論大學校長的理財

【摘 要】 在收集大量國內外大學校長理財論述的基礎上，分析了大學校長在理財中的財務責任、內部控制責任、經濟責任、審計責任和財務信息公開責任及其理論依據；闡述了大學校長在理財中的籌資、財務戰略、預算管理、支出管理角色；提出中國大學校長首務是當科學家，可委托總會計師協助理財的觀點。

【關鍵詞】 大學校長； 理財； 責任

中圖分類號：G475 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）11-0095-05

一、責任與權力的關系

管理大師法約爾（1998）認為：“權力，就是指揮和要求別人服從的權利。……人們在想到權力時不會不想到責任，也就是說不會不想到執行權力時的獎懲——獎勵與懲罰。責任是權力的孿生物，是權力的當然結果和必要補充。凡權力行使的地方，就有責任。……然而一般來說，人們像追求權力那樣害怕承擔責任。一個出色的領導人應該具有承擔責任的勇氣。”

S·泰森等（1997）指出：“我們大家私下里都有一種感覺，即商業上的勝利并不是因為‘按照規定辦事，而更像是把規定修改得適合于自己的利益。企業家的才能是從（贏利的）欲望中獲取更多東西以得到支配他人生活和工作的權力，而不是要實現倫理道德的原則。自身利益是一個文明的字眼，但它的根基是在所有的成本花費中掙扎求生。為他人作奉獻、提供商品和服務都是值得稱道的行為，即社會能夠接受的目標。但是我們懷疑這些只是副產品，從金錢的角度看，也并非出于本意，真正背后的目標是權力和地位，是建立在大量有關組織中權力和政治談判基礎上的權力和地位。”

由此可見，大學校長擁有權力，在大學行政化的情況下尤其是這樣，但責任是權力的孿生物。大學校長擁有權力的同時應承擔相應的責任。鑒于我國相當多大學校長無財務背景，本文探討之。

二、大學校長在理財中應負責任的依據

（一）大學校長在理財中應負責任的法規依據

1.大學校長的財務責任

（1）《中華人民共和國會計法》第四條規定：“單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責。”第四十五條、第四十六條等還規定了單位負責人的法律責任。

（2）2012年12月19日，財政部、教育部印發的《高等學校財務制度》第六條規定：“高等學校財務工作實行校（院）長負責制。”

2.大學校長的內部控制責任

《行政事業單位內部控制規范（試行）》第六條規定：“單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。”

3.大學校長的經濟責任

（1）2010年10月12日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》。其第十六條規定：“黨政工作部門、審判機關、檢察機關、事業單位和人民團體等單位主要領導干部經濟責任審計的主要內容是：本部門（系統）、本單位預算執行和其他財政收支、財務收支的真實、合法和效益情況；重要投資項目的建設和管理情況；重要經濟事項管理制度的建立和執行情況；對下屬單位財政收支、財務收支以及有關經濟活動的管理和監督情況。”第三十五條規定了直接責任，第三十六條規定了主管責任，第三十七條規定了領導責任。

（2）教育部、財政部《關于高等學校建立經濟責任制、加強財務管理的幾點意見》規定：“建立健全各級經濟責任制，首先必須建立健全校（院）長經濟責任制。高等學校的校（院）長是高等學校的法定代表人，對學校的財務工作負有法律責任，必須充分認識加強學校財務工作的重要性和緊迫性，嚴格執行國家的財經法規、制度，迅速采取強有力措施，認真防范和糾正一切違規違紀和財務管理方面的問題。經濟責任制的內容應貫穿于高校財經工作的全過程，具體包括：1）日常預算收支的經濟責任制；2）經濟政策和財經制度制定與調整的經濟責任制；3）財務管理體制確立與改變的經濟責任制；4）財務主管人員任用與變動的經濟責任制；5）國有資產完整和保值增值的經濟責任制；6）重大支出項目安排和對外投資的經濟責任制。”

4.大學校長的審計責任

2010年9月1日的《中華人民共和國國家審計準則》（審計署令第8號）第五條規定：“在財政收支、財務收支以及有關經濟活動中，履行法定職責、遵守相關法律法規、建立并實施內部控制、按照有關會計準則和會計制度編報財務會計報告、保持財務會計資料的真實性和完整性，是被審計單位的責任。”

2014年10月9日的《國務院關于加強審計工作的意見》（國發〔2014〕48號）第十四條規定：“健全整改責任制。被審計單位的主要負責人作為整改第一責任人，要切實抓好審計發現問題的整改工作，對重大問題要親自管、親自抓。”

