淺析一事一議獎補資金管理弊端及其對策

朱斌　鄧海濤

近年來，一事一議財政獎補資金成為支持村級公益事業及美麗鄉村建設的一支生力軍，較好地解決了村級公益事業發展資金難題。但資金管理存在著缺陷。筆者認為，應從完善政策、整合資金、加強監管、推行績效等方面加以改進。

一、財政獎補存在的問題

從實施情況看，一事一議財政獎補資金既有政策設計方面的不完善，也有在實施過程中存在落實不夠的問題。

（一）申請程序繁瑣。與其他支農項目相比，獎補項目申請程序過于精細、繁瑣。如村級上報財政獎補項目資料必須有：項目實施概要、籌資籌勞方案、村民會議記錄、財政獎補申報表、籌資籌勞情況表、減免對象明細表、收款收據、資金繳款單、項目合同書等15種相關表格資料，缺一不可。表格邏輯性強，填寫復雜，需專業人員指導方能正確填報。

（二）籌資籌勞難。一是惠農政策影響。近些年國家相繼出臺強農惠農富農政策，對農民只發錢不收錢。享受慣了這種普惠政策，再向農民籌資籌勞就難了，雖有政策規定，但農民群眾不樂意接受。二是項目政策影響。現在農村建設項目基本依靠上級扶持，很少向農民籌資籌勞。三是存在“假籌資”。按照獎補政策規定，若村級群眾籌資籌勞不到位，上級獎補資金就難以落實到位。所以村級只好用公款墊交，充當農民籌資，通過實施“假籌資”的方法，向上級財政部門爭取獎補資金。

（三）獎補政策存在缺陷。一是獎補范圍窄小。現行一事一議獎補項目資金管理辦法的獎補范圍，限于村內道路、橋梁、小型農田水利、人畜飲水、電力設施、環衛設施、造林綠化、公共文化設施以及村民認為需要直接受益的其他公益事業建設。而農村生產和公益事業遠遠不止這些，像農村娛樂設施改建工程、改池等工程都不在此列。二是群眾籌資籌勞標準偏低。現在執行的一事一議籌資標準為每人每年不超過15元。籌勞的標準按每個勞動力每年不超過10個工作日，折資標準為每個標準工日5—8元。這是稅費改革前制訂的標準，已不符合當前實際的勞動報酬了。三是地方配套資金難以落實。現行財政獎補資金政策要求縣級配套資金的比例較大，但縣級財力本身拮據，在短時間內無法改善困難現狀，許多公益項目建設受限制，影響村級公益事業建設的積極性。

（四）資金整合難。當前上級安排獎補資金量少，農村項目建設多，實施獎補項目資金缺口很大，需要整合資金才行。但資金整合面臨許多困難和問題：一是參與管理部門多，涉及項目和資金的有扶貧辦、發改局、交通局、財政局等，要整合資金協調難度很大；二是涉及部門利益，有的主管部門通過扶持項目謀取部門效益。

（五）支出混亂用。由于資金使用存在分散、缺口、擠占等問題，資金混亂用現象突出。一是資金分散使用。不少地方將財政獎補資金下達到鄉鎮管理，將一個大項目的資金分解到多個小項目，支持多個村項目建設，更多地從維持鄉村之間平衡局面安排資金。二是資金缺口混用。為解決村級公益事業建設資金缺口，村級往往將財政支農、專項等項目資金同獎補資金一同捆綁混用。三是資金結余亂用。村級建設一個項目，可以向多個部門立項，多個部門批撥同一個項目資金。這樣一來，兩批資金一個項目，資金結余額度很大，村里有錢支出無計劃，支出費用過高現象突出。四是資金擠占套用。由于一些村無集體經濟收入，運轉經費緊張，村里運轉只能依靠項目資金，擠占項目資金保運轉問題普遍存在。

二、問題原因剖析

（一）思想認識誤區。照理講，一事一議獎補資金應該是一件很受歡迎的事。但在現實中村組干部對一事一議產生“兩怕”（怕麻煩、怕踩紅線），反而不想要一事一議獎補資金，思想認識步入誤區。由于一事一議政策文件規定工作程序繁瑣、環節多、要求高，所以村組干部對一事一議項目有一種畏難的情緒，尤其是對獎補金額不大的款項，怕填寫復雜的表格，多數不愿意申報。取消農業稅后，再向農民籌資籌勞，害怕是在加重農民負擔，導致村組干部不敢貿然行事，覺得這樣踩紅線不劃算。

（二）整合機制不健全。資金整合涉及部門多、項目復雜，現階段僅局限于縣政府組織召開資金整合協調會，沒有成立牽頭單位，工作機制不健全，業務活動難以推行。一是資金整合沒有制訂統一的管理辦法。支農、惠農、強農資金項目都在相關部門管著，沒有出臺資金整合管理辦法，相關部門在資金整合過程中不知所措。二是項目整合沒有制訂統一的規劃。目前村級公益事業項目建設重復、分散，低效問題突出，如果不認真篩選項目，即便再多的資金投入，也難以取得較好的效益。三是資金整合沒有統一安排。各主管部門安排項目資金時間都不一致，使村級公益事業建設項目實施時間不一，影響工程進度和質量。四是部門整合協調難度大。部門管理項目多、資金流量大，各自為政現象比較普遍，難以跳出部門利益的圈子。五是資金整合的透明度不高。很多整合資金公開公示不及時，項目選定和資金安排的透明度不高。

