隱性腐敗“為官不為”監督機制研究

苗敬臣

摘要：“為官不為”，就是指政府官員做不到有效履職，在其領導崗位上未有所作為，也可理解為其行政過程與領導者的崗位標準之間存在很大的差距。“為官不為”是政治現象的一種，其形成與官員思想境界及黨性修養有著密切的關系，但我國全面深化改革“三期疊加”的政治環境對其也有著深刻的影響。當前“為官不為”現象被全社會廣泛關注，形成權力運行的監督、激勵、懲戒機制迫在眉睫。

關鍵詞：“為官不為”；監督機制；權責梳理

“為官不為”不是新問題，但卻是當下全黨、全社會極為關注的焦點問題，從法律上解釋“為官不為”可以定義為行政不作為，即行政不作為是指行政主體及其工作人員負有法定的行政作為義務（包括依申請產生的作為義務和依職權產生的作為義務）并且能夠作為而在程序上未作為或未在一定期限內及時作為，并且在程序上沒有意思表示或有意思表示卻沒有實際履行的違法行政行為。行政不作為表現為“五型”：“打盹型”，精神萎靡不振，遇事裝聾作啞；“木偶型”，工作不推不動，甚至推而不動；“太極型”，有問題左躲右閃，遇矛盾上推下卸；“比劃型”，用會議貫徹會議，以文件落實文件；“說唱型”，動口不動手，務虛不務實。

行政不作為的產生根源包括利益的驅使、當前我國相關法律法規的不健全、封建思想作祟等，最主要的是目前對于行政不作為缺乏長久有效的監督。由于行政不作為具有違法性、消極性和隱蔽性，這一現象在短時間內難以消除，其既會對黨和國家事業造成嚴重損害，也會帶壞黨風、政風和民風，防治為官不為重在治本而非治標。這就要致力構建防治“為官不為”的長效監督機制，形成久久為功的治理態勢。

因此，為了構建防治為官不為長效監督機制，筆者認為可從以下幾個方面采取措施：

一、 提高思想認識，將依法治國和推進國家治理體系與治理能力現代化形結合

“習李新政”以來，黨務、政務以及各個領域的辦事公開制度均得到不斷完善，黨和各級政府逐步推進決策公開、管理公開、結果公開。積極推行權力清單制度，這樣各級政府官員的責權利標準也成為人民群眾對其進行監督的標準，充分發揮自上而下的壓力系統并結合人民群眾監督系統，逐步克服當前存在的庸政、懶政、怠政思想，逐漸減少做一天和尚撞一天鐘的消極懈怠思想。其中完善政府官員分類標準、廓清權責關系、下放和削減審批權，既能夠減少權力腐敗，也能夠避免權力因為沒有規范而亂作為和不作為。

眾所周知，多數組織都是圍繞肯定與懲罰這一框架運行。政府官員依法行政、規范用法的激勵機制的形成與否，確立了現有政治生態未來之發展趨向。政黨現代化的重要標志之一就是黨建的制度化水平，把黨內的法規體系逐步納入依法治國這一戰略中，是十八屆四中全會的一項重要成果。在理論和實踐中凸顯了黨內制度與國家法律體系在法理和價值邏輯上的相結合。同時也表明，黨內法規體系科學、有效的運行是實現黨的現代化所必需的。

現實需要針對“為官不為”這一政治怪像加強對領導干部行政過程進行約束和激勵。確保領導干部在日臻完善的制度框架范圍中科學行使權力，保障用權安全。所以，制度建設最關鍵的就是將權責關系理清。目前我國政府正在對權力清單進行梳理，逐步落實各級地方政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程，這是克服“為官不為”和“為官亂為”的基礎與前提。

二、強化管理監督，制度激勵與精確考核形結合

在傳統計劃經濟體制的影響下，形成了與計劃經濟相適應的制度體系和與計劃經濟相匹配的權力運行結構。所以在改革日益深化的過程中，制度性障礙和技術性變革是逐步完成中央提出的削減和下放審批權這兩項任務的巨大阻礙。在日趨復雜的環境中，制度不健全引發了諸多不確定性，導致政府官員逐漸傾向于回收權力。然而市場經濟條件下要求權力配置資源具有權威性及利益性，又促使許多政府官員重新采取行政手段解決新出現的問題，顯得無法適應新的治理路徑和治理方式。在這段時間，某些個別政府官員利用制度不完善和監管不到位以權謀私，加劇了權力運行的混亂。

