協同治理視域下社會組織參與公共服務研究

楊 術

(中共馬鞍山市委黨校，安徽 馬鞍山 243011)

協同治理視域下社會組織參與公共服務研究

楊 術

(中共馬鞍山市委黨校，安徽 馬鞍山 243011)

協同治理是政府和社會組織在社會治理問題上的互動，是在社會公共管理與服務中政府與社會組織共同治理的過程。政府加強對社會組織的監管和規范化建設，才能有效彌補社會組織的志愿失靈，提高社會組織參與公共服務的能力。

協同治理；社會組織；公共服務

政府在社會公共服務方面明顯力不從心，應適當從部分社會服務部門退出，讓社會組織參與進來并完成這部分社會服務的提供。按照奧斯本和蓋布勒的觀點，現今社會，隨著社會組織飛快發展，政府的責任是保證公共服務供給得以實現而不是直接供給服務。在這個過程中，政府與社會組織之間的等級性因素減弱，更多地表現為橫向或間接的互動合作，兩者在社會公共服務提供方面表現出一種協商合作的伙伴關系。

一、協同治理的基本要義

在后公共行政理論的倡導者福克斯和米勒的眼里，協同治理是一種能夠創造奇跡和變化的神奇力量，他們認為,“在許多公共政策網絡中，真實對話的原則是非常明顯的。公共行政管理人員，來自產業群體的政策專家、相關利益群體、法律專家以及其他各種各樣的公民都想弄清楚一種狀況。進一步來說，他們想盡量弄清楚這種狀況來作為行動的先導的理由——這是一個開放性的問題，這個問題是：下一步該做什么——來使參與者充滿活力，使他們能夠互動，創作出奇跡和可能的變化。”[1]

作為提供公共服務關鍵形式的協同治理，在越來越多的領域如社會救助、環境保護和醫療保險等發揮了重要作用并且得到了各界專業人士的認可。比如在美國，協同治理理念在環境保護中占據支配地位。聯邦土地管理局和森林服務將協同治理作為資源規劃管理和實施的主要形式引入瀕危物種保護項目。而在我國，協同治理越來越被用于解決經濟發展和環境保護的沖突，尤其是那些財政無法滿足的基礎設施和交通建設項目，運用協同治理這一新方式促進社會組織和政府合作，共同設計、規劃、融資和建設。

二、社會組織參與公共服務的優勢

協同治理背后的基本精神在于基于合作、協調的多元主體共同參與公共事務，這為理論上社會組織的存在提供了一個合法的地位。協同治理要求搭建一個全新的公共管理平臺，形成一種以政府為主導、市場調節、民間廣泛參與的社會治理結構。

(一)社會組織在參與公共服務上具有較強的公益性和社會服務功能

在公共服務供給過程中，公平和效率是至關重要的，而社會組織因其非營利性屬性來制定組織的宗旨和目標，即實現社會福利，使得社會組織具備了高凝聚力和高明確性的潛質，而政府和市場在這一過程中各自存在著不足，市場只關注效率，政府更傾向于公平，也就是說兩者在提供公共服務中難以兼顧效率和公平。

在行政改革背景下，隨著公民結社運動的高漲以及協同治理理論的興起，“有限政府”共識達成，社會服務日益復雜化、多樣化和精細化，社會組織的社會服務功能得到了社會和政府廣泛認可。在一些領域(尤其專業性強的)，社會組織及其成員能夠利用其專業知識豐富以及實踐能力強的優勢，給公眾提供良好的服務，比如自然之友致力于環境保護，紅十字會致力于醫療救援等。

(二)社會組織在參與公共服務上具有較大靈活性

一方面，社會組織的自治性特征有著獨立的決策性，這使得它的行事方式比較靈活，它可以針對不同的時間、地點以及條件的變化及時作出調整，改變策略。而政府由于自身管理體制，往往在面對日益復雜的社會需求時顯得力不從心，提供的公共產品比較單一，難以滿足公眾多樣的社會需求。雖然社會主體的利益大體一致，但是隨著社會化程度越來越高，利益也隨之出現多元化，利益群體逐漸多樣化，他們喜好各不相同，利益的性質也有所差異，此時，政府提供的千篇一律的服務無法滿足不同社會利益群體的需求，使得提供的服務通常超過社會分配的最優化配置狀態，最終出現資源浪費的結果，造成了一定的經濟損失。

另一方面，社會組織在組織結構以及活動方式上具有很大的彈性，使得他們能夠高效迅速地對公共服務對象的需求做出回應，迅速調整自己的工作，整合各種社會資源進行最優化的配置，最終滿足不同利益群體的利益，實現有效管理。

