廢舊電器電子產品管理及其對策建議

周宏春

（國務院發展研究中心社會發展研究部，北京100010）

廢舊電器電子產品管理及其對策建議

周宏春

（國務院發展研究中心社會發展研究部，北京100010）

討論加強廢舊電器電子產品管理的必要性、我國廢舊電器電子產品回收處理產業發展中的問題及其面臨的新挑戰，并提出相應的對策建議。

廢舊電器電子產品；管理；對策；建議

隨著消費觀念的升級和家用電器更新換代的加快，城鄉居民家中的廢舊家用電器越積越多：放在家中占地方，看起來“心煩”，扔掉又舍不得，因為這些產品中含有不少可以循環利用的資源。雖然近年來國家發展改革委、環境保護部、財政部等出臺相關的政策措施，對廢舊電器電子產品進行分工管理，但居民看著淘汰下來的手機卻不知所措。因此，針對廢舊電器電子產品管理出現的新情況和新問題，對癥下藥地制定和實施政策措施，十分迫切。

1 加強廢舊電器電子產品管理意義重大

1.1是緩解資源約束趨緊矛盾的有效途徑

隨著我國工業化和城鎮化的快速發展，資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化成為經濟持續健康發展的制約因素。另一方面，我國城鄉居民家中廢棄的電器電子產品日益增多，其中含有大量的金屬、塑料及稀貴金屬等資源可以循環利用，是一座有待開采的“城市礦產”。推進廢舊電器電子產品資源化利用和無害化處理，對于緩解資源約束趨緊矛盾，減少原礦進口及其在工業化、城市化中的資金成本，保障資源安全和經濟安全，具有重要意義。

1.2是減輕環境污染壓力的重要舉措

廢舊電器電子產品中含有毒有害物質，如線路板含鉛、鎘、汞；陰極射線管（CRT）顯示器含鉛和鎘；電池、半導體、貼片電阻含鎘；鐵質機箱、磁盤驅動器含鉻。鉛、鉻、鎘等是有毒物，會對人產生傷害，如鉛會破壞人的中樞神經和腦神經系統、血液系統、腎臟及生殖系統；鎘會在腎中積累；汞會損傷人的大腦和腎；六價鉻對DNA造成損傷。線路板、塑膠外殼和電線中含多溴聯苯（PBB）和多溴聯苯醚（PBDE）等，會影響人的內分泌系統和生殖功能。因此，加強廢舊電器電子產品回收、拆解、再利用和最終處理的管理，可以避免對人體健康產生不利影響。

1.3是循環經濟發展的重要內容

據聯合國環境署的有關研究，我國每年產生電器電子廢物總量在230萬t以上；雖然約占城市生活垃圾量的1%，但遠高于固體廢物的增長速度。循環發展的本質是在生產、流通和消費等環節，通過資源回收和循環利用，變廢為寶，改變大量生產、大量消費、大量廢棄的傳統發展模式，形成“資源—產品—廢棄物—資源再生”的循環型增長模式。廢舊電器電子產品的回收和循環利用，是發展循環經濟、建設資源節約型和環境友好型社會、邁向生態文明新時代的必然要求。

1.4是緩解就業壓力的可行途徑

近年來，我國就業的結構性矛盾依然突出。一方面，大量進城農民工，由于受教育程度和勞動技能等方面的限制，難以找到合適的就業機會；另一方面，廢舊電器電子產品回收和循環利用產業發展處于起步階段，回收、流通、拆卸等工作，均屬于勞動密集型活動，需要大量勞動力，且進入的“門檻”不高。發展廢舊電器電子產品的回收處理產業，形成“非正規部門”，解決大量人員的就業問題，從而為社會穩定創造條件。

1.5是減排溫室氣體、樹立負責任大國形象的必然選擇

應對氣候變化，是全人類面臨的共同挑戰。科學合理地處理廢舊電器電子產品，可以減少氟利昂等溫室氣體排放，而氟利昂的溫室效應遠大于二氧化碳。據中國家用電器研究院的有關研究，2013年，我國拆解處理廢電冰箱71.12萬臺，理論上可以減少113.8 t制冷劑的排放，相當于減排CO296.7萬t；處理廢房間空調器0.54萬臺，理論可以減少5.4 t制冷劑排放，相當于減排0.9萬t CO2。因此，發展廢舊電器電子產品再生利用產業，對于樹立負責任的大國形象，具有非常重要的現實意義。

