江西省永新縣水庫移民項目資金管理體系建設的實踐與探索

周文湖　左萍萍

一、永新縣移民項目實施基本情況

永新縣是國家扶貧開發工作重點縣，中央蘇區振興規劃和羅霄山脈片區開發縣。全縣轄25個鄉鎮場，238個行政村，國土面積2195平方公里，總人口52萬，其中農村人口42.3萬。現有中型水庫7座、小型水庫63座，移民工作對象4萬余人，其中大中型水庫移民8659名、小型水庫移民1709人、因水庫建設受影響的淹地不淹房人口、應遷未遷人口、為安置移民讓出房屋和土地的讓遷人口、為安置移民無償調劑土地的原住農民等相關影響人口達3萬余人，分布在全縣24個鄉鎮場200多個行政村500多個村組。

自2007年開展移民項目扶持工作以來，永新縣實施了移民項目499個，扶持資金2889.601萬元，其中安全飲水項目48個206.3萬元、農田水利項目57個265.36萬元、地方交通（防護工程）項目254個1561.195萬元、社會事業（文化教育）項目25個158.746萬元、移民用電項目5個24.4萬元、移民示范村（新農村建設）項目79個531萬元、生產開發項目18個104.6萬元、移民培訓（監測評估）項目13個38萬元。通過移民項目資金的扶持，永新縣有效地解決了庫區和移民安置區迫在眉睫的行路難、飲水難、灌溉難等突出困難，極大地改善了移民群眾的生產、生活條件，移民收入較快增長，人均年純收入由2006年的1006元增加到2013年的5130元，移民村組徹底擺脫了扶持前一窮二白的落后面貌，全縣23個集中移民村組全部實現了通水、通電、通路、通電話、通電視，其中14個移民村組開展了新農村建設、8個移民村組開展了移民示范村建設，移民村組亮化、美化、綠化各展其姿，設施完善、亮點紛呈的移民新村正成為美麗鄉村建設的排頭兵。

二、永新縣探索建設項目資金管理體系的主要做法

多年來，永新縣始終把項目資金管理當作移民工作的重點來抓，心系庫區、服務移民，不斷在實踐中完善和創新資金管理模式，著力推行三大舉措，構筑項目資金安全管理體系：

1、健全規章制度，構建資金管理體系的“安全閥”。

為加強對項目資金的管理，永新縣于2007年設立了水庫移民資金專戶，實行專戶管理、專賬核算。并根據上級有關項目資金管理規定，結合實際地出臺了《永新縣大中型水庫移民后期扶持項目管理暫行辦法》、《永新縣大中型水庫移民后期扶持資金使用管理暫行辦法》等規范性文件。同時，將有關項目管理、資金管理要求制成了簡單易懂、便于操作的項目實施管理流程圖和資金撥付管理流程圖，詳細列出了項目資金的撥付、使用、結算、審計辦法，并提供資金撥款單、決算單、借條等相應資料的填寫范本，使基層辦事人員有章可循、有據可依，促進了資金使用規范化、撥付有序化、管理科學化、操作透明化。

2、嚴格資金撥付和報賬程序，構建資金管理體系的“防火墻”。

經過多年的實踐，永新縣縣級報賬制和資金撥付辦法日趨規范，做到了“三堅持”（即堅持專款專用、堅持驗收結算、堅持按程序撥付）、“五不撥”（即無批復文件不撥，無合同或項目實施責任書不撥，無預決算不撥，無項目建檔不撥，無縣、鄉、村、組四級審核簽字不撥）。同時，細化資金撥付程序：①啟動資金撥付，由縣移民局審核項目開工申請表、可行性研究報告、開工前圖片、工程預算、工程合同、施工圖紙等資料，并察看項目前期準備工作后，按批復資金的50%比例撥付;②進度資金撥付，由縣移民局現場核實工程進度超過70%后，按批復資金的20-30%比例撥付;③結算資金撥付，由縣移民局驗收項目合格，并審核竣工驗收報告、工程決算、正式稅務發票、審計報告等資料后進行資金決算，并扣除10%的保證金（待工程運行一年無質量問題再行撥付）后撥付剩余批復資金。

