讓土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)健康發(fā)展

近日，中央審議通過(guò)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》。《意見(jiàn)》出臺(tái)背景如何？主要內(nèi)容是什么？有哪些政策創(chuàng)新？如何貫徹落實(shí)好《意見(jiàn)》？記者就此采訪了農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦。

問(wèn)：請(qǐng)介紹一下《意見(jiàn)》出臺(tái)的背景和過(guò)程。

答：農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)是事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的一件大事，也是深化農(nóng)村改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村勞動(dòng)力逐步轉(zhuǎn)移，他們?cè)瓉?lái)經(jīng)營(yíng)的土地流轉(zhuǎn)出來(lái)，使得農(nóng)業(yè)從業(yè)者的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備得到利用，為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了必要條件。這是世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的普遍現(xiàn)象，目前我國(guó)正處于這一階段。近年來(lái)，各地從實(shí)際出發(fā)在這方面積極探索，取得了一定成效，積累了一些經(jīng)驗(yàn)。但從深層次看，在保護(hù)農(nóng)民承包權(quán)益、加強(qiáng)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)、扶持新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展等方面，還存在一些制約發(fā)展的體制機(jī)制性因素。

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)提出，要鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，培育新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。為貫徹好中央精神，有關(guān)部門在開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務(wù)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，深入基層調(diào)研、總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)，充分聽(tīng)取基層干部和農(nóng)民群眾的意見(jiàn)。可以說(shuō)，《意見(jiàn)》體現(xiàn)了中央的意圖，凝聚了群眾的智慧，是今后一段時(shí)期指導(dǎo)農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度改革的重要政策性文件。

問(wèn)：《意見(jiàn)》的主要政策取向是什么？

答：這些年來(lái)，中央先后制定了一系列關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展的政策法律，對(duì)土地怎樣流轉(zhuǎn)作出了明確規(guī)定。現(xiàn)在出臺(tái)的這個(gè)《意見(jiàn)》，是適應(yīng)新形勢(shì)和實(shí)踐發(fā)展要求制定的，延續(xù)了中央一貫的政策基調(diào)，遵循了《農(nóng)村土地承包法》的立法精神，并吸收了近年來(lái)廣大農(nóng)民群眾的實(shí)踐創(chuàng)造。

《意見(jiàn)》的著眼點(diǎn)主要有三個(gè)方面：一是推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，形成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局，大力培育和扶持多元化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，走出一條有中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。二是維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，保護(hù)好農(nóng)戶的土地承包權(quán)益。堅(jiān)持依法自愿有償，尊重農(nóng)民的流轉(zhuǎn)主體地位，讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的積極參與者和真正受益者。三是堅(jiān)持一切從國(guó)情和農(nóng)村實(shí)際出發(fā)。

土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展是客觀趨勢(shì)，但必須看到這是一個(gè)漸進(jìn)的歷史過(guò)程，不能脫離實(shí)際、脫離國(guó)情，片面追求流轉(zhuǎn)速度和超大規(guī)模。

問(wèn)：如何準(zhǔn)確理解農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”？

答：當(dāng)前，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下，大量人口和勞動(dòng)力離開(kāi)農(nóng)村，原來(lái)家家戶戶都種地的農(nóng)民出現(xiàn)了分化，承包農(nóng)戶不經(jīng)營(yíng)自己承包地的情況越來(lái)越多，在大多數(shù)地區(qū)，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的條件已經(jīng)基本成熟。實(shí)現(xiàn)土地集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，這是引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)。