2 我國廢舊電器電子產品管理取得積極進展

近年來，在相關法規、產業目錄、基金等政策支持下，我國廢舊電器電子產品回收、拆解、資源化利用和無害化處理行業得到迅速發展，但也面臨一些瓶頸制約。

2.1回收體系逐步建立完善

這是廢舊電器電子產品循環利用和相關產業發展的關鍵。我國廢舊電器電子產品回收體系，既有只收集特定品種的專業化隊伍，也有各樣廢舊物資均回收的綜合性隊伍。按照回收隊伍的性質，大致有4種類型：計劃經濟時期建立起來、現在仍發揮作用的物資再生和供銷合作社兩大體系，一些龍頭企業自行建立的回收體系，以及分工模糊、組織松散的社會回收體系（由自發組織起來的個體組成）。據中國再生資源回收利用網站資料，到2012年底，我國新建和改擴建回收網點51 550個，分揀中心341個，63個集散市場，123個再生資源回收加工利用基地。其中，是否包含、含多少社會回收成分，沒有進一步分析。

2.2回收處理量大幅增加

伴隨廢舊電器電子產品產生量的迅速增加，回收處理企業處理規模迅速擴大，能力不斷提高。自2009年以來，我國每年廢舊電器電子產品理論報廢量超過5 000萬臺，且以年均20%的速度增長。據中國家電研究院的研究，2013年，有資質的企業回收處理的5種廢棄電器電子產品（冰箱、空調、洗衣機、電視機、電腦，簡稱“四機一腦”）4 173萬臺，而理論報廢量高達1億臺以上。我國5種電器電子產品理論產生量、有資質的企業回收處理量及其報廢量理論占比見表1。由表1可見，一是理論報廢量與有資質企業回收量之間存在巨大差距，二是有資質企業處理率除2011年外，一般在40%以下。

表1 近年來5種電器電子產品理論報廢量與有資質企業回收處理量

2.3回收和拆解處理技術水平不斷提升

廢舊電器電子產品回收處理的技術水平不斷提高，自動化拆解線能力不斷擴大，信息技術廣泛應用于回收體系。高效整機拆解線得到推廣和應用，如立體式作業-雙平面物流電視機拆解線、四工位旋轉CRT切割臺等，明顯提高了CRT切割效率；拆解工藝流程和處理技術向高效化發展，技術升級和裝備改造相繼推進。一些企業利用信息技術自建回收體系；物聯網的迅速發展為履行生產者責任提供了高效低成本的物流服務，也對小家電等的回收發揮了積極作用。廢舊電器電子產品處理企業的業務從拆解為主向深加工拓展，能力迅速提高。總體上看，我國廢舊電器電子產品拆解處理技術不斷提升，并向資源綜合利用方向發展。

2.4基金補貼的企業日益增多

在實行基金制度以來，國家發布三批享受基金補貼企業名單，布局日趨合理。2012年納入基金補貼的處理企業43家，2013年2月公布第二批企業21家，2013年12月公布第三批企業28家，計92家（注：行業白皮書2013中的數據為91家），覆蓋27個省（區、市）。有資質企業的年處理能力超過1億臺（估計在1.2億臺以上）。沿海和中部地區的企業數量和處理規模要大一些。中國家電研究院對廢棄電器電子產品深度處理、處理工藝、受控部件處理方式等的處理企業技術工藝調研后分析發現，在2013年調研的50家處理企業中，位于東部沿海地區15家，中部16家，西部9家，京津冀地區8家，東北老工業基地2家。企業數量快速增加和全面覆蓋，為廢棄電器電子產品回收處理行業的穩步均衡發展奠定了基礎。

2.5管理制度不斷完善和深入推進

法規、政策、標準等逐步健全。1996年，環保總局出臺關于頒布《廢物進口環境保護管理暫行規定》的通知（環控［1996］204號），2013年12月2日，財政部、環保部、發展改革委、工信部聯合發布“關于完善廢棄電器電子產品處理基金等政策的通知”，規定處理企業的退出機制和信息公開制度。2013年，發展改革委、財政部聯合啟動廢棄電器電子產品首批處理目錄實施情況評估和調整研究；2013年12月24日，發展改革委網站公布目錄調整重點產品（征求意見稿）；2015年2月9日公布《廢棄電器電子產品處理目錄（2014年版）》，自2016年3月1日起實施；第一批目錄同時廢止。我國有關主管部門出臺的政策和法規，詳見表2。

表1 2010年1—7月份我國廢鋼鐵價格統計表

總體上看，對廢棄電器電子產品的管理，環境保護部主要從事環境保護、準入、技術和進口管理，發展改革委主要進行《目錄》管理，財政部主要進行《基金》管理，商業部、工信部等依據各自職能進行相關管理。避免管理上出現條塊分割的弊端，需要加強政府各級部門之間的協調，對廢舊電器電子的回收處理實行統一管理和監督。

