西柏坡：依法治國在這里啟航

楊宏偉

西柏坡是黨中央和毛主席進入北平解放全中國的最后一個農村指揮所。指揮遼沈、淮海、平津三大戰役，取得了決定性勝利;召開黨的七屆二中全會，描繪了新中國的藍圖。中國命運定于此村，新中國從這里走來。西柏坡時期，面對進京“趕考”的歷史考驗，黨中央審時度勢，高瞻遠矚，站在治國理政的高度，從制度層面到法治層面進行了積極的探索和實踐，推動和保障了當前工作，并為依法建設新中國積累了寶貴經驗。

三部大法開先河

開國三大法典：臨時憲法《共同綱領》、《土地改革法》、《婚姻法》，都起源于紅色圣地西柏坡。

人民大憲章《共同綱領》誕生。1948年4月30日中共中央發布了以“打倒蔣介石、建立新中國而共同奮斗”為中心內容的紀念“五一”勞動節口號，號召各民主黨派和各界人士迅速召開政治協商會議，成立聯合政府。為達此目的，制訂旨在加強各民主黨派、各人民團體的相互合作、一致遵守的共同綱領，已經提到了中國共產黨的議事日程上，它的前兩稿是在西柏坡起草的。10月初，周恩來在西柏坡開始領導共同綱領草案的起草工作，在李維漢主持下起草了《中國人民民主革命綱領草稿》第一稿。1949年初，經過修改，形成《中國人民民主革命綱領草案》第二稿。2月27日，周恩來批示將《綱領草案（第二次初稿）》和有關召開新政治協商會議的其他4個文件匯集在一起，以《新的政治協商會議有關文件》為名集印成冊、付諸討論。6月下旬，周恩來親自動手，把自己關在中南海勤政殿，專心致志，起草共同綱領。毛澤東的《在七屆二中全會上的報告》和《論人民民主專政》兩篇著作成為起草共同綱領的理論基礎和政策基礎。共同綱領草案稿五易其稿后，于8月22日前夕形成了題為《新民主主義的共同綱領（草案初稿）》鉛印稿。8月22日深夜，周恩來將鉛印稿送毛澤東審閱。毛澤東、周恩來、胡喬木等立即對《新民主主義的共同綱領（草案初稿）》，進行技術性的結構調整與修改工作。經過10余天的緊張工作，9月5日，形成定名為《中國人民政治協商會議共同綱領（草案）》。隨后，經過充分的民主協商，溝通思想，反復討論修改，使《綱領（草案）》日臻完善。9月21日至30日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議在北平中南海懷仁堂舉行。9月21日，周恩來向出席首屆政協會議代表報告了《中國人民政治協商會議共同綱領》起草經過。29日，會議通過《中國人民政治協商會議共同綱領》。至此，在慶祝新民主主義革命勝利的歡歌聲中，《共同綱領》光榮地誕生了！《共同綱領》反映了新中國的客觀實際，反映了全體中國人民的根本利益和愿望，它所確定的各項原則成為以后制訂中華人民共和國憲法的基礎，在1954年憲法中得到了繼續貫徹和進一步的發展。

從《土地法大綱》到《土地改革法》。1947年7月17日-9月13日，受中央委托，中央工委在西柏坡村召開黨的全國土地會議，劉少奇主持會議并作了報告和總結。會議總結了1946年5月4日中央《關于土地問題的指示》發布以來土地改革的情況，會議通過了《中國土地法大綱》，同年10月10日由中共中央公布施行。《中國土地法大綱》共16條，其中規定：“廢除封建半封建剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度”;“鄉村中一切地主的土地及公地，由鄉村農會接收，連同鄉村中其他一切土地，按鄉村全部人口，不分男女老幼，統一平均分配”。《中國土地法大綱》是中國共產黨關于土地制度改革的綱領性文件。它的頒布實行，徹底摧毀了幾千年的封建土地制度，極大推動了新老解放區的土改運動，廣大群眾參軍支前的積極性空前高漲，從根本上保障了人民解放戰爭的勝利。新中國成立不久，中央人民政府在原《中國土地法大綱》的基礎上，修訂《中華人民共和國土地改革法》。1950年6月28日中央人民政府委員會第八次會議通過，同月30日公布施行。共6章40條。規定沒收地主的土地，征收祠堂、廟宇、寺院、教堂、學校和團體等在農村的土地。富農所有自耕和雇人耕種的土地不得侵犯，其出租的少量土地一般也予以保留。土改中團結中農，保護農民的土地及其他財產不受侵犯。所有沒收和征收得來的土地和其他生產材料，除依法收歸國家所有的外，統一地、公平合理地分配給無地少地的貧苦農民所有。對地主同樣分給一份土地，使其自食其力，在勞動中改造成為新人。該法對土地分配的方法，土地改革中特殊問題的處理，以及土改的執行機關、執行方法等，也都作了具體規定。該法明確提出了土地改革的目的是廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，借以解放農村生產力，發展農業生產，為新中國的工業化開辟道路。