《意見(jiàn)》明確提出，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。首先要維護(hù)好農(nóng)村土地集體所有權(quán)。《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，一方面要探索新的集體經(jīng)營(yíng)方式；另一方面，要行使好農(nóng)村集體在土地流轉(zhuǎn)和承包經(jīng)營(yíng)上的管理監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮好集體為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地提供服務(wù)的組織功能作用。其次，要保障好土地承包權(quán)。《意見(jiàn)》指出，要抓緊抓實(shí)承包地確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問(wèn)題；要完善承包合同，健全登記簿，頒發(fā)權(quán)屬證書，強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)保護(hù)。同時(shí)，要放活經(jīng)營(yíng)權(quán)。《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要鼓勵(lì)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)，為流轉(zhuǎn)雙方提供服務(wù)，保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益。總之，三權(quán)分置是深化農(nóng)村土地制度改革的實(shí)踐探索，體現(xiàn)了中國(guó)特色農(nóng)村土地制度改革的理論創(chuàng)新。

問(wèn)：為什么要健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度？《意見(jiàn)》對(duì)做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作提出了哪些要求？

答：加強(qiáng)對(duì)承包地的保護(hù)，是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)起來(lái)，形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要前提。過(guò)去，對(duì)農(nóng)戶承包地主要是按照合同進(jìn)行管理，存在面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問(wèn)題。建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，一是針對(duì)現(xiàn)實(shí)矛盾，解決好承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明等問(wèn)題；二是按照《物權(quán)法》要求，完善合同、健全登記簿、頒發(fā)權(quán)屬證書，確認(rèn)農(nóng)戶對(duì)承包地的占有、使用、收益等各項(xiàng)權(quán)利。這是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的重要基礎(chǔ)，是開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的重要前提，也是調(diào)處承包糾紛、開(kāi)展抵押擔(dān)保、落實(shí)征地補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)。

健全登記制度，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)戶承包地權(quán)益的保護(hù)，當(dāng)前最重要的抓手就是開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。為指導(dǎo)各地做好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，《意見(jiàn)》明確提出四個(gè)方面的要求：一是按照保持穩(wěn)定、依法規(guī)范、民主協(xié)商、因地制宜、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則穩(wěn)步推進(jìn)；二是原則上要確權(quán)到戶到地，在尊重農(nóng)民意愿前提下，也可以確權(quán)確股不確地；三是強(qiáng)化縣鄉(xiāng)兩級(jí)責(zé)任，建立黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門密切協(xié)作、群眾廣泛參與的工作機(jī)制；四是加強(qiáng)工作保障，經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政給予補(bǔ)貼。

問(wèn)：當(dāng)前，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況如何，為引導(dǎo)有序流轉(zhuǎn)《意見(jiàn)》提出了哪些具體措施？

答：近年來(lái)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈加快之勢(shì)。隨著規(guī)模的擴(kuò)大，土地流轉(zhuǎn)也呈現(xiàn)出主體多元、形式多樣的發(fā)展態(tài)勢(shì)。流入方仍以農(nóng)戶為主，但向合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)的比重逐步上升；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的轉(zhuǎn)包仍是最主要的流轉(zhuǎn)形式，但出租、股份合作等流轉(zhuǎn)形式比重上升較快。

從總體上看，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總體上平穩(wěn)健康，但也存在一些需要重視和解決的問(wèn)題。如有的地方強(qiáng)行推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模、比例，侵害了農(nóng)民合法權(quán)益；有的地方土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全，服務(wù)水平有待提高；有的工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶承包地，“非糧化”、“非農(nóng)化”問(wèn)題比較突出。這些問(wèn)題如果不解決好，就會(huì)影響到農(nóng)村土地的有序流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的健康發(fā)展。

針對(duì)上述問(wèn)題，在總結(jié)基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，《意見(jiàn)》提出了四個(gè)方面的具體措施：一是堅(jiān)守土地流轉(zhuǎn)的底線。要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，堅(jiān)持依法自愿有償，保護(hù)農(nóng)民承包權(quán)益，不能搞大躍進(jìn)，不能搞強(qiáng)迫命令，不能搞行政瞎指揮。要確保流轉(zhuǎn)土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，重點(diǎn)支持糧食規(guī)模化生產(chǎn)。二是鼓勵(lì)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式。鼓勵(lì)農(nóng)民以多種形式長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)承包地，鼓勵(lì)通過(guò)互換解決承包地細(xì)碎化問(wèn)題，穩(wěn)步推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)等。三是嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。尊重農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中的主體地位，村級(jí)組織只能在農(nóng)戶書面委托的前提下才能組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，禁止以少數(shù)服從多數(shù)的名義將整村整組農(nóng)戶承包地集中對(duì)外招商經(jīng)營(yíng)。四是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)。

