美軍軍民一體化裝備維修保障的實踐及啟示

王少凱， 馬乃蒼， 王利明, 祝華遠

(海軍航空工程學院青島校區， 山東 青島 266041)

美軍軍民一體化裝備維修保障的實踐及啟示

王少凱， 馬乃蒼， 王利明, 祝華遠

(海軍航空工程學院青島校區， 山東 青島 266041)

從創新保障理論、制定法律法規、成立專門機構、重視指揮管理和完善市場機制5個方面對美軍軍民一體化裝備維修保障實踐進行了梳理，總結了其4個主要特點：保障力量多元化、保障模式多樣化、管理方法科學化和法律法規體系化。在此基礎上，歸納了其存在的5方面問題：對承包商過度依賴、承包商雇員的自身安全、承包商雇員戰場管理和指揮、承包商戰備以及承包商失泄密。最后，結合我軍軍民一體化裝備維修保障建設的現實需求，借鑒美軍經驗，從理論研究工作、法規制度、組織結構、力量建設、保障模式和信息系統6個方面提出了可行的措施建議。

軍民一體化；裝備；維修保障

隨著高新技術裝備陸續配發部隊，對裝備維修保障提出了新的更高要求，使得裝備維修保障的難度越來越大，迫切需要地方保障力量更多地參與裝備的維修保障活動。自1990年以來，以美軍為代表的世界軍事強國一直在推行軍民一體化裝備維修保障模式，其理論研究與實際應用已十分成熟[1]。因此，借鑒美軍軍民一體化保障經驗，通過改革逐步破除我軍現有管理體制的制約，建立起一體化的運行機制，健全相應的配套設施，從而實現充分利用社會資源、大力推進軍民一體化裝備維修保障建設的目標。

1 美軍軍民一體化裝備維修保障的主要舉措

美軍認為：實行軍民一體化保障并不是削弱建制保障力量在裝備維修保障中的主體作用，而是把軍隊不能或不宜承擔的軍事裝備維修保障工作交給地方保障力量來完成，從而彌補建制保障力量在裝備維修保障中的不足，使裝備維修保障具有預期的效費比，達到提高裝備的戰備完好性和任務成功性、降低壽命周期費用的目的[2]，其主要做法如下。

1.1 創新保障理論

20世紀80年代，美軍提出了“后勤保障民間化”[3]思想，制定了“利用民力加強軍隊后勤”[4]的計劃，并于1988年開始實施。20世紀90年代初，美海軍和空軍相繼提出了“勤務外包”和“競爭來源與私營化”[5]等新概念；1997年，美國國防部委員會提出了“利用外部資源”與“私營化”等新概念[5]。同時，有關學者也對一體化保障進行了深入研究，如2008年提摩西·A·吳諾(Colonel Timoty A. Vuono)[6]指出：經過伊拉克和阿富汗戰爭，軍方意識到當前來自民間的一些先進管理方式在處理軍隊內部矛盾時比軍方傳統的管理方式要有效得多；在面對戰爭時，軍隊必須精簡其內部機構組織，從而更好地吸納民間力量，且軍方所作決定和采取的行動應該為軍民一體化中民間力量的持續發展創造有利條件。這些新概念、新理論的提出，為美軍在裝備維修保障中利用民間資源提供了重要的理論支持，使得美軍裝備維修保障的社會化程度逐步提高。

1.2 制定法律法規

為確保有效利用合同商來完成裝備維修保障任務，美國聯邦政府與國防部相繼制定了一系列的法律、法規，對戰場民力使用、基于性能的保障、核心維修能力和技術標準等方面都進行了相應的建設[7]。從已頒布的法律、法規來看，主要分為國家和軍隊2個層面。在國家層面，涉及到的法律主要有《美國法典》、《國家安全法》、《戰爭授權法》和《國防設施法》等，這些法律的頒布對美軍有效實施軍民一體化保障提供了充分的法律依據。在軍隊層面，有許多指令、指示、條例、野戰手冊、備忘錄等。如2007年4月，美國國防部頒布的《公私合作的基地級維修》指令(DODD4151.21-2007)[8]指出：基地級維修采取公私合作的方式能獲得較高的效費比，并且能最大限度地利用國防部基地級維修機構中政府的設施、設備和人員，應提倡采用公私合作的方式進行維修。野戰手冊《戰場上的承包商保障》(FM 100-10-2-1999)[9]、《戰場上的承包商》(FM3-100-21-2003)[10]等對規范社會資源參與保障有極大的促進作用。陸軍條例《后勤民力增補計劃》(AR700-137-1985)[11]、《伴隨部隊的承包商》(AR715-9-1999)[12]等對平時或戰時如何使用合同商進行保障提供了政策指導。通過聯邦政府制定的原則性、指導性法律和國防部頒布的具體操作規范、條令，美軍實現了合同商維修保障的合法化、制度化和規范化，為順暢實施合同商維修保障鋪平了道路。