因此，針對“為官不為”這一現象，制度安排要有權力運行的激勵機制作保障，用制度約束領導干部依法用權，讓政府官員敢用權的同時用好權，最大發揮權力的正能量；另外，依據制度運行規范權力，將黨內監督、法律監督、人民監督三者相結合，做到有效監督，從而避免以權謀私和權力旁溢。也可以說，制度的規范運行，要能肯定并保障政府官員合理合法的利益。新的時期黨的宗旨突出強調黨員領導干部要有無私奉獻精神，這既是中國共產黨全心全意為人民服務這一黨性決定的，也是黨獲得廣大群眾支持認同的先決條件。這里所強調的肯定并不是指向新加坡政府那樣高薪養廉，高薪養廉可以作為一個理想的假設，但是對于那些“老虎蒼蠅”來說，即使再高的薪酬也難以填滿他們的貪欲。但對于基層公務員來說，適當增加薪酬保障其長期為黨和人民服務后能夠更有尊嚴地生活，這是讓干部尤其是基層干部為官愿為、造福一方的重要激勵舉措。

三、加強黨風廉政建設，激發領導干部的擔當精神和創新精神

“為官不為”在一定程度上放映了信仰缺失和紀律松弛，更是一個政黨在思想上保持統一必須克服的問題。當前正是全面深化改革的關鍵時期，黨的先進理念和目標任務能否經由領導干部的努力，轉變為在制度框架內可操作的方針政策，進而成為管理黨的有效行動，代表著著執政黨現代化能力和水平。總之，黨和國家的政策只有通過黨員領導干部的模范作用和廣大人民群眾的積極參與才能得到具體落實。因此，需要通過有效的作風建設來形成黨員領導干部的責任意識和擔當精神。

所謂廉政就是指權力主體遵紀守法、廉潔奉公。廉政意味著政府官員敢于擔當、勤于政務、為官有為，即廉政必然要否定和克服“為官不為”現象。美國法學家的霍姆斯在他的《法律的生命在于經驗—霍姆斯個人文集》中列出4類20種腐敗形式，其中排在第一位的就是由于自身原因故意脫離崗位、躲避責任、不作為和設置障礙。具體包括：視而不見；因為個人利益拒絕配合調查，甚至妨礙調查；為了私人既得利益越過規定的程序等。

因此，為了更好地進行黨風廉政建設，需要加大力度堅決打擊“靠山吃山、靠水吃水”的腐朽思想，將那些為發財而當官，無好處可撈就庸政、懶政的人踢除出黨的領導崗位。與此同時，力爭讓各級政府官員在組織文化以及思想價值層面形成為為官一任、造福一方、為官須有為的從政道德風尚。監管部門和職能部門要引導各級政府官員認識到“為官不為”本身就是一種腐敗，是違法行為。

四、建立健全完善科學的干部選拔任用機制，培育優良的政治生態

從以往完善黨內政治生態的經驗看，“為官不為”這一問題的緩解與優秀干部的有效使用是密切相關的。因此及時發現、提拔那些真正在群眾中口碑好、威望高、有真知灼見的政府官員并根據其能力合理安排任用顯得尤為重要，這樣有利于降低和減少政府官員不作為和亂作為現象。當前我國全面深化改革已進入深水區，確保那些全心全意為黨、為國、為民做實事、為老百姓發家致富而鞠躬盡瘁的各級政府官員安排到其能勝任的崗位上，是國家正常運行、黨的價值目標和戰略任務得以實現重要一環。

所以構建完善的注重實績、追求實效、利于民生的政府官員績效考核體系，通過健全人才選拔任用體制，形成信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔的各方面優秀干部充分涌現的政治生態，既是解決不作為、亂作為現象的重要舉措，也是培育優良政治生態，實現人民對黨的信任與支持制度化的必然選擇。（作者單位：河北經貿大學）

項目基金：2015年河北省社會科學發展研究課題（一般課題）

參考文獻：

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[2]張曉艷.有關行政不作為問題的探究[J].法制與社會.2013，（4）.

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