(三)社會組織在參與公共服務上具有較強創新性

表1 政府與社會組織參與公共服務各自的優劣勢分析

從表1我們可以看出，一方面，面對經濟快速的發展，社會需要越來越復雜，社會公眾對其所提供服務的要求越來越高，社會組織必須不斷發展注重創新機制的探索；另一方面，面對組織內部結構的調整以及組織目標的實現，社會組織必須加快創新的步伐使得組織效率更高，最終提高公共服務供給的效率和質量。反觀政府，由于自身固有的體制和工作程序，某種程度上遏制了其對創新機制的探索。

三、社會組織參與公共服務的志愿失靈現象以及原因分析

隨著市場經濟逐步深入，政府職能逐漸發生轉變，社會組織越來越廣泛地參與到公共服務領域，雖然社會組織參與公共服務的過程中存在上述方面的優勢，但是社會組織并非美麗的神話，也存在自身無法克服的缺陷，這種缺陷集中體現在志愿失靈這一現象上。

(一)社會組織在提供公共服務上的志愿失靈現象

1.公眾的志愿捐贈不足。調查顯示，全國大約近五成的社會組織面臨著資金來源不足的問題，這也是制約社會組織發展的最大困境。我國有著鄰里互惠互助的優良傳統和集體主義的雄厚基礎，“人們既不需要通過正式組織或者幫助他人來改變孤單、分離的個人局面，又不需要通過正式制度來完成集體和公共利益的提供”[2]，因而組織沒有利用社會組織進行自我管理和自我服務的理念。調查顯示，全國在工商部門注冊登記過的企業中，只有不超過1%的企業參與過捐贈活動，換言之，有99%的企業從來沒有捐贈行為。而中華慈善總會統計也顯示，近3年來，募集到的善款總額，僅有少部分企業家或者富豪參與到捐贈，占有總份額大約1/6。

2.公眾的志愿不足。據有關調查，截至2009年底，中國在冊志愿者人數約3 000萬人，相對于我國十幾億的人口總數而言，志愿者比例偏低。[3]社會組織參與公共事務管理相較于政府的優勢在于能夠有效地利用一切社會資源，比如號召公眾為其提供志愿服務。志愿服務的公益行為，是一個既能讓志愿者從中獲得鍛煉能力的機會又是個人人生價值的體現。在我國，參與志愿服務大多數是那些有著滿腔熱血，還沒有畢業參加工作的、沒有經過專業知識和技能培訓的青年學生，并且這種志愿激情會隨著年齡增長而逐漸消解。所以，我國的社會組織公共服務供給的領域大都是環境保護、社會救助這類專業性不強的，由于專業性不足，社會組織無法參與到社會上急需幫助的特殊群體，使得這些最需要得到服務的弱勢群體得不到所需的服務，比如醫療救助和智障兒童。

3.社會組織活動中志愿行為不足。社會組織最大的優勢來自于其自治性和獨立性，然而，在我國，恰恰發生在公共服務供給中最大的志愿失靈就是社會組織缺乏獨立性和自治性。社會組織在向全社會提供公共服務過程中，沒有很好地發揮其高凝聚力的潛質，沒有很好地調動社會各種資源尤其是社會公眾力量，而是常常依賴于政府系統的自上而下的推動。比如運作成功“希望工程”，就是在共青團推動下的救助失學。

(二)社會組織在提供公共服務上志愿失靈的原因

1.緣于組織的特征。社會組織參與公共服務的積極作用就在于它是民主化和多元化時代的組織體，不僅在內部管理上需要民主的管理方式，外部的運作上需要民主的政治氛圍，這樣，才能保證社會組織發揮多元化利益整合與表達的功能。但是當社會組織作用變得更加重要，規模變得更為復雜時，它可能出現“米歇爾規律”的現象。所謂“米歇爾規律”就是組織由少數人控制，少數人作為組織的領袖做出項目的決策，其他組織成員形同虛設，只不過是批準一下，這是由于組織其他人員奔波于自己的營生而對于組織內部事務的管理以及相關目標和策略的爭論卻無法參與其中，這就給了少數人操控組織的機會。一旦出現“米歇爾規律”現象，就會導致社會組織的行為以及最終目標并不一定代表其成員的真實意圖但以組織集體名義實施的，可能在某種程度上損害了其他成員的正當的權利，最終破壞公共服務的開展。

2.緣于權力的特征。權力是人類作為群體存在的伴生物，即只要有人類社群，便必然會有政治權力與其他權力。[4]路德維希·馮·米瑟斯更是明確地斷言：“權力本身就是個壞東西，不論誰行使它都不會有好的結果。權力會導致濫用。不但那些獨裁君主和貴族會濫用權力，而且黎民百姓也容易出現越軌行為，他們也會濫用民主政治體制賦予他們的權力。”[5]社會組織也會有這樣的問題。