中央婦委在西柏坡起草《婚姻法》。1948年9月，作為迎接新的人民政權工作的一部分，黨中央在河北西柏坡召開解放區婦女工作會議。會上，中央書記處書記劉少奇將起草《婚姻法》提高到新中國制度建設的高度，并將這項工作交給了中央婦委。中央婦委隨即成立了以鄧穎超為組長的起草小組，帥孟奇、楊之華、康克清、李培之、羅瓊等人參加，具體執筆是上海復旦大學法律系畢業的王汝琪。中央婦委與中央法律委員會合作，以1931年中央蘇區《婚姻條例》和各抗日根據地婚姻條例為重要參考，并分成若干小組到已解放的城鄉進行調查，了解當時各解放區人民群眾的婚姻家庭生活狀況、政府頒發的婚姻條例及實施經驗，對土地改革后農民的覺悟程度，特別是廣大群眾反對封建婚姻的迫切要求進行了反復考察。他們還召開各種座談會，在民主自由的氛圍中充分開展討論。1948年冬，中央婦委與中央法律委員會擬出草稿，得到劉少奇原則批準。1949年3月，中央婦委將草案帶進新解放的北平。1950年1月，中央將《婚姻法》草案分別送全國政協、各民主黨派、中央法制委員會、政治委員會以及政務院政務委員會、司法機關征求意見并修改。其中，毛澤東兩次親自主持召開有中央人民政府副主席、委員會委員、政務院總理、副總理及全國政協常委等參加的聯席座談會討論草案。4月13日，中央法制委員會向中央人民政府委員會第七次會議提交《婚姻法》草案，經會議討論通過后，于1950年5月1日正式頒布施行。在幾千年的中國歷史上，《婚姻法》第一次從法律上確立了女性在家庭乃至社會中“人”的地位，與男性完全平等的地位。從此，買賣婦女，包辦婚姻，招童養媳，納妾多妻等丑陋現象為法律所不容。《婚姻法》還為正在全國開展的關閉妓院運動提供了法律武器，幾十萬妓女棄暗從良，開始了新生活。從西柏坡走來的《婚姻法》，創造了新中國“將鬼變成人”的奇跡，受到全世界的矚目和稱頌。

法治政府見雛形

1948年8月，華北臨時人民代表大會在石家莊人民禮堂召開，大會選舉產生了華北人民政府委員會。同年9月華北人民政府第一次委員會在平山縣王子村召開，選舉董必武為華北人民政府主席，薄一波、藍公武、楊秀峰為副主席，并通過任命各部長、各會主任、各院長、華北銀行總經理及秘書長、勞動局長等職，華北人民政府宣告成立，華北人民政府成為全國性聯合政府——中央人民政府的前身。

建設法治政府。在短短13個月里，華北人民政府廢除了國民黨的六法全書及一切反動法令，制定了《華北人民政府組織法大綱》、《華北區農業稅暫行稅則》、《村縣人民代表會議選舉條例》等法令、法規、通則200多項，包括政治、經濟、民政等眾多方面。1949年4月，華北人民政府在北平召開臨時委員會議，主要商討華北人民政府組織機構并入中央人民政府和變更行政區劃的問題。之后，華北稅務總局提出了《召開全國性的專門稅務工作會議的建議》，并草擬了中央人民政府成立后的稅制及稅收、稅務機構的方案。華北人民政府財政部還為中央人民政府擬制了中央、省、縣三級財政制度法規。特別是在司法工作方面規定了嚴格的審級制度、裁判委員會研究制度、刑事復核制度、調解制度等。不僅在當時產生重大影響，也為新中國的法治建設探索了寶貴的經驗，奠定了良好基礎。法治政府的雛形業已形成，使得中央人民政府的各項工作從一建立就能有規可循、有序運作。

推進依法行政。華北人民政府各部門組建后，其首要任務是由游擊式過渡到正規式的政府。建設正規的政府，就需要建立一套正規的制度和辦法。華北人民政府按照正規化的要求，建立了機關的各種工作制度，規范了辦公秩序，如制定的《華北人民政府辦事通則》，對于公文的審稿、簽發，公文的種類、公文收發處理;對于會議制度;對于辦公時間、值班制度，以及對于工作人員的要求等方面都作出了明確規定。這個辦事通則的主要內容，也成了中央人民政府政務院制定辦事細則和公文處理的基礎。建立了行政監察制度，華北人民政府設立的華北人民監察院為行政監察機關，由院長和人民監察員組成，在檢查揭發違法失職行為、整頓政紀等方面做出了突出貢獻。華北人民監察院在聯系群眾、監督政府方面采取了一個重大舉措，就是聘請通訊檢查員，即各級職工會會員、農會會員、機關中技術人員及其他公正人士，熱心公務，愿擔任通訊檢查員以幫助檢查工作者。凡受聘的通訊檢查員，對行政、司法、企業、財經各部門之各級公務人員，遇有違法失職，貪污浪費、違反政策，侵害群眾利益的行為時，應負責搜集材料，向華北人民監察院以通訊方式報告。華北人民政府不但為建立中央人民政府做好了組織準備，還為中央政府依法行政起到了示范作用。

培養司法干部。華北人民政府設立了司法部、法院、監察院等政府工作機構，謝覺哉擔任第一任司法部部長。謝老很重視司法人才的培養，他到任的第一件事，就是開辦司法訓練班，為新中國培養第一批司法干部。訓練班開辦后，他堅持親手寫講課提綱，謝老親自擔任一部分講課任務，每天講課三個小時，連續講完他所擔負的課程。謝老還到華北人民政府主持召開了法律問題座談會，并作了重要發言。會后，他給劉少奇和周恩來寫了一封長信，信中對立法工作和訓練司法干部提出了具體規劃。建國前夕，華北人民政府接收北平后，將原朝陽大學改為中國政法大學，謝老兼任新中國第一所政法大學校長，為國家培養了大批司法干部。

歷史選擇了西柏坡，中國共產黨在這里開啟了依法治國的新征程，并為之進行了長期艱苦卓絕的奮斗。黨的十八屆四中全會作出了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，這是完善和發展中國特色社會主義制度、實現國家治理體系和治理能力現代化的戰略部署。現在我們重溫和研究西柏坡時期依法治國的初步探索和實踐，對于正確認識和理解我們黨堅持依法治國基本方略，堅定不移推進法制社會建設有著重要的現實意義和歷史意義。