FPSO監管的模式選擇

仲崇明 王作嶠

數據顯示，截止2014年底，我國共擁有FPSO17座，世界排名第二。FPSO雖與油船有諸多共性，但其海事屬性一直存在爭議。從提高FPSO可靠性的角度，理清FPSO的海事屬性，頒布操作性強的規范規則，明確監管部門的職責分工顯得至關重要。

我國FPSO的政府監管

FPSO與油輪及固定平臺相比，工況獨特：一是海上原油外輸，易與穿梭油輪碰撞溢油，油污應急救援反應更困難。二是上部油氣處理流程模塊系統復雜，易油氣泄漏和爆炸，危險源多而雜。三是定員人數多，涉及海事、機械、無線電等多工種并存，STCW及HSE人員培訓更復雜。四是一般無推進自航能力，15年乃至更久的系泊而不能定期進塢檢修保養；無法進塢避臺，海況更惡劣，單點系泊失效后船體完全失控。

簡而言之，FPSO兼有船舶工程和油氣工程的雙重特性，檢驗的規則法規涵蓋了海事和石油兩大行業的多重標準,世界各國對其管理各有特點。

我國領海作業FPSO的主管機關包括國家能源局、國家海洋局、中國海事局、國家安監總局海油安辦等多個部門。按照擬建、建造、投產運營的生命主線，FPSO要經過如下環節和部門的監管。

FPSO在擬建前，油田開發者須將海上油田區塊開采的設計書（FPSO作為其中的組成部分）向能源局遞交，此時側重于FPSO的儲量；得到能源局獲批后，開發者持能源局的批文及其他資料到海洋局備案；FPSO建造完畢后的海上試航、拖航時，開發者或建造廠須向海事局申請適、拖航檢驗；FPSO的海上系泊回接安裝時，海洋局會同海事局對其進行聯合檢查，海洋局側重于海域防污染的檢查，海事局側重于船舶航道安全的核查；在投產前，業主須向海油安辦申請“安全生產許可證”并接受檢查；在投產后的運營階段，海油安辦和海洋局會分別進行生產安全和防污染方面的階段巡檢。

目前，對于FPSO的監管，國內業界有一些不同的觀點，圍繞FPSO是否需要登記掛旗，一方認為，按照能源部4號令“海上石油天然氣生產設施”的FPSO定義，不需要登記；另一方認為，按照中國海事局的《海上浮式裝置安全規則1992》、《船舶登記管理條例》等對FPSO的定義，FPSO為特殊船舶、需要登記。而對FPSO是否需要登記掛旗的爭議，其本質即中國海事局是否有權或者有必要對FPSO的設計、建造、運營等各個階段進行監管。目前海事局對FPSO的監管只局限于對其拖航、試航的監管；對FPSO的設計、建造、營運等階段的監管甚少介入。

按照國家海洋局、中國海事局、國家安監總局海油安辦頒布的規則來看，其對FPSO的監管均有法律依據，但圍繞同一問題為何得出不同的看法呢？筆者以為，一是規則對FPSO特殊的工況屬性分析不夠科學細致。以油輪改造為FSU為起點，海上浮式生產裝置由上世紀70年代發展至今已發生巨大變化，形式由當初FSU衍變為FPSO及派生型FLNG、FSRU、FLPG、FGTL、FDPSO等多種形式，更先進的SEMI半淺式、TLP張力腿式、SPAR圓柱式的浮式裝置近年來的市場占有率逐年增加；FPSO的系泊形式也發生了變化，不但分為單點和多點，僅單點本身而言亦可分為可解脫式和不可解脫式；FPSO的航行方式也不盡相同，分為自航式和被拖航式；就作業工況而言，可以分為作業工況、遷徙拖航工況、避風自存工況。因此，片面狹義地將FPSO定義為固定設施或者船舶不夠與時俱進，是不科學的，自然產生爭議。二是各部門頒布的規則分工不夠明確，界限不夠清晰。以國家安監總局海油安辦頒布的《FPSO安全規則2010》以及中國海事局頒布的《浮式裝置安全規則》為例，二者對FPSO船體結構的浮性穩性、系泊、油氣水處理、通信助航、防污染等均有要求，檢驗的重復性很強，分工不夠明確， 例如按照國家安監總局海油安辦的“安全規則”、國家海洋局的“條例”及海事局的“浮式安全規則”，FPSO均需要進行防治污染方面的環境保護的檢查，特別是“浮式安全規則”要求FPSO每5年進塢檢驗，對FPSO來講更是不太現實。而檢驗費用也給生產者帶來不小的經濟負擔，使得作業者產生消極抵抗的態度，也是產生爭執的重要原因。