5.大學校長的財務信息公開責任

《高等學校信息公開辦法》第十一條規定：“高等學校校長領導學校的信息公開工作。”

（二）大學校長在理財中應負責任的理論依據

1.公共產品理論

高等教育的準公共產品屬性決定了以政府公共財政撥款為主、以市場調節為輔的資源配置機制。高等教育屬于準公共產品，它具有公共產品的屬性，如高等教育能提高國民素質，培養社會主義事業的建設者和接班人，因此，提供教育服務是政府的責任；同時，高等教育又具有明顯的私人產品的屬性，如高校培養的是高級專門人才，受教育者學到知識后，提高了勞動能力，增強了獲取收入和物質與精神享受的本領，又具有明顯的在所有權上的排他性和消費上的競爭性。但因是準公共產品，因此，高校必須維護公共財政資金的完整性、合法性和效率性。

2.委托代理理論

“委托代理理論”在高校稱之為“公共受托責任理論”。什么叫公共受托經濟責任？1985年5月在東京舉行的最高審計機關亞洲組織第三屆大會上發表的《東京宣言》——“關于公共受托經濟責任指導方針”指出：“公共受托經濟責任，是指受托經營公共財產的機構或人員有責任匯報對這些財產的經營管理情況，并負有財政管理和計劃項目方面的責任。”在其第五次代表大會發表的《北京宣言——促進公共財務與投資有效管理的指導原則》中指出：“公共受托責任是指受托管理公共資源的人對那些資源所負有的職責。”國有資產的所有者是全體人民，但并不等于人民親自去經營管理，而是將屬于人民的公共財產，通過各級人民代表大會委托給人民選舉出來的各級政府去經營管理，各級政府也可以將公共財產委托給國有企事業單位的受托經營管理者去經營管理。公辦高校的委托代理關系主要表現為三個層次：第一層次委托代理關系是全體人民委托各級人民代表大會；第二層次委托代理關系是各級人大委托各級人民政府；第三層次委托代理關系是各級人民政府委托公辦高校管理層。

三、大學校長在理財中的角色

（一）大學校長在籌資中的角色

“爭取經費是大學辦學過程中一個永恒的主題”，“現代大學必須在資金籌集方面付出更大的努力”，美國德州奧斯汀大學校長拉里·R·福克納同樣肯定地說，大學校長必須有能力籌錢。福克納給出的經驗是，創造一個氛圍，讓投資者感到投錢給大學是最聰明和明智的決定，對社會的影響一定會超過其他社會投資。憑借這一招，福克納將7年籌集10億美元的計劃變成了現在的17億美元，共有13萬人參與了這些捐贈。（李玲，2004）

據人民網記者溫紅彥（2002）對第一屆中外大學校長論壇的報道：“世界銀行在一份報告中指出，目前高等教育的主要情形是經費‘處于世界性危機之中。雖然各個國家的體制不同，但全球高等教育成本的上升和高等教育大眾化浪潮，使得經費成為中外大學校長的共同難題。在國際上，大學爭取社會捐助已成為一種傳統，紐約大學選擇校董會成員的原則是：捐錢，找錢，否則請便。‘找錢不是校長額外的負擔，而是分內的工作。過去我們的本事是向政府要錢，現在我們要學會到市場上去找錢。大學經費問題，是全球高等教育面臨的共同挑戰。”

瑞士日內瓦大學前任校長路絲·E·韋伯提出，大學要在激烈的競爭中保持優勢，必須拓寬資金來源渠道，積極尋找政府投入和學費收入之外的其他財政來源，如建立捐贈基金、密切與企業合作以獲取研究經費等，同時把握好學校的支出預算，有效地分配資金。高等教育資源危機，不僅需要政府和高等教育機構強有力的參與，而且需要所有受益者，包括學生、他們的家庭、老師、專業協會和社會輿論等全力參與。因此，高等教育財政要采用多種控制模式。

薛涌（2006）認為：現在的大學校長在教育問題上很少表明自己的立場。更多的校長大部分時間在為學校募捐。據美國高等教育權威雜志《高等教育編年》的調查，目前有53%的美國大學校長，每天都在從事募捐活動。這已經是大學校長的首務。在被問及他們如何定義自己作為校長的成功時，大部分人的回答是“平衡預算”，而不是“建立優異的教育體系”。……既然大學校長的主要職務是搞錢，那么為什么不雇一個專門理財的人來當校長呢？

南京大學原常務副校長施建軍（2003）認為：“在國外，大學校長的第一任務就是籌款，國外選校長，董事會問候選人最多的問題不是怎么管好大學，而是怎么搞到錢，國外對大學校長的定位非常清楚，就是為大學找錢。”