3 廢舊電器電子產品管理中的問題

3.1社會回收和加工處理行為有待規范和完善

個體回收是我國廢舊電器電子產品回收的主力軍。其特點是受利益驅動，回收的廢品有下家收購，這一點無可厚非。有關調查發現，20%～30%的廢舊小家電或電器電子產品被隨手丟棄，60%～70%的被走街串巷的小販收走。從消費者角度看，優先將廢舊電器電子產品賣給小商販，沒人要的則隨生活廢物扔掉。盡管近年來檢查罰款的力度加大，但個體小作坊憑一把錘子、一個硫酸池提取電路板中貴重金屬的現象依有發生，造成二次污染。

近年來，廢舊電器電子產品回收利用出現了一些新情況，一是2011年實施的“以舊換新”政策，提升了有資質企業擴大規模的預期，拆解線上得過多過快，“吃不飽”的問題日益突出。二是由于基金支持，廢舊電器電子產品回收價格被哄抬起來。因此，合理利用社會回收體系，規范社會回收體系的回收行為，統籌規劃和布局回收網點等，對于廢舊電器電子產品的回收和綜合利用，十分迫切和必要。

3.2基金補貼政策仍需完善，正規回收企業稅負較重

《廢舊電器電子產品處理基金征收使用管理辦法》規定，電器電子產品生產者、進口收貨人或其代理人履行基金繳納義務；對具備資質的拆解企業，處理彩電、冰箱、空調、洗衣機、電腦等5類家電產品，可獲得35～85元/臺不等的補貼。調研中發現，首批目錄產品實施效果差異較大。一是納入目錄的產品處理量所占比例不高，如報廢房間空調器處理量約占總處理量的0.01%；二是不同品種之間的補貼差異很大，如報廢電視機處理量約占總處理量的94%，是目錄管理中實施效果最佳的一個品種。

另一方面，廢舊物資回收企業的稅負水平在加重。例如，在出售廢舊物資時，原來按5%全額上交稅金；營業稅改增值稅后，按17%上交稅金，結果是廢舊物資回收企業的稅負水平明顯增大。雖然國家對部分企業免稅，但同時規定不能開具增值稅專用發票，企業不能抵扣進項稅，相當于又征收了該部分的增值稅。

3.3法規有待完善，費用機制亟待轉型

廢舊電器電子產品法規不系統、不配套，特許經營制度、經過簡單拆解分類的電子垃圾流向、拆解再利用應遵循的規范，以及對無利用價值的廢物無害化處理技術標準等方面的法規和標準缺乏，給地方政府、相關企業的實際執行與監督帶來諸多不便。

隨著我國經濟進入新常態，廢舊電器電子產品回收付費機制也將發生轉型。隨著廢品回收人員的減少和城市居民家庭廢舊電器的增多，原來到城市小區回收廢品的農民工向“扔廢品”家庭付費（人們認為理所當然的）向收費轉變（因為城市生活成本在提高，廢品流通費用不降低的話，農民工靠收、賣的差價不能維持正常生活，因而需要得到補貼）。當勞動力成本與廢品回收收入大致相當時，扔廢品家庭不僅不能得到收入，還要付費，這就是國外實施的“扔舊付費”（污染者付費）制度，也是改革開放初我國留學生在國外撿到舊電視、舊家具的道理之所在：舊物要包裝好放在指定地點，付費讓廢物處理公司拉走；被人撿走可以省下處理費。一項對“廢舊家電回收實行付費制度”的600人次問卷調查發現，只有28.5%的人贊成付費，71.5%的人不贊成付費。即我國消費者既不愿意“扔廢品付費”，也還沒有形成將廢舊家電送往指定回收點的意識和習慣。因此，有關廢舊電器電子產品回收費用機制的轉型研究和應對之策，應提上議事日程。

4 我國電子廢棄物管理對策建議

4.1完善廢舊電器電子產品回收和加工管理

建立多元回收渠道，形成包括生產商經銷商銷售網絡、售后服務或維修網絡、中華供銷合作總社的回收體系等回收渠道，個體商戶、已建或在建的社區集中點、市政貯存轉運點等社會回收渠道。應加強廢舊電器電子產品的去向管理。研究表明，廢舊電器電子產品的去向主要有：直接進入廢舊電器電子拆解處理企業；拆解后的元器件進入二手市場、小家電生產商、維修商等。廢舊電器電子產品無論是進行材料回收，還是經維修后元器件、整機進入二手市場，由于含多種有毒有害物質，均應建立相應的信息系統，實行嚴格管理。總體看，應發揮企業或園區為龍頭的社會回收體系作用，利用互聯網技術實現廢舊電器電子產品回收利用的信息擴散和資源共享，拆解線應加強安全管理，并提高利用效率。

