從《賑紀》看清代荒政文書流轉

陳 靜

（南京師范大學文學院，江蘇南京，210097）

《賑紀》

荒政是指政府救濟饑荒的法令、制度和政策措施。荒政文書是對荒政過程中使用的各種公文的總稱。《賑紀》由清代方觀承編纂，是一本以公文直錄的方式記載乾隆八年（1743年）至九年（1744年）天津、直隸旱災救災全過程的官方文書匯編。通過對《賑紀》中荒政文書的梳理，發現乾隆八年至九年直隸、天津旱災中清政府反應迅速的一個重要因素就是頻繁使用了“奏折”這一文種，大大縮短了文書處理時間。清政府沒有設置專門的救荒機構和人員，而是形成了以皇帝為總領、總督為指揮，戶部負責籌劃組織、地方巡撫主持大局、知府協辦、州縣官具體執行的救災組織體系，公文流轉迅速有效。

一、《賑紀》中荒政文書流轉過程

旱災不如水災來得突然和不確定。在旱災前期，一方面是做好抵御旱災的準備，安排部署救災先行工作；另一方面還在期待雨水到來，隨時準備指揮百姓補種秋麥。清政府并沒有設置救災的專門機構，也沒有專管救災工作的官吏，但是我們看到，災荒發生后，清政府反應迅速、程序完備、運轉成熟、處理有效。

地方巡撫用“奏折”向皇帝上報災情，乾隆皇帝用朱批或廷寄的方式發還。皇帝授權總督高斌全權負責救災事宜，用“上諭”總體指揮。總督高斌用“奏折”上報救荒事宜，皇帝或朱批，或交由戶部審議，由戶部上奏處理意見供皇帝參考定奪。高斌上“題本”向皇帝再行請示或用“咨”呈戶部，獲批后將處理意見向下傳遞，通行曉諭各府、州縣知道。這一流轉過程圖示如下。

我們從《賑紀》中看到，旱災發生后，清政府的反應及時而迅速。其原因一方面在于旱災發生地點距離朝廷很近，上下極為重視；另一方面在于公文流轉方式的改革，當時的清政府主要采用“奏折”的信息交流工具，大大提高了信息傳遞的效率。

在使用“奏折”以前，清朝沿襲明代，使用“題本”作為上呈皇帝的文書。由于“題本”的擬寫和行文程序繁復遲緩，如要加貼黃、備副本，且要層層謄抄，經手環節多，不利于保密等，所以在軍機處成立以后，“奏折”逐漸取代了“題本”。“奏折”可以不經內閣票擬和批紅而直接進呈皇帝，并由皇帝親筆批答，從而使皇帝加強了對大臣的控制。“奏折”文書主要用于機密政務，雖然得到皇帝批諭，也不能直接執行，還須用“題本”再次向皇帝請示或用“咨”報戶部定奪。

“奏折”的廣泛使用為清代處理荒政事宜提供了便利條件，具有公文形式的革新意義。它能夠直接送達皇帝本人，并將皇帝的答復以“朱批”或“廷寄”的形式，由同一渠道返回。“廷寄”的封函上書寫“辦理軍機處寄某處某官開拆”或“傳諭某處某官開拆”，并根據事情的緩急，于封函注明驛遞日行里數，300、400、500、600里不等；信函封口及年月日處，都加蓋辦理軍機處印，然后交兵部捷報處遞往。廷寄諭旨遞到以后，只許受命者本人拆閱，不許別人代拆。受命大臣領旨以后，須將接到廷寄的時間、承旨寄信者銜名、諭旨的內容以及如何辦理的情況，一一向皇帝復奏明白，以杜絕濫冒傳旨。廷寄諭旨較明發上諭易于保密，且傳遞迅速，手續簡便，成為處理政務的得力工具。

奏折的傳遞速度可以達到一晝夜300至800里，從而可以使皇帝及時知曉并作出反應，迅速地控制和處理突發的災荒事件。

二、《賑紀》中公文流轉主體

在通常情況下，機構復雜、層級重疊的官僚組織運作起來往往機械死板，拖延遲緩。集中化程度越高，機構層級越多，傳達信息和指令就越困難，留給下層組織的機動余地就越小。我們看到，在《賑紀》荒政文書中，涉及的發文主體只有皇帝、戶部、總督、地方巡撫四個，公文流轉快捷有效，沒有設立專門的救災機構和人員。究其原因，首先，從乾隆皇帝在上諭的字里行間可以看出，他把救荒視作國家根本大計，非常重視，親自批閱報災奏章，親自安排撥款運糧事宜，親自指揮不遺余力。例如“朕特降諭旨”；“朕宵旰焦勞，多方區畫，惟恐一夫失所”；“今春雨澤又復愆期，麥收歉薄，朕心更為憂慮。幸于五月半后天賜甘霖，通省沾渥，禾稼豐稔倍常，朕為萬民額手稱慶”；“種種困苦情形，朕心深為軫側”；“朕思開賑之后，需米必多，著倉場總督于通倉梭米各色米內再撥四十萬石”［1］等等。上行下效，省、府、州縣也將救荒當作當前政務的頭等大事。如此一來，督撫、知府、知州、知縣便成了救災總管，不再需要另設救災的專門機構。

