創新財政支持農業政策 促進現代農業綜合配套改革

黑龍江省農村財政研究會

近年來，黑龍江省財政廳按照財政部和省委、省政府的部署和要求，針對以往財政支農方式單一、資金投入不足、放大效應不明顯等問題，積極探索財政支農政策的新辦法、新途徑，特別是“兩大平原”現代農業綜合配套改革啟動實施以來，堅持“錢隨事走、集中力量、形成能力、解決問題”的原則，將落實中央強農惠農政策，與省委、省政府重點工作相結合，根據實際，積極創新涉農資金投入機制和扶持政策，充分發揮政府支農政策的導向功能和財政資金“四兩撥千斤”的作用，有力支持和促進了現代農業加快發展。

一、創新財政支農政策，促進改革

（一）創新金融機構激勵政策，撬動金融資本投入。一是通過貸款擔保方式撬動金融資本投入。為解決農業專業合作組織擴大生產融資難、貸款貴的問題，出臺了《黑龍江省農民專業合作社貸款擔保暫行辦法》，以省鑫正投資擔保公司為平臺，注入擔保金，選擇龍江銀行、農村信用社作為承貸機構，按照協議放大5—10倍的原則，為符合條件的農民專業合作組織發放擔保貸款，最高可以為合作社低息貸款1億元。同時，通過增加資本金注入、擔保費補助、降低貸款利息、代償風險共擔的方式，鼓勵省鑫正投資擔保公司單獨設立農業擔保機構，與承貸銀行合作，專門對符合條件的新型農業生產經營主體實行放大擔保貸款，最高放大10倍貸款。二是探索種糧大戶風險共擔機制。為幫助種糧大戶提高糧食生產融資投入能力，出臺了《黑龍江省種糧大戶貸款融資管理辦法》，會同省農信社，在全面開展對種糧大戶農業基礎設施項目補貼的同時，實施對種糧大戶融資貸款授信擔保貼息，建立財政與金融部門風險共擔機制，對種糧大戶給予30萬元至50萬元的貸款支持。三是實行縣域金融機構涉農貸款增量獎勵政策。通過積極爭取，我省被確定為全國縣域金融機構涉農貸款增量獎勵試點省。對符合條件的縣域金融機構當年涉農貸款平均余額同比增長超過15%的部分，按2%的比例給予獎勵。四是落實新型農村金融機構定向費用補貼政策。對村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等3類農村金融機構年度貸款平均余額，實行按2%的比例給予定向費用補貼政策，促進新型農村金融機構貸款投放。五是支持村鎮銀行設立發展。對新成立或有增資擴股意愿的村鎮銀行，實行省級財政10%（最高不超過500萬元）的資本金注入扶持政策。

（二）創新財政投入機制，吸引社會和工商資本投入。一是實施股權投資機制。改變以往無償投入方式，對形成產業鏈密切相關的財政投入補貼，由政府根據資金投入量持有一定比例的股權。對產業結構調整農業項目和農業產業化龍頭企業采取股權投資方式，加大財政資金投入。二是創新財政支持新農村建設模式。主要利用城中村、城關鎮的地理區位優勢和宅基地的增值空間，通過置換土地等形式，進行原址開發或整村搬遷與異地重建，農民搬入新居不花錢或少花錢。如：安達市臥里屯鄉東清村，通過土地置換方式籌集資金6.5億元用于新農村建設。與此同時，還通過政府出臺優惠政策，鼓勵企業吸收農戶以土地入股，企業利用土地增值收益投入新農村建設。如青岡縣禎祥鎮依托家鄉企業昊方集團，通過該方式新建住宅樓14棟7.6萬平方米，吸納人口1100戶5000人。

（三）創新財政補貼政策，調動合作組織和農民投入積極性。一是完善農業補貼政策。利用中央和省級財政補貼資金，通過擴大種糧補貼面積和提高補貼標準，農業保險補貼提標、擴面，良種補貼實施全覆蓋，農機補貼提高標準、直補到卡等完善創新，逐年加大對農民補貼力度，有力調動了農民和新型農業生產經營主體投入農業生產和種糧積極性。二是實施質押貸款政策。針對農民備春耕生產資金緊缺，金融部門現行政策對農民融資方式手續復雜、額度較小，難以滿足農民融資需求等實際，省財政廳與省農信社在實地調研的基礎上，在全國率先探索建立了糧食補貼資金質押貸款機制，即：按照農戶自愿原則，以農民糧食補貼作為質押，對種糧農民提供信貸支持。三是實施種糧大戶直供生產資料融資貸款新辦法。針對我省種糧大戶和糧食生產合作社在農業生產過程中存在的購買農藥、化肥等生產資料資金短缺等問題，省財政廳會同省信用社和省供銷社，及時出臺了《對種糧大戶直供農業生產資料融資貸款管理暫行辦法》，建立了財政、企業、金融三方聯手互動機制，將糧食種植合作社和種糧大戶同時納入生產資料供應和貸款范圍。由省供銷社龍頭企業按低于當期市場價格的標準，對種糧大戶和糧食生產合作社保質保量供應農藥、化肥等生產資料；省級財政以種糧大戶補貼資金提供風險擔保資金，省農信社按20倍的比例放大安排貸款投放，依據種糧大戶農資貸款合同和生產資料購銷合同，將貸款直接劃撥生產資料供應企業，并由省級財政和省信用社分別貼息40%和10%。

