尤溪縣農村土地承包經營權流轉的調查與思考

陳淑琴 張秉潤

農村土地經營權流轉是農村經濟社會發展過程中產生的一種新型經濟形式，是推進土地集約化經營，規模化生產，產業化發展的必由之路。近年來，福建省尤溪縣按照“規模化、設施化、精品化”的要求和“依法、協商、自愿、有償”的原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，呈現出農村土地流轉日趨活躍，規模經營面積增多的良好態勢，為推進現代農業發展奠定了堅實的基礎。

一、尤溪縣財政支持土地流轉的政策與措施

尤溪縣委、縣政府以扶持發展現代農業，打造農業重點特色產業集群為工作重點，制定出臺了多項扶持政策，全方位支持土地流轉工作。具體措施包括：對鄉鎮土地流轉平臺建設，在省級財政補助的基礎上，縣財政給予1∶1配套補助；對在縣內通過合法土地流轉連片種植水稻100畝以上的大戶，每戶獎勵0.5萬元；對有利于促進土地適度規模經營，新建連片300畝以上，每個基地獎勵3萬元；發展設施農業，新建連片200畝以上的標準鋼結構大棚，給予0.3萬元/畝補助，新建連片50畝以上的補助0.1萬元/畝；人工氣海候控制食用菌標準化栽培菇房占地1000平方米以上，每百平方米獎補0.1萬元；從2010—2012年，凡流轉土地在20畝以上且屬于土地復耕的，縣給予每畝150元的獎勵，2013年起提高到每畝300元等。這些政策措施集中用于扶持流轉服務組織和培育農業產業化龍頭企業、農民專業合作組織、規模經營大戶等流轉主體，有力促進了農村土地流轉。

二、尤溪縣農村土地流轉現狀與成效

尤溪縣共有15個鄉鎮250個村，近10萬農戶，農業人口37萬多人，全縣耕地面積33.37萬畝。土地流轉從2008年開始，截至2013年底全縣共流轉土地面積9.57萬畝，占全縣耕地面積28.67%，涉及農戶1.23萬戶，簽訂農村土地經營權流轉合同1.25萬份。按流轉方式分，轉包流轉2.03萬畝，出租流轉 6.72萬畝，互換流轉0.27萬畝，轉讓流轉0.47萬畝，其它方式流轉0.09萬畝。按種植作物種類分，流轉土地用于種植糧食作物的面積3.76萬畝，用于種植烤煙的面積4.39萬畝，用于種植蔬菜、水果、食用菌等面積1.42萬畝。

通過土地經營權的流轉，有力地促進了農業生產要素的合理流動與資源的優化配置。其成效主要體現在以下幾個方面：

一是有效遏制了土地拋荒現象。土地在流轉給大戶承包之前，少數處于拋荒狀態，另有相當一部分粗放經營，處于半閑置狀態；流轉承包給種植大戶后，實行集約規模經營，采取機械化耕作，勞動強度降低，耕地利用率顯著提高，經濟效益普遍較好，農村土地拋荒、撂荒蔓延現象得到了有效遏制。

二是促進了農業產業化和規模化經營。通過土地流轉向大戶和種植能手集中，改變了傳統農業的生產方式，解決了耕地零散分割、規模過小的問題，初步破解了產業分散、農產品商品率不高的難題，提高了農業效益和市場競爭力，推進土地、資金、技術、勞力等生產要素的優化重組，提高土地經營的規模效益。

三是帶動了農民增收。土地流轉農戶通過參與土地規模經營，從兩個方面直接增加了收入：土地流轉收入的增加，前些年承包一畝田最高不超過300元，有的甚至不要錢，近兩年隨著規模經營的擴大，土地流轉費也隨之水漲船高，一般每畝要400—800元左右；承包大戶給打工者的勞動報酬不斷增加，由于承包大戶的出現及其組織生產的特定需求，農村出現了專為農業大戶管理田地的“農業工人”，他們的勞務收入也在逐年遞增，一般在1萬元以上。同時，農業生產對勞動力季節性需求，也給留守農村的勞動力提供了新的掙錢門路，平均每人每天可掙80—120元。

四是加速了農村勞動力的轉移。農戶土地流轉前，土地是“種不得，丟不得”。種不得，因為主要勞力在家種幾畝地，不劃算；丟不得，不種地也要按田畝分攤水利等基礎設施投入，同時擔心別人擴邊侵占面積，還降低地力，現在流轉后，不僅可坐收轉讓費，更能在外安心打工掙錢。

五是有利于農村穩定。土地流轉后，相對集中成片，減少了因抗旱排澇、隔界過水等管理糾紛。

六是加快了特色產業發展。尤溪縣農村土地承包經營權流轉后，主要以發展煙葉、糧食、茶葉、食用菌、蔬菜、綠筍、中藥材、花卉為主，經統計，用于特色產業發展的占總流轉面積的88%，2013年全縣特色產業總產值達到46.265億元。

三、土地流轉過程中存在的主要問題

一是流轉不規范。農戶之間小規模、自發性的土地流轉現象依然比較普遍，這種方式的土地流轉大多只以口頭約定為主，不僅收益較低而且缺乏保障，如發生糾紛，處理也無依據可尋。

二是集中流轉難度大。隨著農業生產的集約化、規模化經營，對成片規模的土地流轉需求量比較大，而成片規模的土地，涉及的農戶較多，農戶間對租金的要求很難一致，所以成片規模流轉比較困難。