其次，救災需要極強的時間性。以皇帝為總管、戶部負責籌劃組織、地方巡撫主持大局、知府協辦、州縣官具體執行的救災組織體系既能保證救災的效率，又分工明確，便于督辦。

再次，如果設置專門的救災機構和官吏，正常年份時這些機構無事可做，一旦發生饑荒，調運物資，制定政策又絕非某一機構的力量所能獨立完成的。要么無所事事，要么人手不夠，這樣的常設機構只能使救災機構成為一種行政資源的浪費。

三、清代荒政文書流轉中的流弊

在災荒時的各種貪污腐敗現象中，有一種地方官員利用公文發布時間差的手段來中飽私囊的現象，即“積壓謄黃”現象。“謄黃”是受詔者用黃紙謄寫的皇帝的詔書，謄寫好之后再頒布給下屬官吏或以告示的方式張貼于官衙照壁加以曉諭。“積壓謄黃”現象，就是地方官把謄寫有蠲免政策的上諭的黃紙擱置起來不及時公布，照舊向老百姓催征賦稅，待催征完畢，再把告示張貼出來，而先前所征賦稅并不退還或者充抵次年的賦稅。

在救災中，地方官吏故意積壓謄黃，加緊催征應免錢糧的情況屢禁不止。“積壓謄黃”現象在《賑紀》中沒有紀錄，但根據史料，這種現象是清代救荒中一開始就存在的痼疾，一直沒有得到很好的遏制，到晚清時期這種現象更加嚴重。嘉慶十六年（1811年），黃河決口，被災地方甚廣。清廷下旨諭令各督撫嚴查地方官積壓謄黃之弊，飭令各州縣“遇恩旨頒到之日，即將圣旨日期遍行曉諭，并刊刷實征額冊串票等，注載明晰，俾小民得知蠲免分數”。［2］嘉慶二十二年（1817年），御史王松年上奏折提到州縣在奉到蠲緩恩旨時，“并不立時謄黃曉諭，壓擱多日，希冀民間完納，以征作欠。［3］”嘉慶二十四年（1819年），御史俞肯堂上折奏請“飭禁吏胥捺擱謄黃”。［4］咸豐十一年（1861年）的一道上諭說：“往往恩詔雖頒，有遲至數月而始張貼者，有先征錢糧而后張貼者。在國家屢頒寬大之恩，閭閻仍難沐纖毫之惠，……如或有視同具文及任意擱置，致令朝廷澤不下逮，一經發覺，朕必重治其罪，以為玩視民瘼者戒。”［5］雖然統治者發布了這樣或那樣嚴厲的懲罰措施，但仍只能治標不治本，沒能從根本上杜絕“積壓謄黃”現象。

四、清代荒政文書流轉時效分析

如上所述，《賑紀》記錄的這次直隸旱災，清政府的反應十分迅速。那么，是不是每次救災清政府的效率都如此之高呢？下面就選取兩個參照系分別來做比較。

第一個，是與直隸旱災同一時期的水災。乾隆九年（1744年），玉山、德興、樂平、宜黃等四縣發生水災。《饒州府志》載：“秋七月六日，洪水暴漲，樂平城南文明橋沖壞，舟行城上，漂棺骸無算。”［6］據其描述，可知水災造成的損害已經相當嚴重。時任江西巡撫的塞楞額在這一年九月十六日的奏折詳細紀錄并匯報了這一災情：“本年七月初六七等日，玉山等四縣山水陡發，田廬被淹。經臣一面委員查勘，酌動銀谷，隨查隨賑查明，……以上四縣通共賑銀一萬二十七兩零。”［7］從這份奏折來看，這次水災來勢迅猛，后果嚴重。奏折不僅匯報了具體災情，還匯報了災后的處理結果。從七月初六到九月十六日，中間的時間差是70天左右。這個時間是從水災發生到處理完畢的花費時間。《清實錄》中記載了乾隆皇帝對江西玉山等四縣水災的最早批復。

乾隆九年八月丁卯（二十三日）諭：“江西巡撫塞楞額奏稱，江省所屬玉山、德興、樂平、宜黃四縣，于七月初六、七等日，山水陡發，居民被淹。已飭布政使遴選委員，分頭查勘，隨帶銀兩，撫恤賑濟，至有應行題奏之處，俟臣出闈之日，逐一分別辦理等語。江省玉山等四縣，山水陡發，居民被淹，朕心深為軫念。雖據塞楞額奏稱，已經委員查勘賑恤，其一切應奏之處，亦應即行題奏辦理，不必待至出闈之后。可即傳諭塞楞額知之。”［8］