加強“圈區管理”。防止廢舊電器電子產品拆解加工過程中造成二次污染，企業應適當集中進入園區，但不應強制搞成一個模式。根據對子牙、汨羅、清遠、貴嶼等地的多次調研，在廢舊電器電子產品的回收、拆解、加工處理的全生命周期中，最可能造成“二次污染”的是電路板中金屬回收和廢水集中處理環節。因此，應特別重視廢舊電器電子產品拆解后線路板中的金屬回收方式創新和集中處置。對發展形成一定特色或模式的子牙、汨羅、太倉、臺州、漳州、清遠、河北大城等園區的做法和經驗，應加以總結并推廣應用。

合理利用國外電器電子廢物。在不違背《巴塞爾公約》關于禁止有毒有害廢物越境轉移的前提下，進口可以節約能源、減少污染物排放的廢舊產品，既承擔了中國產品出口“生產者責任延伸”制度，又能作為原生資源的重要補充。加強廢物進口管理，在適當調整廢物進口目錄的同時，更多地采取經濟手段，如降低廢物進口關稅、提高原料出口關稅等，規范企業進口行為，堅決杜絕“洋垃圾”；實行嚴格的市場準入和資質認定，促進廢舊電器電子處理的專業化、規范化、制度化和法制化。

4.2整合科研、企業的力量，建立科技成果轉化平臺

加大科技投入，支持廢舊電器電子產品的技術開發及其產業化。開展廢舊電器電子產品再生的關鍵、共性技術研究和開發。如舊電器電子的再制造技術、性能檢測技術、可靠性技術、維修技術、廢舊電器電子產品處理新技術、機械化程度高的自動拆卸裝置或設備，以及高效清潔的破碎、分選工藝與設備。對再生困難、有毒有害部分，如線路板、CRT、制冷劑、絕緣紙等進行專門處理技術的研究和開發。建立電子廢物科技成果轉化平臺，促進科技成果產業化。興建綜合性的、環境友好的廢舊電器電子回收利用工廠，禁止無證經營，加大非法處理廢舊電器電子產品的處罰力度。對一些低價值的回收零部件及材料進行再生技術研究和開發，如塑料件、非金屬件等進行科學再生，替代原生材料使用。組建產學研有機結合的廢舊電器電子再生利用技術中心，湖北格林美、中國循環經濟協會與江南大學聯合成立了研發中心等，應加強國際合作，引進、吸收、創新廢舊電器電子綜合處理技術，不斷提高我國廢舊電器電子產品資源化利用和無害化處理的水平。

4.3完善財稅政策，創造寬松的企業經營環境

制定財政、稅收、信貸等經濟政策，發揮經濟政策的激勵和約束作用。制定稅收優惠政策，對經處理后可獲得較高收益的電子廢物（如IT產品和通訊產品）給予稅收優惠。近年來，因廢舊物資回收后經分選加工銷售滯后、稅收返回滯后、基金補貼到位遲等原因，不少企業停業乃至關門，應在政策上給予干預。如調整增值稅政策：一是征收固定稅率。對廢舊物資回收經營企業，在拆解分選加工后銷售的再生資源，征收稅率3%的增值稅；對用作原料的企業允許按取得回收經營企業再生資源銷售發票（即3%進項稅）進項額抵扣。二是將回收、拆解、分選和加工列入《資源綜合利用產品及勞務增值稅優惠政策目錄》。對廢棄電器電子產品等經分選、拆解、加工生產的原材料、回用零部件，即征即退比例提到70%。三是建立以“生產商和經銷商責任制”為主的四位一體付費機制，即生產、流通、消費三大領域和政府共同承擔回收處理責任的機制，促進再生資源產業健康發展。

應制定部門規章和公告，如財政部制定相應的信貸、稅收等優惠政策，環境保護部頒布的“禁止進口固體廢物目錄”等，對那些在行業中具有先進性、領先性的技術，國家和地方政府給予資金援助；對購置加工利用設備減稅或免除財產稅、土地占用和經營場地稅；加大環保設備折舊率及減免固定資產稅等措施。

4.4完善生產者責任延伸制度

將生產者責任延伸到產品生命周期，尤其是產品消費后的回收處理和循環利用階段。在產品設計時，更多考慮產品的環境性能，生產環境友好的產品，減少直至淘汰有毒有害物質的使用。按照“誰生產、誰銷售、誰使用，誰付費”原則，由政府、制造商、經銷商和消費者共同承擔回收處理費用與責任。建立回收、利用企業的誠信檔案，作為綠色信貸和相關活動的參考依據。

