規范領導親屬經商：管什么、怎么管

齊岳峰

公職人員親屬違規營利性行為是規范公職人員行為中最為復雜、最難監管的一種行為

隨著中央全面深化改革領導小組審議通過《上海市開展進一步規范領導干部配偶、子女及其配偶經商辦企業管理工作的意見》，自上世紀80年代以來對領導干部親屬行為的規范，再次進入“考試時間”。

“本應身為表率的公職人員及其親屬肆無忌憚地利用職權，通過各種公開的或隱蔽的手段獲取私利，對社會是一種無形的刺激，導致社會各階層的效仿和學習，社會領域如商業活動、教育、工程建設、醫療競相失范，社會良知、道德規范棄之如敝履。”中國社會科學院法學研究所研究員田禾告訴《瞭望東方周刊》。

此前，中國社科院法學所法治國情調研組曾在全國進行問卷調查，了解官員對親屬從事營利性活動的態度，并做專門研究。

作為調研組負責人，田禾認為，公職人員親屬管理，無論在理論上還是在實踐中都存在一些需要澄清的問題。他因此對上海即將展開的試點充滿關注。

多元性、暴富性、隱蔽性和交換性

《瞭望東方周刊》：從你們調研的情況看，公職人員親屬濫用公職人員權力謀取不當利益的行為主要包括哪些種類？

田禾：公職人員親屬濫用公職人員權力謀取不當利益的行為大體包括以下幾類：

一是職務類。主要表現為一些公職人員在人事任免中，違規提拔親屬擔任要職或肥缺，目的是獲取某種利益。

二是財物類。主要表現為用公款支付親屬的學習、培訓、旅游等費用，為配偶、子女及其配偶以及其他親屬出國（境）定居、留學、探親等向個人或者機構索取資助，或是親屬利用公職人員職務之便，收受他人的禮品、禮金。

三是妨礙公務類。主要表現為當親屬違規經營時，公職人員充當逃避執法部門處罰的“保護傘”，或是在親屬涉案接受調查時給予干預。

四是營利性活動類。主要表現為公職人員為親屬經商、辦企業提供便利條件，如允許、縱容親屬在本人管轄的范圍內個人從事可能與公共利益發生沖突的牟利活動。這類行為的表現形式最為復雜，如為幫助親屬成立假外資企業獲利，將其配偶、子女移居境外，然后再以中外合資或獨資企業為名，套取銀行貸款，謀取利益，等等。

五是就業類。主要表現為利用職權為親屬安排就業等。一些機構招考公務員及事業單位招聘時，比照其公職人員子女的情況規定招聘條件，形式上是面向大眾招聘，實際是暗中照顧公職人員子女。

《瞭望東方周刊》：這五類行為呈現出哪些特點？

田禾：表面上，上述幾類行為的實施者是公職人員的親屬，如配偶、子女、兄弟姐妹等，但實際上這些行為與公職人員的職務和權力大小有密切關系，幾乎都存在公職人員濫用權力的情形。而且，這些行為具有主體多元性、暴富性、隱蔽性、交換性等特點。

一是主體多元性。公職人員親屬利用公權力謀取私利行為的實施主體除了公職人員外，非公職人員，即其親屬，或者與公職人員有密切關系的人也可以是實施主體。

二是暴富性。在市場經濟條件尚不完備的情況下，公職人員親屬、配偶、子女經商辦企業，憑借公職人員的職務和權力，可以輕易獲得貸款或其他機會，在各種市場活動中占盡先機，一夜暴富。

三是隱蔽性。通過親屬收受賄賂、接受資助、經商辦公司等形式來獲取私利，公職人員利用職權和職務為其親屬謀取非法利益時大都藏于后臺，甚至其親屬也都藏于后臺，因其隱蔽性而難以查實并追究。

四是交換性。公職人員相互之間可以形成親屬行為交易交換關系，如關照彼此的親屬，使其在自己的管轄領域內經商辦企業，規避管理制度;公職人員可以與企業之間形成權錢交換關系;公職人員可以與對其權力有需求的自然人之間形成交換關系，如其親屬利用公職人員手中的行政審批權收受各種利益。所有的交換本質上都是權錢交換。

誰是領導干部親屬

《瞭望東方周刊》：自上世紀80年代中期起，中央就出臺文件和規定，規范公職人員親屬及相關人員行為，你們如何評估已有的進展？

田禾：2009年，中紀委首次公布了十七大以來全國范圍內的領導干部親屬子女管理方面的數據，全國共有185940名領導干部申報登記了配偶、子女的從業情況，有493名領導干部的配偶、子女違規問題得到了糾正，82名領導干部因配偶、子女違反有關規定受到了查處。

相對于龐大的公職人員隊伍，這個數字微乎其微。對此，有兩種解釋，一種是違規的公職人員確實少，另一種是監管不到位，一些違規現象未被發現和處理。我們覺得，后一種解釋比較符合邏輯和現實。

《瞭望東方周刊》：相關文件和規定還有哪些改進、完善的空間？

田禾：規范公職人員親屬及相關人員行為的大多是一些黨的紀律規定和政策性文件，其形成有一個發展過程，但一些規范內容和力度已不能滿足現實的需求。

一個根本問題是，公職人員親屬管理的界定尚存模糊地帶，秘書、司機等是否應當納入管理范圍則既無明文規定，實踐中也有分歧。現有規定僅將公職人員的配偶和子女納入監管范圍，明顯存在監管范圍窄小、效果不理想的問題。

即便是現有法律法規，對公職人員旁系親屬在其職權管轄范圍內從事營利性活動亦沒有限制，公職人員近親屬從事營利性活動的管理在制度上完全是空白，他們可以自由享受特權帶來的好處，卻不受約束，這也是公職人員隱性經商大行其道的重要原因。

