農村治理將趨于消失？

黨國英

鄉村治理是國家治理的一部分。國家治理的現代化，包括鄉村治理的現代化，也包括城市治理的現代化。二者既有個性，也有共性。

廣義的社會治理，應是指一個群體的公共性事務安排的機制以及公共性事務本身，其中包括公共權威生成機制、公共權威運作機制與公共事務活動系統本身。這里講的群體，可以是一個國家的國民，也可以是社區居民或村落居民。

治理的現代化，是一個相對概念。不同時代有不同的“現代”標準。總體看，人類從產生到現在，社會治理在不斷進步。以筆者體會，人類社會治理進步的關鍵性線索，一是私人財產權與公共產權的邊界由模糊到逐步清晰，私人財產權保護越來越具有合法性；二是自由越來越具有普遍的現實性，公共強制越來越具有規范性；三是公共權威的產生逐步由暴力決勝轉化到民主政治的票決制決勝；四是公共權威逐步分散化、社會化，多元權威逐步替代政府一元權威；五是在政府治理系統中，地方自主權不斷增大，形成廣泛的地方自治；六是宗法力量在公共事務中的作用逐漸消解，而不同大國的這個過程在形式與結構方面有所不同；七是社會治理趨向高度專業化，無論政治家還是公共領域的志愿者，大多以公共事務處理為職業，并積累了專門知識。社會治理的變化當然還會有其他情形，但主要線索應是這些方面。

上述關于社會治理的若干方面，無論在城市治理還是鄉村治理的現代化中，都會有所表達，應該看作一種共性要素，但農村治理有自己的獨特性。

在農業現代化條件下，農戶的社區性特征不再顯著。大量村莊會消失，農戶將分散居住，少數與農業密切相關的人口聚落會是農產品的初級加工與貿易中心，其社會結構類似于小城市。還有少量村莊會發展成為旅游業為主的村落，與農業的關系不再緊密。而國家將成為農業要素的重要供應者，農戶與國家的關系變得密切，國家所提供的養老與醫療保障會極大瓦解傳統宗法關系。農戶的聯合體趨向專業化，形成各類專門的合作社，并承擔一定的公共服務職能。因為農戶居住分散，生活排放量比較小，通常國家對農戶的環境標準要求不會太嚴格，農戶的生活排放大多憑借自然力得以轉化，這也同時要求農戶在生活排放中必須高度自律。除以上特征外，農戶與城市居民在公共領域并無重要區別。從這個意義上說，農村治理最終會是趨于消失的概念。

回到現實，當下中國的農村治理仍然是一個必須面對的問題，因為我們的農村是一個龐大的存在。梳理中國農村治理的現實，我們面對的問題不少。

第一，村民自治制度的運行尚沒有一個合理的、法制化的中央與地方之間的分權體系支撐。這方面的探索任務十分艱巨。在新的制度體系出現之前，村民自治制度只能將就地運行。

第二，農村產權關系存在缺陷，為公權過度干預私權提供了條件，妨礙農戶自由行使財產權。農業經營性財產，包括土地，本來不適合實行“社區共同共有”制度，但我們選擇了這樣一個制度（集體經濟）。這個制度經過多年調整，已經成為一個弱化的社區共同共有產權制度，但農戶的土地財產權不明晰問題卻還沒有得到根本解決。

第三，農村社會治理面臨體制創新選擇難題。中共十八屆三中全會提出了國家治理現代化的宏偉目標，如何使農村治理與這個目標相銜接，將是一個艱巨任務。大量村莊消失或收縮為小型專業農戶居民點以后，行政村的建制將不再有重要意義。未來將會實現城市與鄉村治理機制的完全統一。如何漸進地推進這個過程，將意味著一系列政策的系統性調整，這對決策者是前所未有的考驗。

第四，農村建設面臨效率與平等的兩難選擇。我國城市化率達到約75%時，有望實現農民收入與市民收入的大體相等。達成這一目標不僅意味著大量現有農民進城，還意味著大量村莊消失或收縮為小型專業農戶居民點，少部分村莊會演化為小城市，還有少部分村莊會轉變為專業村落。這種情形意味著齊頭并進地針對幾百萬個自然村進行“新農村建設”，將是一個巨大浪費。但從另一方面看，如果完全不考慮留守村民的公共服務，也有違社會主義的國家治理原則。如果由政府人為地通過“遷村并居”來加速人口布局調整，又難免增大社會摩擦。如何順應城市化要求，較好地兼顧效率與平等的關系，實現人本主義城市化，還需更為明智的政策創新。

第五，國家與農民的關系仍需進一步調整。我國農業經營組織體系落后，農業技術模式存在重大缺陷，這都成為農業成本高、農民收入低的重要原因。如何改革農村社會管理體制、調整財政支農體制，是政府經受考驗的難題。體制改革受思想解放水平的制約，支農體制調整受利益保護的羈絆，推進改革與調整十分不易。

第六，中國農村未來一個時期的重要任務是系統性的移民，但不能由政府強制移民，而應該自由移民。因為我國深山區以及其他一些土地貧瘠地區在農業上沒有競爭力，農民的有效工作日不足，其收入低下具有必然性。如果他們擁有自由選擇權，其首選是工作性移民。對于基本不具備城市工作能力（或自認為沒有能力）的農民，他們也會選擇留居農村。自由移民是一個比較緩慢的過程，這個過程中，大量農戶要飽受低收入之苦，政府出于保障社會基本平等而援助這部分農民也具有挑戰性。這兩年，政府的改革發展舉措為該人群提供了有效幫助，特別是近期出臺的《國家貧困地區兒童發展規劃》，意義十分重大。

解決以上問題，應該是我國轉型時期實現鄉村治理現代化問題的主要任務。本文不打算詳細分析政策調整的目標。一個基本的發展戰略考量，是逐步實現城鄉社會治理的統一。應考慮不再區分“村民委員會”與“居民委員會”，并修訂有關法律，頒布不區分城鄉的“居民委員會組織法”。可以考慮將現有大部分建制鎮和少量有一定規模的村莊設置為“縣轄市”，并隨著農業現代化的推進，將現有自然村逐步轉變為小型專業農戶居民點，并直接歸屬“縣轄市”統轄，使農戶成為不分城鄉的居民區的居民，在此基礎上建立以民主自治為核心的城鄉統一的社會治理架構。

（作者系中國社會科學院農村發展研究所宏觀室主任、研究員）