（四）創新涉農資金整合方式，促進形成農業生產能力。按照國家和省委、省政府關于“兩大平原”現代農業綜合配套改革試驗的總體要求，在省級層面開展了涉農資金整合先行先試，先后出臺了《黑龍江省“兩大平原”現代農業綜合配套改革試驗涉農資金整合方案》、《黑龍江省“兩大平原”現代農業綜合配套改革試驗涉農整合資金使用管理辦法》等配套管理制度，并按照“錢隨事走、集中力量、形成能力、解決問題”原則，統籌整合3大類77項涉農資金，集中解決制約現代農業發展的瓶頸問題，注重形成生產能力，有效發揮了涉農資金投入的綜合效益。在時點上，打破以往“添油式”投入方法，對于確定支持的重點項目，財政扶持資金能夠當年一次性全部投入到位的，全部安排到位，不搞分年度平均安排；在推進節奏上，規劃需要多年完成的項目，能夠縮短項目建設周期和一步到位的，通過集中投入，一步到位，早日發揮效益，盡快形成生產能力；在空間投放上，打破以往面面俱到、平均分配、“撒芝麻鹽”式的方法，適當集中，不搞平均主義；在建設重點上，集中資金，突出支持了水利、農機、畜牧和現代農業重點項目，促進了全省農業生產能力的進一步提升。

二、加大創新工作力度，提升改革效果

黑龍江省財政廳在財政支農工作中進行了一些探索和嘗試，但與支持推進“兩大平原”綜合配套改革和現代農業發展的要求相比，在財政支持政策創新力度和財政資金效益放大等方面，還有很大的提升空間。今后將按照省委全面深化改革領導小組和《黑龍江省“兩大平原”現代農業綜合配套改革試驗總體實施方案》的部署和要求，著眼于提高農業綜合生產能力和可持續發展能力，不斷創新農業投入增長和政策扶持機制，加大對農業的支持保護力度，進一步提高支持農業保護政策的精準性和有效性。

（一）加大涉農資金整合統籌力度，健全涉農資金投入增長機制。按照《黑龍江省“兩大平原”現代農業綜合配套改革試驗總體實施方案》的部署和要求，在鞏固整合資金成果的基礎上，實施好整合資金支持“兩大平原”改革試驗三年投入規劃，將涉農資金整合工作全面引向深入。突出促進農業生產發展和農業生產關系體制機制創新，重點支持農業生產發展、水利及生態工程建設、畜牧業發展、糧食倉儲流通、農村社會事業、美麗鄉村和扶貧開發等七大類項目建設，打造綜合示范區域，體現綜合投入效益，形成綜合能力。

（二）創新完善農業補貼方式。按照“盤活資金存量、優化補貼投向、改進分配方式、促進糧食生產”原則，積極創新和完善農業補貼方式，在尊重補貼對象自愿的前提下，充分放大補貼效應，利用農業補貼資金進行質押融資、抵繳保費、帶資入社、股權投資等試點，增強農業補貼政策的導向性、公平性和實效性。對糧食補貼，主要是在完善現行糧食補貼政策基礎上，積極探索糧食補貼的新辦法和新途徑，將糧食補貼增量資金逐步調整為種植玉米、水稻、大豆、小麥等主要糧食作物的實際農戶和新型經營主體等土地經營者，實現“誰種糧，誰拿補貼”。對良種補貼，按照“良種給補、不良不補”原則，尊重農民意愿、遵從品質優先、遵守市場公開，積極引導種植者在發布的優良品種目錄內選擇使用農作物良種。對農機購置補貼，按照“有購有補、先購后補”原則，變特惠補貼為普惠補貼，使達到一定規模的農戶或農業新型經營主體都能夠享受農機補貼政策。對農業保險補貼，按照“投保有補、不保不補”原則，對參加保險的農戶或農業新型經營主體，均按照補貼政策享受保險補貼，并對新型經營主體適當降低其自擔部分保費的比例。同時，逐步減少或取消產糧大縣縣級保費補貼。鼓勵有條件的地方，積極探索設立特大災害保險補貼和自行開展特色農產品補貼試點。對畜牧業補貼，逐步加大養殖業保險保費補貼力度，提高省級財政保費補貼比例，降低養殖戶保費承擔比例，逐步減少或取消縣級保費補貼。整合國家生豬良種補貼等項目資金，集中用于“兩牛一豬”保險補貼。鼓勵和引導養殖場（戶）開展互助合作形式的養殖業保險試點。

（三）支持促進農業可持續發展。最大限度放大農業資金使用效益，通過調整創新農業增量資金使用環節和投入機制，將新增農業資金按照相應標準和比例，直接補給實施秸桿還田、深松整地、施用有機肥料、草原“三化”治理、濕地保護、農膜回收、綠色植保等用于提升耕地地力、保護耕地質量和綜合生產能力提升的領域和環節，以及開展農業生態保護的種植大戶和家庭農場專業服務組織、農民專業合作社等新型農業生產經營主體。研究建立長效補貼和激勵機制，調動和鼓勵地方政府和種糧者保護耕地質量、發展生態農業的積極性，促進農業可持續發展，確保糧食產量和品質安全。

（四）積極探索推廣支持“三農”發展的PPP模式。PPP是政府和私人部門為提供公共產品或服務而建立的合作關系，基于具體項目的合作融資模式，即通過政府授予特許經營權，由社會資本與政府合作投資或由社會資本獨立投資建設項目，期滿后將設施無償移交給政府或由政府授權企業繼續經營的融資模式。主要包括BOT、BOO、TOT、PFI等模式。黑龍江省財政廳已與亞行聯合舉辦了PPP專門培訓。今后將積極探索PPP模式用于農林水利、農村路網、基礎教育、社會保障等領域的項目投融資，減少當期財政支出壓力，減少年度間財政支出波動，提升我省廣大農村地區的公共產品供給效率。

責任編輯：洪峰