推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)踐與思考

劉加盛

近年來，浙江省云和縣積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，逐步走出了一條協(xié)調(diào)推進(jìn)城市化、工業(yè)化、市場化和生態(tài)文明建設(shè)的跨越發(fā)展之路。本文通過對云和縣城鎮(zhèn)化建設(shè)情況的調(diào)研，總結(jié)分析了云和縣城鎮(zhèn)化建設(shè)的做法與成效，全面剖析了存在問題，并根據(jù)云和縣的實(shí)際提出了建議和措施。

一、云和縣城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要做法

（一）加快農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，減少農(nóng)民、富裕農(nóng)民。實(shí)施“萬名農(nóng)民下山轉(zhuǎn)移”工程，先后建成農(nóng)民下山轉(zhuǎn)移小區(qū)50個(gè)，全縣實(shí)現(xiàn)了三分之一的農(nóng)民下山轉(zhuǎn)移。實(shí)施“萬名農(nóng)村勞動力素質(zhì)培訓(xùn)工程”，不斷提升農(nóng)民就業(yè)技能和整體素質(zhì)，全縣實(shí)現(xiàn)69.7%的農(nóng)村勞動力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)，“云和師傅”成為浙江省第一個(gè)勞務(wù)商標(biāo)。

（二）強(qiáng)化特色產(chǎn)業(yè)支撐，不斷增強(qiáng)城市發(fā)展動力。堅(jiān)持“宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜建則建”的原則，大力推進(jìn)低山緩坡的開發(fā)利用，積極拓展工業(yè)發(fā)展空間，目前工業(yè)園區(qū)面積已擴(kuò)展到4平方公里，實(shí)現(xiàn)95%的企業(yè)集聚在縣城發(fā)展。特別是近年來，先后出臺了一系列政策措施，扶持勞動密集型的木制玩具產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為3萬多進(jìn)城農(nóng)民提供了就業(yè)崗位，確保進(jìn)城農(nóng)民留得住、富得起。

（三）推進(jìn)公共服務(wù)均等化，切實(shí)化農(nóng)民為市民。進(jìn)一步加大對各項(xiàng)社會公共服務(wù)的投入，努力使廣大進(jìn)城農(nóng)民在云和縣城享受市民同等待遇。先后規(guī)劃建設(shè)了南山農(nóng)民新村和普光農(nóng)民公寓，確保進(jìn)城農(nóng)民有房可住；不斷健全農(nóng)民工社會保障制度，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)民工的工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老等保險(xiǎn)的覆蓋面，確保進(jìn)城農(nóng)民有社會保障可保；落實(shí)了進(jìn)城農(nóng)民子女就讀“同城同待遇”政策，確保進(jìn)城農(nóng)民子女有學(xué)可上；積極推進(jìn)戶籍等制度改革，凡在縣城范圍內(nèi)有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的，均可憑有效證明申報(bào)城鎮(zhèn)居民戶口，享受城鎮(zhèn)居民同等待遇。

（四）加大以城帶鄉(xiāng)力度，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。扎實(shí)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，積極推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，城市公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件進(jìn)一步改善；大力發(fā)展食用菌、云和雪梨、生態(tài)名茶等特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)、來料加工業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收；實(shí)施“低收入農(nóng)戶奔小康”工程，1.53萬名農(nóng)村低收入群眾實(shí)現(xiàn)脫貧。

（五）引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。實(shí)施“萬名農(nóng)民下山轉(zhuǎn)移”工程，先后有1.8萬名農(nóng)民下山轉(zhuǎn)移，下山農(nóng)民仍然享受農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。為加快土地流轉(zhuǎn)，制定出臺了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的扶持政策，同時(shí)縣鄉(xiāng)兩級分別成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，開展土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。到2013年12月，全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率為35.8%。

二、云和縣城鎮(zhèn)化建設(shè)取得的成效

（一）城市化水平顯著提高。城市建成區(qū)面積拓展到6.2平方公里，2010年全縣城市化水平達(dá)到63%，高于浙江省平均水平近5個(gè)百分點(diǎn)，高于全國平均水平15個(gè)百分點(diǎn)。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展水平明顯提升。全縣實(shí)現(xiàn)三分之一的農(nóng)民下山轉(zhuǎn)移、三分之二的農(nóng)村勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

（三）普惠而靈活的公共服務(wù)均等化體系初步建立。教育均衡化水平不斷提高，全縣88.2%的中小學(xué)生和90.6%的幼兒在城區(qū)入學(xué)；社會保障體系不斷健全，2012年全縣社會保險(xiǎn)覆蓋率達(dá)到75%，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率達(dá)到98.4%。

（四）生態(tài)環(huán)境質(zhì)量更加優(yōu)良。先后創(chuàng)建“國家衛(wèi)生縣城”、“省級文明縣城”、“省級示范文明縣城”。森林覆蓋率達(dá)80.8%，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量排全國第10位。

三、云和縣城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的問題

（一）戶籍管理問題沒有解決。下山轉(zhuǎn)移農(nóng)民戶口遷移按照自愿的政策，但在目前的體制下進(jìn)城農(nóng)民基本上是不愿意遷移戶口的，他們擔(dān)心把戶口遷入城里不但得不到好處，反而在原村里的經(jīng)濟(jì)利益會被取消。因此，搬遷進(jìn)城后造成“人戶分離”，給戶籍和社會經(jīng)濟(jì)管理等造成諸多不便，從而影響了進(jìn)城農(nóng)民的發(fā)展，阻礙了向市民轉(zhuǎn)變的步伐。

