新型農村養老保險制度財政補貼支付能力研究

歐君華

摘 要：文章在綜合考量了農村人口老齡化、城鎮化以及財政收入增加對財政補貼持續支付能力的影響，基于最新統計數據，對中央和地方財政補貼支付能力進行了分析，得出結論新型農村養老保險財政補貼支付能力是有保障的，未來也是有提升空間的。

關鍵詞：新農保；財政補貼；支付能力

新型農村養老保險制度的核心是政府的財政補貼保障，隨著我國農村人口老齡化的加快，財政補貼壓力必然會加大，這就對財政補貼的持續支付能力提出了挑戰，但是另一方面隨著城鎮化的推進和財政收入的增長，這種壓力又會在一定程度上得到緩解。文章在綜合考量了農村人口老齡化、城鎮化以及財政收入增加對財政補貼持續支付能力的影響，基于最新統計數據，對中央和地方財政補貼支付能力進行了分析，得出結論新型農村養老保險財政補貼支付能力是有保障的，未來也是有提升空間的。

1 制度分析

我國從2003年就開始在各地陸續試點新的農村養老保險模式，到2008年底，共有464個縣1 200萬農民參加了新的養老保險制度。在總結經驗后，2009年國務院正式出臺了《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，并在全國推廣，如今已經過去了4個年頭，可以說新型農村養老保險制度已經在我國基本確立起來。新型農村養老保險有以下兩大特點。一是較多的政府補貼，二是個人賬戶和統籌賬戶相結合。在政府補貼這一塊，主要是從繳費和給付兩個方面進行補貼，地方還可以根據自己情況適當提高標準，而個人賬戶和統籌賬戶相結合的方式使這一制度更加靈活，個人賬戶攜帶方便便于勞動力的轉移。

我國新型農村養老保險參保人數和達到領取待遇年齡的參保人數分別是48 369.5萬和1 338.2萬人，就這個數字來看參保人數比達到領取待遇的人數多四成，因此就目前來看新農保的待遇支出壓力還不是很大，同時新農保通過基金的形式在運作，全國來看基金支出1 829.2億，而基金收入是1 149.7億元，累計結余2 302.2億元，可見新農保基金運作良好收入穩定。從地區來看，差別也很明顯，東部發達地區參保人數和達到領取年齡的參保人數明顯比中西部少，這主要是東部地區城鎮化水平較高的原因，同時從基金運作的情況來看東部也要運作的好些，從這里可以粗略的判斷出我國農村養老保險這一塊中西部地區壓力比較大，中西部地區農村人口基數大，需要面對的農村老齡化問題也比較大些，但同時中西部地區經濟發展落后于東部，財政收入不如東部，這就是中央財政對中西部進行全額補貼的原因，但是從長遠來看這是不足的，因為生活水平提高后，新農保的替代率需要提升，對地方財政和中央財政會要求更多的補貼。

2 農村人口年齡動態演變

講農村養老保險問題，關鍵的問題得從農村人口特別是農村人口年齡結構講起，我國農村人口基數很大，而國土面積遼闊，地區間經濟發展水平不平衡，地方政府間的財政收入差別也很大，各地生活水平卻慢慢在看齊，在這么大個國家實行農村養老保險必須注重公平性問題。基于這樣的緣由，對于農村養老保險財政補貼持續支付能力這個問題，也要對我國人口特別是農村人口這幾十年的變化做個了解，把握必要的趨勢，對未來我國的農村人口老齡化情況做個判斷。

這里面最為關鍵的是我國人口基數大的問題，農村人口減少是事實，但是人口仍然有6億多，在這么大的一個人口基數下，老齡人口所占比重的多少對于農村養老保險來說關系很大，毫無疑問的是這么大的農村人口基數下，農村老齡人口所占的比重也不會低，據數據統計我國有農村老齡人口一億多，這個數字非常龐大，我國農村大部分青壯年都外出務工，農村基本上是老人和兒童留守，在這樣的情況下農村養老問題就更為關鍵。從1999～2012年我國人口年齡結構和撫養比的變化來看，總的撫養比在下降，少兒撫養比也在下降，但是老年撫養比卻在增加，這說明我國的老齡化問題在加深，由全國的情況可以大致判斷農村的老齡人口肯定也在增加。

通過以上分析，可以預見的是，隨著我國城鎮化的推進，農村人口的比重還將減少，但是由于農村大部分勞動力都選擇外出務工而且主要是去城市，這一狀況在未來幾十年不會有太大的變化，那么我國農村養老保險的人口基數還是會增加的，這就意味著，單從這個情況來看，未來幾十年我國財政對于農村養老保險補貼支付需要更大的力度。也就是說在這樣的人口規模下，新農保補貼帶來的財政負擔如何，以及在生活水平提高物價上漲的情況下財政補貼有沒有提高的可能性，這些是需要仔細研究的問題。

3 中央財政補貼支付能力分析

按照目前的補貼標準，養老金最低標準每人55元每月，其中中央財政對東部農村人口補貼50%，對于中西部則補貼100%，但是現在學界較為關注的是養老的待遇水平特別是在生活水平提高以及中央財政不斷增加的情況下，中央補貼會不會增加，如果增加會不會帶來財政壓力，提高農村養老保險替代率主要是要依靠國家層面的運作的，為此需要對中央財政支付能力進行分析，在老齡人口逐年增加和農村養老保險待遇水平期望值越來越高的情況下，中央財政支付能力會是個什么狀況。