問(wèn)：近年來(lái)，工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)引起社會(huì)廣泛關(guān)注，對(duì)如何引導(dǎo)好并防止“非糧化”、“非農(nóng)化”等問(wèn)題，《意見(jiàn)》有何規(guī)定？

答：我國(guó)農(nóng)村缺資金、缺人才，缺先進(jìn)的管理，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)是必要的。從實(shí)踐情況看，工商企業(yè)直接租地經(jīng)營(yíng)，有利有弊，好處是可以帶來(lái)優(yōu)良的品種、先進(jìn)的技術(shù)和經(jīng)營(yíng)模式，不好的是擠占農(nóng)民就業(yè)空間，容易加劇“非糧化”、“非農(nóng)化”傾向。

為鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)土地用于糧食生產(chǎn)，《意見(jiàn)》提出，一是通過(guò)新增補(bǔ)貼向糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體傾斜、優(yōu)先安排農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、開(kāi)展生產(chǎn)者補(bǔ)貼試點(diǎn)、目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)、營(yíng)銷貸款試點(diǎn)、逐步實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體“愿保盡保”等措施，重點(diǎn)扶持糧食規(guī)模化生產(chǎn)；二是通過(guò)糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、高產(chǎn)創(chuàng)建項(xiàng)目實(shí)施區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)扶持政策引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)主體生產(chǎn)糧食；三是通過(guò)合理引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，以降低糧食生產(chǎn)成本，穩(wěn)定糧食種植面積。可以采取停發(fā)糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等措施，遏制撂荒耕地。

為防止工商企業(yè)下鄉(xiāng)引發(fā)“非農(nóng)化”，《意見(jiàn)》明確：一是鼓勵(lì)工商資本發(fā)展良種種苗繁育、高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)模化養(yǎng)殖和開(kāi)發(fā)農(nóng)村“四荒”資源等適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。二是對(duì)工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地加強(qiáng)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范。包括，要求各地對(duì)工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶承包地有明確的上限控制；建立健全資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)保障金三項(xiàng)制度，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)事后監(jiān)管；定期對(duì)租賃土地企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力、流轉(zhuǎn)承包地用途等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時(shí)查處糾正違法違規(guī)行為等。

問(wèn)：規(guī)模經(jīng)營(yíng)為什么要強(qiáng)調(diào)適度，實(shí)踐中如何把握這個(gè)度？

答：現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本特征是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)模化、集約化。一定規(guī)模的土地集聚有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。但是，任何一種土地經(jīng)營(yíng)方式，都存在勞動(dòng)生產(chǎn)率與土地產(chǎn)出率如何均衡的問(wèn)題，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不是越大越好，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)適宜的范圍。

《意見(jiàn)》提出對(duì)“兩個(gè)相當(dāng)于”的要重點(diǎn)扶持，即土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的務(wù)農(nóng)收入相當(dāng)于當(dāng)?shù)囟⑷a(chǎn)業(yè)務(wù)工收入的，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艟邪恋孛娣e10—15倍的，應(yīng)當(dāng)給予重點(diǎn)扶持。這主要考慮到我國(guó)農(nóng)戶平均承包土地面積不足8畝，10—15倍在100畝左右，按農(nóng)戶家庭2個(gè)勞動(dòng)力種糧計(jì)算，現(xiàn)階段勞均收入可相當(dāng)于出外打工。實(shí)際是種半年地等于打一年工。當(dāng)然，由于各地二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不一，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移有快有慢，可以根據(jù)實(shí)際情況確定具體的標(biāo)準(zhǔn)。

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