3、強化資金監管機制，構建資金管理體系的“穩壓器”。

懲治與預防項目資金使用管理行為腐敗的關鍵在于建立和完善移民項目資金監管體系。永新縣針對項目資金使用管理過程中出現的新情況、新問題，從落實項目資金管理責任制和各項政策法規入手，不斷完善項目資金監管機制。一是推行民主理財。所有移民項目村組，均在縣移民局、鄉鎮政府的監督指導下，通過召開群眾代表大會推選了3-5人組成項目實施管理小組，作為項目法人具體負責項目申報、工程實施、質量監督、資料建檔，建立收支臺賬，定期報告項目進度，管理維護項目資產、管理使用資金等工作。二是實行資金使用公示制。堅持項目申報計劃公示、項目扶持資金公開、工程開支公告制度，及時將項目資金數量、來源、使用等涉及群眾切身利益的資金使用管理情況張榜公示，保障群眾知情權、參與權、監督權。三是加強項目監管。在聘請水務部門的工程技術人員對項目把關的基礎上，主動邀請審計、監察、財政等部門就資金使用情況、項目進展情況、管理制度執行情況等進行定期檢查或不定期抽查，確保資金健康運行。

三、永新縣移民項目資金管理中存在的問題

永新縣通過建立和完善水庫移民項目扶持資金管理體系，雖然取得了一定成效，確保了項目資金安全高效使用，促進了庫區和移民安置區的快速發展。但還存在一些問題和不足：

1、資金撥付效率有待加快。

一是項目資金由省財政廳直接下到縣財政局，縣移民局知情較晚，致使項目資金停留在縣財政的時間較長。二是多數項目由承包方帶資建設，且部分季節性項目實施較晚，致使項目啟動資金撥付較少且偏慢，資金掛賬時間較長。三是項目村組的項目管理小組的人員文化水平偏低，且鄉村兩級對移民項目建檔資料不熟悉，而項目撥款、建檔手續嚴格，往往因為辦事人員不會填寫相關資料，耽誤了項目資金撥付進度。

2、資金投向結構有待優化。

由于庫區和移民安置區基礎設施十分薄弱，按照“先生存，后發展”的原則，在項目安排上主要側重于基礎設施建設，對產業扶持、移民培訓、監測評估方面的投入極少。如歷年來永新縣投入的基礎設施建設資金達2747.001萬元，投入生產開發扶持資金僅104.6萬元，投入科技培訓、監測評估資金只有38萬元。資金投入的失衡，使得移民產業很難形成規模，科技培訓、監測評估工作相對滯后。

3、資金管理使用有待規范。

一是有的鄉鎮因移民項目資金不從政府帳上經過，對資金的管理使用沒有足夠重視，對移民項目的實施及資金的監管和指導相應較少，致使項目資金管理人員變動時，未能及時或全面做好移交工作，致使基層項目資金管理出現斷層。二是個別項目村組未嚴格按要求分年度、分項目建立資金專用臺賬、開支不規范、收支登記不及時。二是項目實施管理小組開具的私人項目資金存折，隨時可以憑個人身份證進行掛失和更改密碼，無法對其嚴加管理和防范，資金管理尚存不安全隱患。

4、資金使用效益有待提高。

一是個別鄉鎮、村在項目實施過程中，沒有充分發揮群眾的監督作用，工程質量得不到有力的監督，工程效益不高。二是少數項目村組對項目建設毫無經驗，為了節約項目資金，自建項目時土法上陣，倉促實施，返工較多，工程效益未能最大化。三是縣移民局工作人員少，且缺乏工程技術人員，對項目工程實施全過程無法進行有質量的監管，在項目驗收上常常是憑經驗、靠丈量，看表面，對一些技術含量較高的項目，難以把好工程質量終驗關。四是項目后續管理工作跟不上，致使項目得不到長久有效的維護，使用壽命短，資金效益降低。

四、進一步完善資金項目管理體系的對策與思路

針對當前項目資金管理中存在的問題，在確保國家政策落到實處的前提下，要進一步完善項目資金管理制度，優化管理程序和措施，切實做到“三個堅持”、“兩個加強”，努力實現移民資金使用效益最優化。