（二）大學校長在財務戰略中的角色

《高等教育法》第四十一條第一款規定，高等學校校長具有“擬定發展規劃，制定具體規章制度和年度工作計劃并組織實施”的權力。2003年元月召開的教育部直屬高校工作咨詢委員會第十三次會議和2004年8月第二屆中外大學校長論壇均把高校發展戰略規劃列為重要主題。戰略規劃是戰略管理的基礎和核心，是一種帶全局性的總體發展部署，是學校成長的永恒主題。教育部曾把高校制度發展戰略規劃概括為回答“建設一個什么樣的大學”和“怎樣建設這樣的大學”兩個問題，精心制定學校的“發展戰略規劃、學科建設和隊伍建設規劃、校園建設規劃”。我國要按照科學發展觀的要求，著眼全局、立足校情、突出重點，體現戰略創新和特色制定高校的戰略發展規劃。

財務戰略規劃是戰略管理的核心，是高校戰略管理的重要組成部分。因此，財務戰略管理是一個單位為實現戰略目標和核心競爭力，運用戰略管理的方法、決策與選擇進行全局性、長期性、開拓性和創新性的謀劃過程。財務戰略的特征有：以財務戰略目標為導向，以競爭力為核心，以決策與選擇作為謀劃的主要方法，以全局性、長期性、開拓性和創新性為標志。筆者認為，從整個高校而言，合規性和“量入為出，收支平衡，不出赤字”應作為高校的財務目標；從校內某一項目而言，在保證質量（教學質量、科研質量、服務質量等）前提下應是具體項目成本的較低化。大學校長在理財中，應根據高校戰略規劃制定財務戰略規劃，用財務戰略規劃保障高校戰略規劃的落實，確保高校財務的可持續發展。

（三）大學校長在預算管理中的角色

1.大學預算決定高校活動的范圍和方向

Donald Axelrod（1988）認為：“預算是政府的神經中樞。”尼古拉斯·亨利（2002）指出：“預算是政府生命之血液。”Budgeting（1997）指出：“沒有錢什么都做不了，什么能做是體現在預算中的。”馮俏彬（2007）指出：“錢包權力是一切權力中最重要的權力。預算決定著政府活動的范圍與方式，是一切政府行為的起點，誰控制了預算，誰就控制了政府。”由此可以推理，預算是以貨幣形式表現的高校活動，反映了高校“想做什么”，實際上反映在“高校預算中應該包括什么”。由此可見，高校預算是高校經濟命脈的中樞神經，高校生命的血液。高校預算規定高校活動的范圍和方向，誰控制了預算，誰就控制了高校。因此，預算管理工作的好壞，直接影響到高校日常運行和長遠發展。筆者在搜集資料過程中發現預算的重要性定位如此之高，我們高校的領導必須注意到這一點。

2.大學校長應在預算編制中起主導作用

威爾達夫斯基（1997）指出：“預算是一個涉及到權力、權威、文化、協商一致和沖突的過程，并在國家政治生活中占據著重要地位。”他還指出：“預算過程中作出的資源配置實際上反映了政治權力的分配。實際上，在政治和政策過程中，無論政治家的目標是什么，預算過程都是一個政治工具。如果政治家的目標是促進經濟增長，那么，預算就成為經濟增長的手段；如果政治家的目標是收入分配，那么，預算就成為收入分配的發動機。”

教育部、財政部多次規定，高校預算是指揮棒，高校預算在財權配置中起主導作用。溫紅彥（2002）報道：“資金分配是方程最難的解。用吳家瑋校長的話說，經費如何分配是最易引起爭端，最難擺平的事。”大學校長在預算編制中必須體現高校發展戰略規劃，切不可只考慮“大樓”忽略了“大師”，也不可只考慮“女婿（引進人才）”而忽略了“兒子”，又不可只考慮“硬件建設”而忽略了“軟件建設”和關注民生，更不可只考慮“超常規發展”而忽略了“可持續發展”。北京師范大學原校長鐘秉林指出：“光有錢是堆不出好學校的，教育有著自己的屬性和特征，它需要長期積累才能看到改變。經費充足、規劃得當，可以讓一所學校的硬件設施很快改頭換面；正確的思路和管理，也能讓一所學校在3—5年間變得井井有條。但是，軟硬件條件的改善還不足以辦好學校，文化底蘊、辦學傳統、校風學風和學術品位需要幾十年的時間積淀，優秀的教師隊伍也需要長期建設。”解決優質的教育資源短缺問題，需要相當長的時間（劉西，2011）。