我國改革開發以來經濟高速增長，稅制改革以來，中央的財政收入也有了較大的增長，這與建國初期有著天壤之別，由于有了錢國家可以干很多的事情，做出更多讓人民感覺到幸福的，比如養老保險、農村醫療保險，這是國家有了錢后，才開始有了足夠的精力來建設中國特色的農村養老保險模式，新型農村養老保險演變為城鄉居民養老保險體現了國家政策的變化，也能看出我國中央財政慢慢的在發生改變。在中央財政補貼支付能力分析這一部分，依舊是讓數字說話，從統計年鑒中搜集了中央財政收入和支出的相關數據，然后結合實際情況進行分析。

我國中央財政收入2012年有53 295.2億，而財政支出合計只有18 764.63，中央財政收入主要的來源還是在于稅收這一塊，其它方面的收入來源比較小，但是值得關注的是在中央財政支出這一塊中，中央財政主要還是用于一般公共服務、國防、公共安全、教育這些比較明顯的公共物品或準備公共物品項目中，社會保障和就業只有585.67億，在全部的中央財政支出中所占比重約3%。從這個數據就可以看出我國中央財政對社會保障這一塊的投入還有很大的提升空間，因為從國際經驗來看，一國經濟發展起來后社會保障要成為國家重點關注的項目，雖然我國未必會建設成福利性的國家，但是就3%的比重而言還有很大的上升空間。從對中央財政收入和支出項目的分析中可以發現，對于新型農村養老保險財政補貼支付能力這一方面來講，中央財政在可預見的未來還有很大的傾斜力度，這還只是從經驗分析的角度，從數字的實證角度來講也確實有必要進一步加大中央財政對社會保障的傾斜力度，那么對于龐大的農村老齡人口的養老問題就更有必要加大財政投入力度，因此既然中央財政在總的經濟形式下有穩定的收入來源，而支出項目又在不斷調整，從國家經驗看，未來提升新型農村養老保險補貼水平，是不會給中央財政造成很大壓力的，那么新型農村養老保險財政補貼持續支付能力在中央財政這一塊就是有保障的。

4 地方財政補貼支付能力分析

實際上，地方財政狀況對于新型農村養老保險才具有更為關鍵的影響力，雖然中央補貼東部50%，中西部100%，但是對于新型農村養老保險來講離不開地方財政的支持，比如說在東部經濟發達的省份，地方財政收入高在國家政策外新型農村養老保險最后的實際待遇水平肯定要比中西部高些，因為在政策范圍內，地方政府可以自己再對適齡領取養老金的人進行補貼。然而我國省份間的經濟狀況差異非常大，主要是中西部地區財政入不敷出，中央又把持了稅收的主要不分，絕大多數的地方政府只能依賴土地政策，一些以犧牲當地環境和生態鏈的招商引資項目來增加財政收入，甚至有的地方政府負債累累，在這樣的情況下，農村養老問題也只能完全依賴于中央財政的補貼。

地方財政主要來源于土地增值稅、城市建設維護稅、耕地占用稅、還有一些非稅收收入，在社會保障和就業項目中，地方財政在2012年用到了11 999.85億，占到全年支出的10%左右，這與中央財政用于社保和就業的比重有很大差別。這主要是因為我國各個省份間的經濟條件差異較大，而民生問題又是地方政府財政必須解決的當務之急，特別是社保和養老這一塊各省份依據各自條件，有的放矢但無論怎樣中央占了收入的大塊，地方政府特別是中西部的地方政府，收入少還有進行社保工作，就有點舉步維艱了。因此，地方財政補貼支付能力顯然沒大的上升空間，東部富裕省份可能情況還會好些，因此地方財政壓力會隨著適合養老的人數增加和加大，這是值得關注的，中央財政應當對中西部省份進一步加大補貼力度，或者放權讓利，讓地方政府多點財政收入，這樣也就會有更多的資金用于養老保險的事業上。

5 結 語

新農保保障水平還是比較低，從全國平均水平來看只能替代平均收入的20%左右，未來需要更多的財政補貼，本文從我國人口演變和年齡結構的變化以及中央和地方財政補貼支付能力三個方面進行了分析，認為雖然在未來幾十年里農村老年人口會不斷增加，但是無論是中央財政收入和地方財政收入也都會增加，并且就目前的情況來看，中央財政用于社會保障的比重還是偏低的，這與國際間的情況還有很大的提升空間，地方政府由于財政收入差距和條件限制，新農保財政補貼這一塊上升空間不大，但是隨著收入增加還是有提升的可能性。為此有以下三點建議：

①財政補貼要建立增長機制。既然新農保財政補貼支付能力壓力不會很大，就應當依據經濟條件，建議一個增長機制。可行的辦法是確定一個合適的替代率，再根據農村人口數量變化和財政收入增長，推算財政補貼的增長幅度，這一做法有助于增強新農保的政策效果，更好的滿足農村老年人的基本生活需求，鼓勵更多的年輕人參與。

②統一農村基礎養老保險水平，地區間差異通過個人賬戶養老金體系。統一農村基礎養老保險水平是實習地區間公共服務均等化的一項重要內容，同時個人賬戶可隨勞動力轉移而轉移，體現了人力資本的作用，實際上中央財政負擔也會隨著城鎮化和財政收入增長而減輕，未來是有可行性。

③地方政府自主管理個人賬戶。東部地區在個人賬戶上的補貼壓力非常小，但是各個地區未來的補貼力度將會有較大的差異，保持個人賬戶的差異有利于地區間的競爭，實現社保資金的效率性。同時隨著個人賬戶資金的增加，應當讓各個省份的地方政府自主管理，但不能放松中央的監管，只有這樣才能保障基金的收入性和安全性，提高個人賬戶的收益率，使這一制度能夠更好的發揮其應有的作用。

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