生產者應承擔經濟責任，即承擔產品回收、處理和最終處置的環境成本；或者循環利用責任，在產品生產階段開發和應用先進技術，設計并制造對環境更友好的產品，減少資源消耗，減少對環境有害物質的使用，以及產品使用期后直接或間接的產品物質管理責任；或者信息披露責任，向公眾公布產品環境性能及其廢棄后的回收利用和處理方面的信息。實行綠色設計，從源頭控制產品的環境影響，提高產品的可再生性，達到我國規定的廢舊電器電子產品的回收利用率指標。

經銷商承擔產品生命周期內部分環境成本，如產品的回收、處理和最終處置費用；并負責廢舊電器電子的回收和將其送交專業處理企業。

消費者則在現階段只承擔將廢舊電器電子交給回收商，作價回收的義務。待時機成熟還應逐步承擔部分回收處理費用。

4.5完善法規體系，加強宏觀管理與監控

完善電子廢物管理法律，明確回收處理的監管部門及其責任和義務；規定有害物質的停用限期。對于鉛、汞等重金屬，以及嗅阻燃劑、鹵族化學物質和石棉等對人類健康存在危害的化學物質，須從源頭控制乃至杜絕使用。從憲法、資源綜合利用基本法、專門法規等層面，建立和完善相互配套、相互補充、整體協調的法規體系（圖1）。

以《憲法》關于資源保護與合理利用為綱，建立資源綜合利用法，包括《循環經濟促進法》和《固體廢物污染環境防治法》；針對家電、電子信息產品、電池等產品，從分類、運輸、倉儲、維修、二手市場、資源化利用、處理處置等環節入手，明確管理責任、回收標準和比率；配套實施細則、標準、技術規范，增強可操作性；加強企業電器電子產品的環境信息披露。各地也應建立配套法規。

圖1 廢舊電器電子產品法律體系示意圖

加大執法力度。加強回收處理各個環節的監督力度，加強對基金征收、使用、減免、回收處理廠資質認定等項工作的監管；加強海關系統、工商系統、稅務系統、質檢系統和環保系統等部門的監察執法力度和監督管理，做到有法可依，執法必嚴，保證安全環保地實現廢舊電器電子產品的資源再生，促進相關產業的健康快速發展。

4.6提高意識，形成政府、企業、公眾聯動的長效機制

利用現代傳媒手段和途徑，加強資源節約和環境保護知識的教育、資源短缺的國情教育和警示教育、健康消費觀念和生活方式的教育，使公眾樹立節約資源的意識，使公眾了解廢舊電器電子產品綜合利用的重要性，意識到破壞環境的后果和資源消耗不可逆轉的嚴重性，認識到破壞環境就是貽害子孫后代。

形成企業和公眾的社會治理結構。政府應制定行業發展規劃，制定相應規則和管理辦法，加強企業資質和市場管理，對相關活動進行監督管理。綠色消費是人們購買和消耗符合環境保護標準的商品，引導企業生產和制造符合環境標準的綠色產品。發揮行業協會作為政府與廢舊電器電子產品回收處理企業的橋梁與紐帶作用，一方面將政府從管理微觀事務中解脫出來，實現政事分開，政社分開，另一方面，實現行業自律，規范行業行為，開展行業服務，保障公平競爭，并實現行業協會的健康有序發展。

綠色消費是人類社會可持續發展的內在需要，必將引起社會經濟領域的一場革命。隨著居民生活水準的提高，消費需求由低層次向高層次遞進，在購買物品時，更加注意環保和健康。公眾參與廢物分類工作，在指定時間和地點交投電子廢物，并逐步走向付費，將極大促進廢棄電器電子產品回收利用產業的健康發展。

Management of waste electronic products and suggestions

ZHOU Hongchun
（Social Development Research Dep.,The Development Research Center of State Council,Beijing 100010,China）

The significance of strengthening the management of waste electronic products was firstly stated.The problems and challenges in the recycling industry of waste electronic products were discussed.And finally some suggestions were put forward.

waste electronic products;management;countermeasures;suggestion

X705

A

1674-0912（2015）04-0018-06

2015-03-06）

2012年度國家社科基金重大項目成果之一“我國再生資源產業頂層設計與發展實現路徑研究”（12&ZD209）

周宏春（1956-），男，江蘇建湖人，博士，研究員，國務院發展研究中心社會發展研究部室主任，國務院特殊津貼獲得者，研究方向：資源、環境、可持續發展及循環經濟等。