3.社會組織的自治性有待實踐考證。毋容置疑，社會組織參與公共服務具有其可能性和必要性，而這種可能性和必要性的實現有賴于社會組織自身的自治實踐能力。社會組織興起的一個最重要的原因是由于政府失靈和市場失靈的存在，由于這兩種失靈的存在，使得資源的優化配置在人類秩序的良性維系與發展中需要具有獨立與自治屬性的社會組織這一中介的調節機制，正是通過這一中介的調節機制，才能實現國家與社會關系的良性互動，達到克服公共服務單獨由市場或者政府單獨提供所面臨的危機。社會組織彌補政府和市場失靈的能力的有效發揮，有賴于社會組織的獨立性和自治性的有效發揮。然而，在社會組織發展中，表現出越來越依賴于政府，成為政府的“傳聲筒”，勢必影響其自在自律的發展，最終導致其不能為公共服務各項工作的開展提供必要的民主均衡的基礎。

四、社會組織在提供公共服務上志愿失靈的防治

綜上所述，社會組織不是在政府不進入的領域里運作的，更多是兩個部門在協作的。在協作中，一方面加強對社會組織自身的規范化建設，另一方面加強政府對社會組織的監管，才能有效地防止社會組織參與公共服務過程中失靈現象的出現。

(一)社會組織的規范化建設

我國社會組織發展還處于初級階段，仍存在這樣或那樣的問題，隨著相關體制機制的改革和協同治理中政府與社會組織關系更加親密，迫切需要加強對社會組織問責制度的完善和監督機制的建立，最終提高其組織能力建設。

1.健全對社會組織的問責機制。

圖1 社會組織的外部問責

如圖1所示，社會組織外部問責主體多樣，包含政府、公眾和捐贈者、志愿者、被服務者。(1)捐贈者的問責。由于社會組織自身體制機制存在問題，大多時候依然無法對捐款使用的詳細情況告訴捐贈者，容易讓捐贈者對政府以及社會組織失去信心，最終不再進行捐贈活動。因此，社會組織應加快建立問責機制的步伐，進一步以《公益慈善捐助信息公開指引》為指導，讓捐贈者及時了解到捐款的去向，用好捐贈者每一分錢，并且充分整合資源，高效利用善款，提高社會組織的能力，從而提高捐贈者對社會組織的信心，最終繼續進行捐贈活動。(2)志愿者的問責。社會組織的主力軍是志愿者，正如前面所述，志愿者大多數是充滿熱情的在校青年學生，他們被灌以“學雷鋒”、“做好事”純粹的奉獻精神，又因其工資極低，往往被社會組織當作廉價勞動力，無視了他們的問責，他們對組織目標、宗旨甚至項目的具體決策一知半解，使得他們在組織內的工作既得不到物質上的滿足，也得不到精神上的滿足。必須重視他們對組織的問責。另外要建立志愿者人才庫、定期評選志愿之星、建立志愿人員手冊，一方面社會組織不能把他們當作廉價勞動力，另一方面志愿者有著工作的滿足感。(3)公眾和被服務者的問責。尤其被服務者，是服務供給的對象，最容易忽略他們的問責。應當加快對社會組織所提供的公共服務進行評價：是否和當初承諾的服務一致，被服務者是否滿意。要建立公開透明機制，進一步完善信息公開制度。

2.鼓勵社會組織提高自身發展能力。加強社會組織自身能力建設是社會組織健康發展的內在要求，也是其自立的根本。政府應堅持民間化方向，著力培養和提高社會組織自愿發起、自選會長、自籌經費、自聘人員、自主事務的能力，即社會組織的負責人由成員自主選舉產生，活動由社會組織自己決定，事務由社會組織自己管理。要著力提高社會組織在項目運作、策劃組織、協調服務等方面的能力，引導社會組織樹立品牌意識，鼓勵和支持社會組織借鑒、吸收國際國內社會組織管理和運作經驗，提高獲取社會資源的能力。當前，我國社會組織普遍存在員工素質偏低，專業人員比重少、結構不盡合理，員工主動服務質量不高等問題，并且與政府、企業相比，社會組織公益性的屬性決定其工資水平不高、工作不穩定，缺乏優秀的專業人才進入的動力機制。因此，要創新社會組織的人才保障措施，提高從業人員素質，提高職業社會地位。在加強社會組織領導班子建設，不斷提高理事會的領導能力和決策水平，推行管理層職業化、專業化和年輕化的同時，要加強從業人員培訓，提高從業人員的整體素質，建設一支高素質、職業化、專業化的社會組織管理隊伍。要全面實行勞動合同制度，保障社會組織從業人員的應有待遇和合法權益；要落實國家社會保障制度，保證社會組織專職工作人員享受國家的有關政策，穩定社會組織專職工作人員隊伍。