（三）監管力量薄弱。項目資金混亂用的一個重要原因是資金監管不到位。監管工作平時領導講得多，干部抓得少，常處于被動局面。一是監督主體不明。按財政部的監管要求，所有鄉鎮財政性資金由財政所負責監管。但僅靠財政所單方面的力量是不夠的，何況財政所又是村級代理會計，既當運動員（核算員），又當裁判員（審核人），到底是以核算為主，還是以監管為主，基層財政監管工作面臨諸多矛盾和問題。二是監管力量不足。基層財政所人員少，工作任務艱巨，素質參差不齊，持有《農村集體經濟審計證》人員少，又沒有組織人員進行審計業務培訓。三是違規處罰不嚴。對部門檢查出來的問題，不涉及違法問題，都以教育為主，只要求村里整改到位，不追究責任人的任何責任。目前農村改變資金用途的較多，村干部總認為只要自己不違紀違法，挪用資金無所謂，助長了部分村干部走上違紀違法的道路。

（四）制度執行落實不夠。法律意識不強，對財務管理制度缺乏基本了解，遵紀守法意識不強，執行制度隨意性大，有些村干部甚至以身試法。責任心不強，村干部三年一屆，任期時間短，不認真謀劃發展。執行力不強，落實項目和資金管理制度的主動性不強，執行制度不嚴格，隨意性大。

三、加強一事一議財政獎補資金管理的建議

（一）完善獎補政策。為進一步健全一事一議獎補資金制度，應從多層面、多渠道完善獎補政策：一是簡化審批程序。省掉不必要的審批程序，做到能簡化盡量簡化，為村級開展一事一議財政獎補工作創造寬松環境。二是擴大獎補范圍。可將村級飲水、道路等基礎設施項目，以及有線電視、文化基礎設施、村級陣地、娛樂文化設施改建工程等項目納入獎補范圍。三是靈活實行籌資籌勞。根據各地具體情況，因事制宜，如農田灌溉公益事業，涉及千家萬戶的項目，需要農民投勞的應組織勞力。一般的公益事業項目，原則上不啟動籌資籌勞方案，實現農戶群眾“零負擔”。

（二）強化整合措施。一是成立整合小組。負責組織協調主管部門抓好項目和資金的整合及整合后資金的監管工作。二是制訂整合項目規劃。村級一事一議項目上報應通過村民民主審議，不能搞個別村干部“一言堂”，應征求多數群眾的意愿。鄉鎮根據村級上報的項目，建立村級公益事業和美麗鄉村建設項目庫。按項目類別管理，按項目輕重緩急程度，分批次分年度上報主管部門組織實施。縣級每年根據各鄉鎮上報的項目庫資料，嚴把項目審核關，確保項目的真實性和有效性。遴選項目后，下達批復文件給各鄉鎮。批復的項目原則上不能變更，否則取消獎補項目。三是明確資金整合范圍。劃好整合資金和非整合資金邊界，包括財政性資金、配套資金、自籌資金等。凡是被整合的項目，必須統一服從調度，項目實施后，整合資金必須要讓相應部門安排落實到項目上，及時撥付。四是提高整合資金的透明度。充分利用政務公開網，將部門整合項目和資金放在政務網上進行公示，便于接受社會和群眾監督。

（三）建立監管網絡。一是依靠群眾自治。充分發揮村民自治作用，要求村紀檢小組成員全過程參與村級公益事業建設監督，發現問題及時督辦整改，確保項目高質量完成。二是依靠專管員核實。縣級應將獎補資金監管列入專管員工作職責，強化工作責任，全過程參與所管轄區項目規劃、合同書監證、項目施工、檢查、驗收等，全面熟悉項目建設情況，具有知情權、上報權、建議權。三是依靠代理會計核算。要做好工程核算工作，一方面抓項目收入，通過審核票據，掌握項目資金來源情況，并監管資金繳入財政代管專戶；另一方面抓工程支出，通過有關監理部門進行驗收項目，做好項目結算。四是依靠部門跟蹤問效。項目主管單位和縣財政局應對一事一議財政獎補項目實施情況進行全過程跟蹤監管，做到每個環節管理到位，發現不按程序或違規操作的行為在縣域內進行通報，給項目實施單位提出整改意見和建議，并取消其下一年度的財政獎補資格。

（四）注重績效評價。將一事一議財政獎補工作納入各級財政或綜改部門的績效評價項目。縣級對鄉鎮一事一議獎補資金使用情況開展績效評價工作。獎補績效考評應注重“五個考核”：一是考核基礎工作。領導重視，健全工作機制，注重宣傳培訓。二是考核資金保障工作。預算安排資金不少于省級，靈活配套地方資金。資金整合形成投入，做到制度化、常態化。多元化投入，有效引導企業等社會資金投入村級公益事業建設。三是考核制度建設。要制訂《一事一議財政獎補項目和資金管理辦法》、《項目管護制度》等制度，并付諸實施。四是考核工作程序。獎補項目要經過民主議事，編制規劃，嚴格考核驗收，落實項目公開公示制度。五是考核績效目標。農民群眾生產生活條件要得到改善，有明顯效益。要測評村民對項目建設的滿意度，項目所在村不能產生新債務，不能加重農民負擔。

（五）創建齊抓共管局面。要明確管理單位，除財政和農綜改部門外，其他的如交通局、水利局、縣減負辦、村委會等單位都應參與管理。要嚴明工作職責，明確相關部門在宣傳發動、村民代表會議、項目立項、工程招投標、工程監管、獎補資金監管、項目驗收、工程管護等環節的責任，并密切配合。要考核單位履職情況，充分發揮紀檢、監察、審計等部門的作用，對相關部門的履職情況進行考核，對發現瀆職、失職的單位和個人，要進行嚴格追責，確保財政獎補一事一議公益事業取得發展。

（作者單位：湖北省通山縣財政局）

責任編輯：欣聞