（二）山林、土地等生產(chǎn)資料的權(quán)屬和經(jīng)營問題流轉(zhuǎn)率不高。按照政策規(guī)定，進(jìn)城農(nóng)民享有承包山、承包田的經(jīng)營權(quán)不變。農(nóng)民進(jìn)城后生活和就業(yè)都發(fā)生了很大的變化，絕大部分已經(jīng)不再從事原居住地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但他們又擔(dān)心經(jīng)營權(quán)被取消，不愿意進(jìn)行流轉(zhuǎn)，從而影響了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化升級。

四、推進(jìn)新型城市化建設(shè)的建議

（一）完善中心村、鎮(zhèn)培育建設(shè)體制。因地制宜地采取整體遷建、舊村改造、撤村并建、多村聯(lián)建等模式，集中有限資源，重點(diǎn)對中心村的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行完善和提升。通過一系列項(xiàng)目建設(shè)，提高中心村的人口集聚力、服務(wù)輻射力、經(jīng)濟(jì)帶動力，實(shí)現(xiàn)布局合理化、產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、人口集聚化、設(shè)施配套化、服務(wù)優(yōu)質(zhì)化、環(huán)境生態(tài)化，逐步把中心村建設(shè)成有鮮明特色的現(xiàn)代農(nóng)村新社區(qū)。

（二）推進(jìn)戶籍管理制度改革。按照“促進(jìn)城鄉(xiāng)人口合理流動、保障農(nóng)民合法權(quán)益”的原則，建立能準(zhǔn)確反映人口居住狀況的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。逐步取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一、按居住地登記戶口，建立新型戶籍管理制度。實(shí)行以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本條件的戶口遷移準(zhǔn)入制。實(shí)施農(nóng)村居民（村民）組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織分離，實(shí)施農(nóng)村居民（村民）社會身份與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份分離，農(nóng)村居民（村民）享有行政村（社區(qū)）自治民主管理權(quán)，村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有村集體資產(chǎn)管理和收益權(quán)，還原戶口本來的社會管理功能，使農(nóng)民在農(nóng)村所享有的各項(xiàng)權(quán)益不因戶口轉(zhuǎn)換而改變。社會身份隨戶籍轉(zhuǎn)入遷入地社區(qū)，接受當(dāng)?shù)氐墓芾砗头?wù)，行使相應(yīng)的政治權(quán)利，履行相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。

（三）深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。一是建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村集體土地、承包關(guān)系，有效保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。建立健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，出臺相關(guān)扶持政策，在穩(wěn)定現(xiàn)有承包關(guān)系的前提下，按照“依法、自愿、有償”的原則，采取農(nóng)戶自主協(xié)商流轉(zhuǎn)、集體組織委托流轉(zhuǎn)、土地使用權(quán)折價(jià)入股、轉(zhuǎn)讓、租賃等方式，推進(jìn)農(nóng)村土地的有序流轉(zhuǎn)。大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，實(shí)現(xiàn)多種形式的土地的規(guī)模化、集約化經(jīng)營，對影響土地成片流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶承包地，妥善做好異地置換工作。同時(shí)，制定政策確保土地流轉(zhuǎn)后不改變所有權(quán)性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途。

二是建立和完善宅基地流轉(zhuǎn)置換機(jī)制。對符合城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃要求和依法有效的農(nóng)村住房、宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行確權(quán)登記，發(fā)給農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)證和農(nóng)村房屋所有權(quán)證。按照嚴(yán)格的審批制度和程序，在“一戶一宅”的基礎(chǔ)上，允許農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，允許農(nóng)村住房和宅基地在一定范圍內(nèi)、指定人群中流轉(zhuǎn)。對利用不充分、不合理和廢棄閑置的農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行整理復(fù)墾。

三是深化征地制度改革，切實(shí)解決好被征地農(nóng)民的利益。重視失地農(nóng)民最低生活保障機(jī)制的建立，確保弱勢群體的基本生存權(quán)利。完善失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)體系，使失地農(nóng)民分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來的豐富長效利益，從而為構(gòu)建和諧社會打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

四是加快村級集體資產(chǎn)股份制改革。加快村經(jīng)濟(jì)合作社的股份合作制改造，形成與戶籍相分離、責(zé)權(quán)利明確的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。深化農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，推進(jìn)村經(jīng)濟(jì)合作社土地資產(chǎn)和非土地資產(chǎn)的分離，量化非土地資產(chǎn)到人，明確村經(jīng)濟(jì)合作社社員（股民）權(quán)益，實(shí)行有效經(jīng)營管理。同時(shí)，建立和完善農(nóng)村股權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，促進(jìn)村級股份經(jīng)濟(jì)合作組織股權(quán)規(guī)范有序流動。

五是建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場。搭建集信息發(fā)布、流轉(zhuǎn)交易、權(quán)益保護(hù)于一體的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，開展土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、“四荒地”使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)合理流動和優(yōu)化配置。

（作者單位：浙江省云和縣農(nóng)業(yè)局）

責(zé)任編輯：欣聞