世界各沿岸國、船旗國政府對FPSO的監管

據統計，截止2013年底全球已投入運營和可以提供運營服務的FPSO共計187座，占海上浮式裝置的70%，主要分布在巴西、中國、墨西哥灣、北海、澳大利亞，以及西非的尼日利亞、安哥拉等國，數量分別為37、17、17、16、15、14座。相比發達國家，我國的海洋石油工業起步晚，結合我國國情并借鑒發達國家的管理經驗，是少走彎路而解決爭議的有效辦法。

巴西FPSO的主要主管機構有ANP、DCP兩 大 部 門。1997年8月6日，巴西聯邦政府通過9478號法律條文明確規定：隸屬于巴西礦產能源部的ANP負責天然氣、石油生產和開采的審批；DCP負責船舶交通以及巴西水域包括海上浮式裝置（包括固定和移動）的設施監管，并頒布了Maritime Authority Standards。該規則將FPSO和固定平臺納入監管范圍。

英國的近海油氣開發主管機構有HSE、Maritime & Coastguard Agency、DTI三個部門。HSE側重對人為引起的環境健康與安全的監管，隸屬于Oil and Gas Directorate的DTI負責油氣礦產資源的規劃和開發，油氣資源的戰略儲備等宏觀方面的管理，Maritime &Coastguard Agency負責包括航運海事在內的所有領海離岸區域的監管，其下細分四個獨立的部門：武裝部、檢查與調查部、海岸防衛隊、防污染部。

挪威的近海油氣開發的組要主管機構有NPD、NMD兩個部門。NPD負責油氣的開采規劃，防止濫采濫盜，確保資源開采的安全和適度。NMD不僅負責傳統的航運海事的監管，而且負責領海的油氣開采活動的監管，頒布了《NMD Regulations for Mobile Offshore Units, 1999》。 其 明 確 將FSOs/FPSOs/FDPSOs以及生活支持平臺，鉆井平臺、測井平臺等定義為MOUs,并需要按照挪威海事局的法規登記注冊。NMD細分為MOU部和船部，MOU部對海上設施包括設計圖紙在內的資料審核完畢后，將信息轉移給船部進行登記注冊。

澳大利亞對FPSO的主管機關為運輸安全辦公室(Office of Transport Security)和Offshore Petroleum Safety Authority(NOPSA)。澳大利亞聯邦(UNCLOS)于2003年起草了海事交通安全法；該法于次年重新修訂升級為海事交通與海上設施安全法（MTOFSA:marine transport and offshore facilities security Act）， 明 確 將FPSO、FSU納為交通局管理。

利比亞、巴哈馬等國家也將浮動平臺納入到海事管理，這些國家對FPSO的監管多以IMO公約為依據。如利比亞2012年6月第MAN-04號關于最低配員的海事通告中，將FPSO劃分為MOUs裝置。