三是認識不足。農戶對土地流轉存在著“兩怕”思想：一怕農村土地流轉政策不穩定，土地流轉后，害怕失去土地承包經營權，不敢大膽參與流轉；二怕農業投資風險較大，農戶擔心跟他們簽訂土地流轉合同的公司一旦經營出現問題，部分耕地的性質因建設大棚、水渠等發生了改變，土地復耕要投入大量的人力、物力，怕得不償失。

四是流轉規模相對較小。由于尤溪縣地處山區，土地資源匱乏，人均耕地不足0.9畝，且土地碎塊現象嚴重，規模流轉存在一定困難。

五是保障措施滯后。政府對土地流轉保障機制不健全，如規模流轉的農作物保險、子女就學、生產生活設施建設等沒有制定保障政策，影響業主對本地土地的需求。

六是流轉期限較短。尤溪縣土地流轉主要用于特色產業發展，這些產業受自然風險和市場風險雙重影響，風險大，比較效益低，對受讓人的吸引力不大，導致流轉期較短。

四、推進土地合理有序流轉的思考與建議

加快農村土地承包經營權流轉，促進農業規模經營，是推進農業轉型升級、發展現代農業的客觀要求，是破解當前土地資源要素制約、實現農業產業提升的現實需要。因此，必須創新思維方式， 采取切實有效措施，促進農村土地經營權合理有效流轉。

一是完善機構，配足力量。完善縣、鄉農村土地經營權承包的農村經管部門機構和人員，配齊配強工作人員，健全管理工作機制，為農村土地流轉提供全面、完善的服務。

二是建立檔案，做好服務。要規范合同管理，明確農村土地流轉合作社、種糧大戶、一般農戶的承包權利和義務，簽訂規范有序的土地流轉委托手續和流轉協議，以切實保障土地流轉各方面的權益。要完善檔案資料，及時收集土地流轉的基礎資料和表格，包括土地流轉登記表、種糧大戶承包流轉申報資料、土地流轉協議等，并進行整理歸檔。要做好生產服務，在做好土地流轉服務工作的同時，積極為種植大戶提供農業產業政策導向，加強農業新技術、新品種、新農藥、新機具的服務，切實為種植大戶解決生產實際問題，不斷提高種植大戶的土地產出率。

三是健全機制，服務流轉。要加強領導和督導，推動土地流轉，建立穩定的工作領導機構，落實人員，配備辦公設備，辦公費用列入同級財政預算，使其認真履行工作職能和職責。要加快完善土地流轉平臺功能，充分發揮平臺作用，提高服務功能，全面開展土地信息收集、整理、廣告、政策咨詢、信用擔保、合同簽約等服務。要組織鄉鎮村抓好開展土地評定和評估工作，確定流轉價格范圍，為土地利用提供科學依據。要積極建立土地流轉的交易網絡，多渠道調查和收集土地流轉供需市場價格等信息資料，公開對外發布，使農戶和投資者及時、準確獲取可靠信息。要加大土地基礎設施建設，提高土地價值。加大農業綜合開發，改造中低產田，配套完善水、路、電設施，治理水土流失和生態環境建設，提高土地利用率。同時，建立風險保障機制，縣財政要設立一定數量的土地流轉風險保障金，支持農戶土地流轉，確保農民合法權益。

四是堅持規范，加強管理。要規范流轉合同，開展流轉法律政策宣傳、流轉咨詢、流轉價格評估等多項服務結合起來，依法建立合理的流轉關系和利益關系，簽訂規范的流轉合同。要規范流轉行為，堅持“平等協商，依法、自愿、有償”原則，任何組織和個人都不得以“調整結構”、“招商引資”、“規模經營”為借口，不經農戶同意強行代訂代簽流轉合同，也不得擅自截留農民土地流轉的收益。要規范流轉管理，妥善保管流轉合同及有關資料，建立流轉情況登記冊，記載和反映流轉情況。

五是培育主體，有序推進。推進土地流轉工作的關鍵，是調動土地流轉供需雙方的主動性和積極性。要注重培育和健全權利平等、共同參與的土地供需市場主體，圍繞加快發展農業特色優勢產業，鼓勵引導專業大戶、農民專業合作社、農業龍頭企業等主體發展多種形式的適度規模經營，培育和擴大土地流轉需求市場，提高土地流轉效益，增加農民收入。

六是完善政策，加大扶持。財政部門要設立農村土地流轉專項扶持資金，重點用于培育和獎勵帶動土地流轉的農業產業化龍頭企業、農民專業合作組織、規模經營大戶，對成片規模經營農村土地達到一定數量的投資人、受讓人和創建農產品品牌的，給予獎勵扶持。農業發展項目與糧食直補要向從事農村土地流轉與規模經營單位和個人傾斜，對外來務農人員在戶籍管理、子女就學、醫保社保、財政金融、技能培訓、權益維護等6個方面出臺相關政策加以保障，解除他們的后顧之憂，鼓勵業主融入本地社會，一心一意投身農業集約經營。要制定好融資政策，積極為從農村土地流轉和規模化經營單位和個人拓寬融資渠道，放松抵押和擔保條件，并利用財政貼息，積極扶持他們從事農村土地流轉和規模化經營，促進現代農業發展。

（作者單位：福建省尤溪縣財政局）

責任編輯：洪峰