實現高校預算管理戰略目標必須“舍得”，即有“舍”才有“得”。劉獻君（2006）指出：“舍棄是戰略的精髓。”他還舉例說：“美國斯坦福大學曾打算建立建筑學院，但建設建筑學院需要同時發展建筑學、土木工程等4個專業，這些須有很大的投入，而且，當時美國建筑行業的就業情況并不理想，同時該大學附近的加州伯克利大學已經有一個相當好的建筑學院。經過綜合考慮后，斯坦福大學決定取消這個計劃，從而保證了重點學科的發展。又如，美國卡內基—梅隆大學認為，在21世紀，生物技術非常重要，要成為世界一流大學，必須發展生物學，但他們放棄了建設一個醫學院的設想，因為建醫學院工程太大，花費太高。后來他們決定借用附近匹茲堡大學的醫學院來發展自己的生命學科。在國內，也不乏這方面的成功范例。例如電子科技大學在全國辦綜合性大學的熱潮中，他們始終抓住電子信息學科不放，舍棄其他一些學科，將學校發展定位為‘在電子信息領域具有世界先進水平的一流大學，使學校取得了長足的發展。中國地質大學近幾年在發展定位中，始終牢牢抓住地學學科不放，集中力量發展地學學科，而且其他一些學科也要緊緊依托地學來發展，因而學校發展迅速，爭得了國家重點實驗室、國家創新團隊，院士人數也在不斷增加。1999年9月，筆者在美國舊金山和曾任加州伯克利大學校長的田長霖院士討論高等教育問題，他十分強調通過資源配置來發展學科。他說，我在美國當大學校長，也不可能下命令去砍掉某一個學科。我的辦法是，對需要發展的優勢學科，每年增加3%的經費預算，對希望砍掉的學科，每年減少3%的經費預算，讓他們自己覺得無法辦下去，自動提出撤消這個學科。”在“第一屆中外大學校長論壇”上，朱清時認為：“創建世界一流大學，經費投入很重要，但這筆錢如何分配更重要，如何做到‘有所為有所不為？就是把錢集中用在建設一流學科上，將‘211工程等科研上的幾股力量整合起來，共建‘理化科學中心。初創階段，有的教師指責這是‘一種類似炒股的學術路線，但如今中心已攻克了許多世界難題，大家也統一了思想：在經費不足的情況下，必須選準突破口，集中人力財力在重點領域有所突破。打好‘成本與效益的算盤，是校長們必修的功課。”

3.大學校長應在預算執行中起主導作用

執行是戰略層面的問題。拉里·博西迪等（2011）指出：“許多人認為執行是一種過于細節性的工作，企業領導者一般是不屑為之的。而我要在這里明確指出，這種觀點是錯誤的。事實恰恰相反，執行應當是一名領導者最重要的工作。”因此，他們指出：“所有偉大的領導者都需要有一種執行的本能。”保羅·托馬斯等（2003）也認為執行是“領導者的第一任務”。他們還強調：“領導者必須親自參與。”筆者研究發現，CEO稱為首席執行官；小公司不設董事會由執行董事一個人全權代理，相當于董事會的權利，是公司的法人代表和最高管理者；大學設立執行院長主持學院工作，因此，領導者的首要任務是親自推動執行。但大學校長往往忽略執行，甚至不顧預算的嚴肅性隨意調整預算。