海洋油氣工程起步最早的美國，其近海油氣開發的主管機構有MMS和USCG兩大部門。MMS隸屬于美國內政部DOI，負責國家近海大陸架上的油氣及其他礦產有計劃的開發、開采和審批；USCG隸屬于美國國土安全部DHS，負責海洋環境保護、海事航運安全、海洋漁業、保護領海大陸架上的海洋礦產的合法開采。這兩個部門均負責海上浮式裝置的監管，但職能不同，分工不同。雖然根據美國《聯邦法典》規定，浮動式平臺屬于船舶，應遵守美國有關船舶的相關規定。但美國也曾經出現類似我國的爭議問題，為了劃清兩個部門的管理界限和責任，兩個部門分別先后達成備忘錄MMS/USCG MOA:OCS-01 on Mobile Offshore Drilling Units, effective 30 September 2004 & MMS/USCG MOA: OCS-04 on Floating Offshore Facilities, effective 28 February 2008。對于FPSO管理的責任分工，MMS/USCG MOA:OCS-04備忘中非常詳盡，可以總結為三點：有關上模組塊油氣水處理部分（包含海底立管）由MMS負責；有關主船體（生活樓包括在內）、舾裝，原油外輸由USCG負責；對于單點系泊部分由雙方聯合負責，MMS負主導責任。

總結上述發達國家的管理特點，我們發現，FPSO均由類似能源局及海岸警衛隊聯合管理；FPSO無論是作為船舶還是海上設施均由海岸警衛隊登記掛旗管理。

世界海事公約對FPSO的相關要求

IMO組織也意識到船舶與FPSO工況間的差異巨大，并多次組織各締約國召開會議，針對FPSO的特殊工況對公約進行修正，近年來頒布的決議通函如下：

A.863（20)號決議:近海供應船貨物與人員運輸安全操作規則(OSV規則)MEPC/Circ.406：GUIDELINES FOR APPLICATION O F M A R P O L A N N E X I REQUIREMENTS TO FPSOs AND FSUs。

MEPC.139（53）決議:經修訂的MARPOL附則I要求對浮式采油、儲油和卸油裝置（FPSO）以及浮式儲存裝置（FSU）的應用指南。

MEPC.142(54)決議:經修訂的MARPOL附則I要求對浮式采油、儲油和卸油裝置（FPSO）。

以及浮式儲存裝置（FSU）的應用導則（MEPC.139(53)決議）修正案。

MEPC.186（59)決 議：關 于STS過駁要求。

MEPC.195（61）決議：2010年船舶防污底系統檢驗和發證指南。

MEPC.207(62)決議：最大程度減少入侵水生物種轉移的船舶生物污垢控制和管理指南。

MEPC.208(62)決議：船舶防污底系統檢查指南。

《2009年香港國際安全與環境無害化拆船公約》。

MSC-MEPC.2/Circ.9:G U I D A N C E F O R T H E APPLICATION OF SAFETY, S ECURITYANENVIRONMENT ALPROTECTION PROVISIONS TO FPSOs AND FSUs。

其中最新的MSC-MEPC.2/Circ.9統一決議通告如下：沿岸國和船旗國應該聯合檢查確保FPSO在證書體系、檢驗、搜查救援、事故調查、及油污應急反應、海難應急救援反應等方面滿足海安會和海環會相關公約要求。對在系泊作業位置的FPSO，SOLAS、載重線、STCW不做強制要求，但MARPOL公約尤其是附則I的MEPC139(53)防油污決議必須滿足。對于可解脫式及自航式FPSO需滿足SOLAS、MARPOL、ISM CODE、載重線及STCW等公約要求。對于現SOLAS公約中不適應FPSO特性的條款，建議采用MODU CODE規則。對于自航式FPSO在解列后離開系泊作業位置的工況下必須懸掛船旗國國旗而非沿岸國國旗并滿足 SOLAS、MARPOL、ISM CODE、載重線及STCW等公約要求。對于無線電操作、救生消防操作等涉及海事公約要求的人員培訓需要滿足海事公約的要求。另外，FPSO與穿梭油輪及輔助支持船的過駁交叉作業時需要按照MSC/Circ1111決議要求，執行SOLAS XI-2、ISPS CODE人員安保的公約要求。作業者需要根據FPSO的具體特殊工況，按照MARPOL、ISM CODE公約要求擬定出系泊失效、溢油、井噴等情況下的應急反應計劃。對油氣水處理系統操作人員的培訓建議采納OCIMF、OGP、HSE、API 75等組織要求。