1、堅持移民群眾的主體地位不動搖。

移民工作的主要對象是移民，移民項目的最大受益者也是移民。要切實堅持移民群眾的主體地位，緊緊圍繞“移民主動參與、移民民主決策、移民全程監督、移民共享實惠”的原則，踐行為移民服務的理念，切實做到 “三個不動搖”，即堅持尊重移民群眾意愿不動搖、堅持移民自主管理不動搖、堅持移民項目實施主體不動搖。通過建章立制，明確項目實施管理小組的法人地位，確保項目實施管理小組的穩定性（無特殊原因不得更換小組成員，如確實需要更換，應經群眾代表大會重新選舉新成員），確保移民全程參與項目的申報、實施、驗收，資金的使用管理等環節，真正落實移民的主體地位。

2、堅持上下聯動，構建齊抓共管的良性機制。

項目資金使用范圍廣、使用時間短，運行環節多，政策性強，縣、鄉、村三級必須深刻認識加強項目資金管理的重要性、復雜性和敏感性，增強緊迫感、責任感和危機感，進一步健全“移民局抓項目計劃，鄉鎮政府抓指導、村委抓監督、村組抓使用”的資金管理模式，明確縣、鄉、村、組四級各自的工作職責，強化溝通協調，整合資源優勢。鑒于目前鄉、村、組缺乏相應的移民工作經費的現狀，各級移民管理機構應通過制定科學合理的獎懲制度，采取年終考評“以獎代補”或定額項目前期工作費的方式，安排給基層一定的資金用于彌補辦公經費的不足，從而切實調動起鄉、村、組三級的積極性和能動性，主動投身到資金管理工作中去，各司其責，形成上下聯動、齊抓共管，共同推進資金管理使用工作的良好局面。

3、堅持內部審查與外部監督相結合。

一是加強對項目實施管理小組的監管。在設立項目資金專用存折時，鄉鎮要出面與金融機構協商加蓋村委會或鄉鎮政府公章，以便對存折掛失和更換密碼進行有效監管。撥付項目資金時，縣移民局要準確核實項目實施管理小組的存折賬號、開戶名、開戶銀行、經辦人員簽名等相關撥款資料，確保資金撥付無誤。項目實施管理小組支取現金時，要向鄉鎮政府提出用款報告，經鄉鎮審核同意后，由鄉鎮分管領導陪同赴銀行提現用于項目開支。二是加強內部監督檢查。縣移民局要扎實推進項目法人制、責任人制、招投標制、監理制、監督審計制、責任追究制“六大制度”，并制定嚴格的內審制度，設立監督審計組， 全程參與項目的實施、驗收和結算。三是加強外部審計檢查。要加強與審計、財政、監察等部門的聯系，主動接受審計、監察部門的監督，切實做到項目資金撥付到哪里，審計和檢查就跟蹤到哪里，有效防止違規事件發生，杜絕移民資金的“跑、冒、滴、漏”。 四是強化社會群眾監督。所有移民項目的立項、開支都要在項目村組公示七天以上，還干部一個清白，給移民一個明白。并聘請移民工作監督員，對移民工作進行全方位的監督，確保項目資金管理實現自查、自糾、自律。

4、進一步加強移民項目的預、決算工作。

縣移民局應通過相關程序申請招考工程技術專業人員，或聘請退休、兼職工程技術人員，加強對項目工程預、決算的把關。項目立項前，由技術人員對申報項目進行實地丈量察看，經濟可行的搞好項目預算，為縣移民局安排項目扶持資金提供準確依據，從項目的源頭上節約資金使用;項目決算時，由技術人員參與項目驗收，并對項目工程進行決算，提高資金使用效益，杜絕浪費項目資金的現象出現。

5、進一步加強和規范項目驗收工作。

項目驗收的“嚴”與“松”，直接關系到項目資金的使用好壞和效益的發揮。一是要把好項目隱蔽工程驗收關。項目遇有隱蔽工程時，縣移民局應親臨施工現場進行實地勘察測量，并出具隱蔽工程驗收報告和隱蔽工程決算;二是把好項目完工驗收關。項目終驗時，縣移民局應邀請財政、審計、交通、水務、農業等部門參與驗收，共同把關，避免人情驗收，避免驗收走過場、圖形式，并嚴格落實項目驗收責任人制，堅持誰驗收、誰負責，確保項目驗收的嚴肅性和科學性，確保資金的使用效益。

[作者簡介]

周文湖、左萍萍，江西省吉安市永新縣扶貧和移民辦。

■責任編輯：程文燕