不能忽視互聯網監督的負面影響

《瞭望東方周刊》：這些缺憾對實際監管造成了哪些挑戰？

田禾：首先，公職人員之間的互惠行為難以監管。如公職人員與其他公職人員形成交換關系，其親屬的公司不在本人管轄的地區經營，而是在其他公職人員管轄的地區經營。比如甲在乙處經營公司，乙在甲處經營公司，這種行為與傳統的以貪污、受賄方式謀利不同，其不僅規避了監管，獲取了暴利，還贏得了勤勞致富的好名聲。如何有效監管這種現象值得有關部門認真研究。

在監管內容上，存在虛置風險。雖然有關規定要求公職人員申報親屬經商情況、在管轄行業就業情況、出國情況，但人們往往看到只要公職人員本人不出問題，其親屬仍然能我行我素。

其中特別值得提出的是，許多文件都規定親屬不得在公職人員管轄范圍內從事獲利性活動，但什么是管轄范圍并不清楚。如公職人員身任某一地區的最高長官，其直系親屬可以從事什么行業、不可以從事什么行業并無明確規定。

在監管形式上，無公職人員親屬信息公開的制度、公開的程序等。公職人員親屬實施了營利性違規行為，一股不會主動申報。即使申報了，違規的內容、違規的處理結果也不會向社會公開。

公開是最好的監督形式。公開可以將隱藏在黑暗之中的信息透明化，便于監督和管理，最大限度地使公職人員廉潔自律、奉公守法，使其親屬及特定關系人難以利用公職人員的職務和權力謀求私利。

各種與公職人員管理相關的法規缺乏剛性和強制力，對違規公職人員親屬違規行為如何定性、怎么處罰、由誰處罰規定不明確，更談不上對非直系親屬的規范了。由于信息不透明，公職人員直系親屬或非直系親屬的信息很難獲取，無疑給公職人員親屬“暗渡陳倉”留下了空間。

《瞭望東方周刊》：在公眾參與監督方面，你們的調研有什么發現？

田禾：應該說，公眾參與方式還比較單一。規范公職人員行為的監管措施都是內部的，外部監管未見明確規定。實踐中，公眾監督大多是通過媒體，近些年較多通過互聯網進行的，由于缺乏規范，互聯網的監督淪為了媒體和大眾的狂歡，涉及的政府部門和人員往往處于被動應付狀態，雖言之鑿鑿，卻難掩質疑之聲。

這種方式雖然能夠有效監督公職人員，以至于人們將反腐敗的希望寄托于網絡，但其負面影響也不可忽視。“表哥”“房叔”的不斷出現使嚴肅的斗爭有演變為一鬧劇的風險。互聯網披露的信息或真或假，有關部門核實時半推半就，都造成了對政府公信力的傷害。如何開辟渠道使公眾參與更有效尚待有關部門進行制度設計。

法律體系必須完善

《瞭望東方周刊》：結合十八大以來中央在這一領域的動作，你覺得在防止利益沖突角度有哪些可為之處？

田禾：公職人員親屬違規營利性行為是規范公職人員行為中最為復雜、最難監管的一種行為。因此，采取什么樣的監管方式極為重要。只有徹底鏟除公職人員及其親屬腐敗行為產生的土壤，從制度上將其違規的空間擠壓至零，方能奏效。

為“防止利益沖突”，當前亟需從頂層設計的高度，制定對公職人員親屬營利性行為的對策。制約性、規范性的法律體系必須予以完善。現實條件下，諸如“公職人員親屬及相關人員經商辦企業的管理監督制度、公職人員親屬及相關人員收受物質和非物質性利益的監督制度、公職人員親屬移居海外的監督制度、公職人員親屬在其管轄行業內就業經商的監督制度、公職人員及其親屬的財產監督制度”應盡快建立，以全方位地對公職人員、公職人員親屬及其相關人員的職業、定居地、財產狀況進行監督，有效避免監管漏洞。

以往對公職人員及其親屬犯罪監管失效的案例中，往往是因為缺乏有效的監管機制，所以應當在現有的監管機構中明確公職人員親屬行為監管的部門、權力和責任，由專人負責審查、核實。

例如，在銀行等金融機構、稅務部門、房產部門等不同部門之間建立信息共享機制，做到互通有無、密切配合，必須解決法律授權的問題，打破部門間信息孤島效應。

事實上，對于公職人員及其親屬的限制，較易實施的是“公開”與“懲戒”方式。所謂“公開”，即公開公職人員親屬涉權力的相關信息，如是否在其管轄范圍內經商、是否存在公職人員之間親屬互惠行為、親屬收受禮品的情況、就業的情況，是否移居國外等。

同時要建立公職人員及親屬財產公開機制，還要暢通舉報機制。

在“懲戒”環節，擁有什么權力，失職時就應承當相應的責任，構建權責對等的公職人員親屬違規營利性活動問責機制，勢在必行。應當對某些以權力交易為后盾、造成惡劣社會影響的公職人員及其親屬經商行為進行嚴厲懲處。凡是不如實申報一經查實的，應當責成公職人員辭去公職，并沒收所得收入;公職人員親屬應當退出所涉及領域，并沒收違規所得。

法律規范只是調整社會生活的諸多方法之一。我們的調研顯示，不少公職人員對親屬從事營利性活動方面存在認識誤區，很多人并不覺得親屬從事營利性活動有什么不對。特別是，現實中常會聽到這樣的觀點：不能因為一人擔任公職人員，就限制其親屬所就職的行業、企業。對此，除了制度懲戒，還要采取教育的方式，提高公職人員及其親屬的法律意識和道德水平。

（摘自《瞭望東方周刊》）