總結IMO 公約的特點，可以看出，國際海事組織對FPSO 越來越重視，對FPSO 的分類定義更加科學詳盡，頒布的決議越來越密集嚴格； FPSO 不納入IMO管理體系有違IMO 準則的締約國義務。

港口國政府間合作組織對FPSO的監管

近年來，IMO公約對FPSO不斷修正，國際港口國檢查及其合作組織對FPSO的監管力度也持續加大，下表是近年來東京備忘錄年度報告對FPSO等在內的浮式裝置的報告。

年份 被抽查座次 嚴重缺陷（項）一般缺陷（項） 備注2008年 6 4 28 2009年 5 5 26 2010年 11 5 26 2011年 4 1座被扣留2012年 5 4 30 2013年 3 2 29

爭議解決建議

首先，對FPSO進行科學定義,并納入登記制度。建議根據FPSO的系泊方式以及航行方式等具體的工況特性，結合上述發達國家沿岸國主管機關的經驗進行分門別類的細化，對于不同種類的FPSO制定行之有效、操作性強的規則、規范和登記管理辦法。將FPSO納入海事局的登記管理制度，是對FPSO進行監管而防止人命和環境污染危害最有效途徑，是對FPSO海事主權的有效保障，尤其是在發生海上船舶碰撞等海事海難事故后。

其次，劃清楚河漢界，明確責任，實施聯合管理。國家安監總局對于企業安全生產的監督自然勝過中國海事局，而對于海上遇險、溢油等海難事故的應急預案救援等海事領域，海事局經驗豐富、資源充足。可以參照美國、挪威等國做法，兩部門劃清責任界限，實施聯合管理。建議由國家安監總局海油安辦對FPSOs的勘探、生產、開采的活動進行監督管理，而主船體的建造、試航、拖航、自航、過駁作業、防污染等則由海事管理機構進行監督管理。對于海上遇險搜救, 主要由中國海上搜救中心承擔海上搜救的協調。

同時，針對FPSO的特性，制定行之有效、操作性強的規則規范。目前，海事局關于FPSO最新的規則已經于1992年頒布，距今已有20多年，嚴重滯后于FPSO的進展，如塢內檢驗要求、輪機循環檢驗、防止油污染等方面，有關部門應根據FPSO的特點對規則進行更新，制定行之有效、操作性強的規則規范。建議：

1、根據FPSO長期不進塢特點，可以實施水下檢驗代替塢內檢驗，保證船體及單點系泊的腐蝕余量強度，實施輪機循環檢驗替代特檢驗，但規則需要完善細化。

2、完善海上溢油、單點失效等應急反應計劃。FPSO在發生單點失效“脫韁”后，井噴海上溢油的救援、搜救十分重要，但目前規則要求空白，亟待完善。

3、海上設施救生設備、無線電通信、機艙輪機員、油氣處理系統的人員資格培訓認證：因FPSO上工作人沒有按照STCW公約體系進行培訓，上述涉及不同職業、專業的人員培訓是規則需要完善的地方。

4、新型的浮式裝置的規則制定。近年來，FPSO衍變出的派生 型 如FLNG、FSRU、FLPG、FGTL、FDPSO、TLP/SPAR 等新型浮式裝置，目前在該方面的規則為空白，亟待跟蹤和跟進。

5、建立事故統計數據庫。海上石油工程是高附加值、高危險行業，凝聚著包括經驗、科技創興、規則規范等諸多方面的事宜，而做好事故統計，是少犯錯誤、少走彎路的重要途徑。目前國外諸如英國的OGP組織、HSE組織，挪威的DNV船級社于上個世紀即已經對包括船舶、海洋工程的事故進行統計，形成詳盡的數據庫。目前我國仍處于空白，有待完善。