(二)社會組織監管體系的形成

1.加強以服務為導向的監管，確保社會組織規范化運作。一方面，社會組織必須嚴格按照組織章程和目標進行活動，一旦登記為法人形式的組織，其存在和活動的每個環節都要受到政府的嚴格監管，比如組織結構、日常活動、登記變更等都受到政府的嚴格監管。社會組織一旦從事違法活動，必將受到法律嚴厲的懲罰。另一方面，人們容易把監管和控制混淆，認為對社會組織以法人形式活動過程的嚴格監管就是嚴格的控制。其實不然，凡是社會組織功能發揮好的地方，監管都是以服務為導向的。由于公共服務供給中社會組織在彌補政府失靈和市場失靈方面有著不可替代的作用，國家對于社會組織參與公共服務越來越重視。2013年7月底，國務院常務會議研究推進政府向社會力量購買公共服務，提出放開市場準入，釋放改革紅利，凡社會能辦好的，盡可能交給社會力量承擔，加快形成改善公共服務的合力，有效解決一些領域公共服務產品短缺、質量和效率不高等問題，使群眾得到更多便利和實惠。[6]英國通過幾年的調查研究和公眾討論，2006年修訂了慈善法案。根據該法案，慈善委員會應當對慈善組織提供最為優質的監管，因此，首先強調對慈善組織的信息服務，繼而為能力不強的慈善組織提供能力建設培訓，建立與慈善組織的定期溝通機制及時掌握慈善組織的需求，以增進慈善組織的效力和公眾對慈善組織的信任。[7]如今，我們對社會組織的各個方面監管的越來越詳細和嚴格，但是我們的監管理念發生了轉變，從過去的管制轉向服務，有利于服務型政府的建立以及國家善治局面的形成。

2.建立健全對社會組織的監管網絡。

社會組織涉及面廣，與社會組織監督管理工作相關的部門眾多，在社會管理和服務委員會加強對社會組織日常監督的同時，政府有關部門要通力配合，共同抓好社會組織的監管工作。要逐步建立執法監督情況報告和協調處理制度，形成社會管理和服務委員會統籌協調，有關部門協同配合、社會織織積極參加的良性運行機制，構建“服務、管理、協調”的網絡架構，提高快速反應能力和綜合處理能力。為加強各部門之間的協調配合，建議各級政府設立社會組織改革發展領導小組，將與社會組織改革發展工作相關的部門納入領導小組中，負責研究決定社會組織培育發展和規范管理的重大決策，協調社會組織發展的重大事項；同時，建立社會組織管理部門聯席會議制度，完善部門間信息交流報送、協同監督、齊抓共管的責任機制，形成各司其職、各負其責、密切協作的管理合力。

[1]黃桂婷，李春成.合作治理主體間互動機制研究——以寧波市力邦社區為例[J].中共杭州市委黨校學報,2014(1)：28-29.

[2]王名. 民間組織通論[M]．北京：時事出版社，2004：46．

[3]車峰.我國公共服務領域政府與NGO合作機制研[D].北京：中央民族大學,2012.

[4]周文茂.行政權力社會化的法律規制研究[D].重慶：西南政法大學,2003.

[5][奧]路德維希·馮·米瑟斯.自由與繁榮的國度[M].北京：中國社會科學出版社,1995:90．

[6]國務院常務會議研究推進政府向社會力量購買公共服務[J].電子政務,2013(9):63-63.

[7]陳秀梅.我國非政府組織監管機制完善研究[D].南京：南京理工大學,2013.

(責任編輯 汪繼友)

Study of Social Organization’s Involvement in Public Service in the Perspective of Cooperative Management

YANG Shu

(Party School of Ma’anshan Municipal Party Committee, Ma’anshan 243011, Anhui, China)

Cooperative management refers to the interaction between government and social organizations in social issues addressing and the process of mutual involvement of the two in social public management and service. Government's involvement in strengthening supervision and standardized construction over social organizations can be of help in resolving the problem of social organizations’ malfunction in volunteer, and improving social organizations’ competence to take part in public service.

cooperative management; social organization; public service

2015-05-05

安徽省高校人文社科重點研究基地招標項目：當代大學生公益精神及其培養機制研究(2011sk724zd)

楊 術(1979-)，女，安徽馬鞍山人，中共馬鞍山市委黨校講師，碩士。

C916

A

1671-9247(2015)05-0043-04