（四）大學校長在支出管理中的角色

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第十九條指出：“建立事權和支出責任相適應的制度。”周艷（2004）報道：“降低成本提高效益。不管是國外的牛津、劍橋、哈佛，還是中國的北大、清華，在市場經濟條件下的大學管理中，如何有效地降低成本和提高效益同樣至關重要。耶魯大學校長萊溫說，‘大學是一項公益性的事業，我們可以不要盈利，但是也不能虧本。中山大學黃達人校長的觀點更鮮明，他說，‘成本意識和效率觀念應該貫穿大學管理的始終。一直以來，中國大學對政府的依賴性很強，但政府的財力畢竟有限，這一點各國的情況基本是一樣的。因此怎樣節約成本是大學經營過程中的一個重要方面。黃達人說，‘中山大學首先制定了預算的原則，量力而為、量入為出，勤儉節約、開源節流，有所為，有所不為；其次，在某些建設過程中，盡量實現資源共享以節約成本。……降低成本了，效益也要跟上去，但提高效益的關鍵問題還是資源配置。中外大學校長們在對話中也表示實現資源的優化配置會收到事半功倍的效果。資金應重點用在提高師資力量和加強學科建設上，精簡人員，同時克服管理中大手大腳的習慣。這樣可以加快科研成果的轉化進度，從而獲得收入。一所大學管理得好壞取決于經營是否恰當，盡管學校不同于公司，但同樣要靠經營來運作，學校的大環境好了，優秀的師資會來，一流的人才會來，社會的贊助也會源源不斷，最終才能持續發展。”黃達人教授在第二屆中外大學校長論壇上作的題為“中國大學管理的成本與效率”的演講指出：“在市場經濟條件下如何有效地降低成本和提高效率，是目前中國大學管理體制改革過程中亟待解決而又容易被忽略的問題。從某種意義上說，成本意識和效率觀念應該貫穿于中國大學管理體制改革的始終。”圍繞這一中心觀點，黃達人教授從以下方面展開了闡述。（1）大學管理需要引進經營理念；（2）大學管理需要樹立成本意識；（3）大學管理中必須強化效率觀念；（4）探索基于成本與效率的大學管理新模式。高校浪費很多，控制成本和節支的渠道也很多，有些高校貪大求洋，鋪張浪費，比闊氣，講排場，大到基本建設工程的豪華景點、大型設備重復采購及利用率低等，中到豪華辦公室裝修、豪華公務用車、公款消費等，小到節水、節電、節辦公用紙等。總之，構建節約型學校的路還很長。

四、大學應設總會計師協助校長理財

（一）中國大學校長首務當科學家，可委托總會計師協助理財

武漢大學前校長劉道玉指出，中國的大學校長“既要保住博士帽，也要保住烏紗帽”。2005年7月的一項調查結果很能說明問題。有69.87%的受訪者認為當下中國大學校長的總體形象更接近官員，認為更接近教育家的則不過6.54%，認為更接近專家學者的也不過9.98%。公眾推崇的大學校長皆為蔡元培等先輩，無一人是當下的（施平，2005）。因此，我國大學的校長，雖然在校（院）長經濟責任制中負首要責任，但他們首先要做科學家（學者），要有國家級的課題和獎項，要當博導和院士，這樣就可當官。在管理學校方面也是抓學科建設、抓科研，工作重心不在經濟責任制方面。中國大學再不設總會計師，校（院）長承擔的經濟責任制風險很大。

校長不親自抓財務設一位主管財務副校長可否？也不行！陳偉光（2006）指出：“總會計師與主管財務副校長在行使財務管理的分工上具有共同點，但在其職能所處的地位上、執行職能的權威性和在職能涉及的范圍上有很大的不同。比如，總會計師要對學校的所有資產安全、保值或增值全面負責，要對經濟活動的重大事項提出權威性的決策建議，而主管財務的副校長可以按不全面的分工只承擔所分工的部分責任。不全面的分工是指副校長可能只管事業性經費，基建財務可以不管；或可能只管投資學校收益部分，而不管投資；或只管錢，不管物。在學校的經濟決策中，作為副校長（即使是校長管財務），同其他副校長一樣，發表的建議可以不具權威性。而總會計師，從專業的角度發表的建議就應具權威性。總會計師的職能對全校的經濟、財務管理要全面負責，從這方面講，職能涉及的范圍必須要大，要全，但又是專一的，不像校長可以既管財務，又管辦公室，或又管后勤，不少還從事教學工作。綜上所述，高校有必要設置總會計師。”

（二）公辦高等學校總會計師由政府委派

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》第五十八條規定：“公辦高等學校總會計師由政府委派。”《高等學校總會計師管理辦法》第七條規定：“總會計師由學校主管部門負責選聘、委派。”筆者曾專門闡述過公辦高等學校總會計師由政府委派的問題（喬春華，2011）。

國外對財務長的任命高于其他副校長。復旦大學原校長、曾任英國諾丁漢大學校長的楊福家指出：“校長有權力任命副校長，但是有兩個人不能任命：財務長和教務長。執行校長是校委會選舉的，財務長也是由校務委員選舉的，然后推薦給校董會任命。還有管教學質量控制的教務長也是校務委員會選舉的。……質量控制不在校長手里，財務權也不在校長手里。不像內地大學的財務長，如果不聽黨委書記或校長的話，馬上就會被換掉。可是在諾丁漢大學，財務長工資很高，依法辦事，只要他不違法，校長拿他沒辦法，因為他對校務委員會負責。教務長也是如此。哪像我們這里，一切都掌握在一個人手里，尤其是財務都捏在手中，權力集中，當然容易滋生腐敗。”（馬國川，2010） ●

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