從這份批復可以看出，乾隆皇帝在這年八月丁卯（八月二十三日）才了解到江西玉山等四縣發生了水災。據此可以推出從發生水災，到巡撫上奏，再到皇帝批復，這一過程共花費了47天的時間。江西南昌距北京大約3000里，按常規的速度即一晝夜300 里來看，路途需要花費10天左右的時間。以此推理，乾隆九年江西省玉山等四縣的水災從發生到巡撫塞楞額報災共花費了大約37天的時間，這37天主要是地方勘災和臨時賑恤所耽擱的時間。這與《賑紀》所記錄的直隸天津旱災的快速反應形成了鮮明的對比。使用奏折這種既節省時間、紙張，又直達皇帝的行文方式，并非每次災荒都能拿來使用。當某一災害事件發生了，卻還沒有被認為是十分嚴重的時候，救災只能是地方的日常事務之一而非頭等大事。根據制度，地方官員只能層層向上報告。在得到朝廷的重視之前只能利用普通的公文傳遞方式。這些報告將經過一系列官僚衙門，被重重登記、抄寫、摘要、審查之后，才到達戶部，如果認為必要，才通過內閣呈送皇帝。皇帝回復的諭旨也只能層層原路返回。可見，《賑紀》中救災的高效率只是個例，得益于這次旱災的發生地點距離京城近，皇帝的主動關注和高度重視，并不能把這種個別情況推廣為同一時期其他荒政的共同特征。真實情況并非魏丕信在《十八世紀中國的官僚制度與荒政》里所贊揚的那樣讓人樂觀。

第二個參照系是19世紀末，隨著現代通訊工具——電報的傳入，清朝官僚體系內部信息交流方式發生了革命性的變化，特別是中央與地方之間交流的成本大大降低、速度大大提高。如果這一現代工具被清政府用于應對災害，可以想象，其報災救災的效率將會大大提高。然而，實際情況卻并非如此。

光緒二十七年（1901年），五月十七日江西巡撫李興銳上奏：“江西自本年五月初一日以后，連宵達旦，河水宣泄不及，陡成立漲。初八九等日，東河撫建之水奔騰而下，勢甚洶涌，西河吉贛之水，亦相逼而至，均匯于省河，以致驟漲二丈有余。城廂內外，低洼處所，均有積水二三尺不等，先經臣派人四處巡視，南昌、新建兩縣，沿河各處圩堤多有被水浸溢，田廬皆在水中。居民避居屋頂樓房，或裹于為末之沙洲，四顧茫茫，無舟濟渡，情形堪憫……”［9］

李興銳的這份奏折在該年的六月九日（癸卯），得到了光緒皇帝的批復：“南昌各屬猝被水災，覽奏殊堪憫惻，著即督飭所屬，認真籌辦賑撫，毋任流離失所。”［10］

從光緒皇帝批復的日期來看，李興銳的奏折從發出到被批復耗費了22天之久。這說明李興銳并沒有使用電報上奏。是不是當時電報還沒能用于傳遞政務信息呢？同一年，李興銳使用電報向光緒皇帝上奏了一件事。

光緒二十七年（1901年）六月丙午，諭軍機大臣等：“電寄奕劻等。李興銳電奏南昌縣屬荏港地方，天主、耶穌兩教民因細故起釁斗毆，致斃福音堂耶穌教民多名，現在情辦理形，并新淦縣地方亦有兩教斗案，尚無傷斃人命等語……原電著抄給閱看，將此諭令知之。”［11］

由此看來，電報在光緒二十七年是可以使用的。天主、耶穌兩教斗毆與水災事件相比較，前者用電報上奏，而后者在缺乏現代通訊工具的乾隆時期只要10天就可以完成的程序，卻歷經了22天之久。光緒時期內憂外患，皇帝自顧不暇，這種態度也影響了地方對自然災荒的重視程度，從而影響了救災的效果。可見，有再好的制度，再好的通信手段，缺乏從上到下的重視和足夠的財力物力人力，救荒的效果也只能大打折扣。

在現代化的今天，信息傳遞手段已經多種多樣。電話、網絡的普及使得信息傳遞速度快得驚人，但我們并不能就此麻痹大意，因為比信息傳遞方式更重要的，是我們的憂患意識。通過研究歷史，從中總結經驗教訓，增強人們的防災、救災的意識，這才是減少災荒的最好途徑。

［1］［清］方觀承，《賑紀》卷一《上諭》部分，《中國荒政全書》第二輯，北京古籍出版社，2004年版。

［2］《清仁宗睿皇帝實錄》，卷248，中華書局，1986年版。

［3］《清仁宗睿皇帝實錄》，卷326，中華書局，1986年版。

［4］《清仁宗睿皇帝實錄》，卷264，中華書局，1986年版。

［5］《清朝續文獻通考》，卷80，浙江古籍出版社，1988年版。

［6］同治十一年《饒州府志》卷三十一《雜類志·異樣》。

［7］《清代長江流域西南國際河流洪澇檔案史料》，中華書局，1991年版，第257頁。

［8］《清高宗乾隆實錄》卷223，中華書局，1986年版，第878-879頁。

［9］《清代長江流域西南國際河流洪澇檔案史料》，中華書局，1991年版，第1144頁。

［10］《清德宗光緒實錄》卷484，中華書局，1986年版，第391頁。

［11］《清德宗光緒實錄》卷484，中華書局，1986年版，第392-393頁。