1.3 成立專門機構

為了充分利用民間力量進行裝備維修保障，美軍分別成立了相應的組織管理與領導機構。由于利用民力涉及范圍廣、規模大，美軍又設立了一些專門機構來負責平時管理及戰時協助聯合司令官進行合同管理。這些機構主要有聯合采購委員會、陸軍器材部計劃管理組和國防合同管理部等[13]。其中：聯合采購委員會對戰區內所有合同事務進行實時審查和監督，從而提高了維修效率、節省了開支；在戰時，陸軍器材部計劃管理組協助聯合司令官進行合同管理，對利用民力增補軍隊后勤計劃的使用進行跟蹤管理；國防合同管理部全面負責合同的管理，對承包商從事的各項活動進行現場監督，從而確保了合同條款的有效履行。此外，國防部還成立了統一協調的指揮領導機構來加強對軍民一體化裝備維修保障的協調和指導，強化政府對裝備維修工作的干預作用。國防部有關裝備維修保障的領導機構如圖1所示，其中：國防部采辦、技術與后勤副部長所屬的后勤與戰備完好性助理部長幫辦負責制定整個美軍承包商保障管理的相關政策，確保部隊具備對各種保障合同的可視性，并為其配備承包商可靠性信息系統，指導被保障部隊的指揮官處理與承包商需求確定以及合同簽訂相關的工作。該幫辦下設各個計劃管理幫辦助理，并通過承包商維修保障辦公室具體管理與維修合同及承包商管理有關的事務。

1.4 重視指揮管理

美軍十分重視對承包商人員的指揮與管理，規定承包商雇員的直接管理權屬于承包商，軍隊指揮官只能通過簽訂合同條款或協議的方式對其進行間接的管理與控制，但在必要時指揮官也可指定一個

圖1 美國防部有關維修保障的領導機構

下屬單位對承包商雇員進行行政管理。此外，美國國防部已將“軍外管理”[14]作為提高裝備管理效益的重要手段，因為“軍外管理”幾乎涉及美軍裝備維修保障領域的各個方面。通過與承包商簽訂合同，美軍就可協調指揮承包商雇員伴隨部隊的作戰行動，參與裝備維修保障任務。如在伊拉克戰爭中，通過有效的指揮與管理，將“阿帕奇”系列直升機的維護及保養任務完全交給由承包商組成的“阿帕奇”系統伴隨保障隊來完成。

1.5 完善市場機制

美軍主要采取向承包商提供經濟補償、額外業務以及減免稅費等方法來保障承包商取得相應的利益。在滿足軍事需求的前提下，美軍善于利用市場經濟杠桿，通過引入競爭機制、評價機制、監督機制、市場準入機制等，實行招標、投標，擇優選用裝備維修保障承包商。如美國國防部頒布的《基地級維修保障合同競爭指南》[15]要求在維持軍隊核心維修保障能力的基礎上，鼓勵私營企業參與軍隊基地級裝備維修保障，對非核心的裝備保障任務通過競爭來完成。這樣不僅全面提升了美軍裝備維修保障的服務質量，還有效降低了裝備維修保障的經費投入，大大提高了裝備維修保障效益。

2 美軍軍民一體化裝備維修保障的主要特點及存在的問題

2.1 主要特點

由于美國等西方軍事國家大都建立了較為完善、成熟的市場經濟體制，為軍民一體化裝備維修保障的順利發展提供了良好的前提條件，特別是在武器裝備等高科技領域，地方參與保障的份額更大，其特點也較為明顯。

2.1.1 保障力量多元化

美軍裝備維修保障力量包括現役保障力量、預備役保障力量和承包商保障力量。其中：現役保障力量是主體，預備役保障力量是重要組成部分，承包商保障力量是有益補充。

2.1.2 保障模式多樣化

以美軍基地級維修為例，其軍民一體化裝備維修保障模式主要有3種：外包方式、公-私混合方式和就地私有化方式。除此之外，租用、雇傭、東道國提供支援[16]等也是美軍常用的維修保障模式。

2.1.3 管理方法科學化

美軍在管理方法上十分注重學習地方企業先進的管理理論與方法，如對美國企業管理影響最大的3種理論：全面質量管理理論、制約理論和準時庫存管理理論。美軍通過運用“流程再造”理論[17]、“精益六西格瑪”理論[18]等先進管理理論，改進了老套的維修作業流程，縮短了裝備維修周期，提高了裝備維修質量，降低了維修保障費用，也在很大程度上提升了美軍的維修保障能力。

2.1.4 法律法規體系化

在加強立法方面，有美國國會通過的政府法律，如《美國法典》、《商船法》、《國防設施法》，主要在宏觀上對民間力量利用進行規范。在健全法規方面，從1993年開始，美國國防部連續頒布了多項指令，要求各軍種“最大限度地利用民力進行裝備維修保障”[19]； 2004年3月，美國國防部助理部長簽署了維修保障頂層條例國防部指令《軍事裝備維修》(DODD 4151.18)[20]，從根本上確定了有關裝備核心維修能力的政策和職責等。

2.2 存在的主要問題

近幾次局部戰爭中，美軍合同商保障部署規模和頻率不斷增加，合同商保障的弊端也越來越突出[21]，主要體現在如下5個方面。

2.2.1 對承包商過度依賴

美軍對承包商的過度依賴導致了戰時裝備維修保障的風險較高。承包商保障是一種以追求最大經濟利益為目的，具有合同性質的、在平時與戰時輔助保障部隊完成裝備維修任務的地方維修保障力量。戰時承包商保障存在包括違約在內的一系列潛在風險，從而可能導致軍事行動的失敗。

2.2.2 承包商雇員的自身安全

承包商雇員的自身安全問題嚴重影響著軍事行動的有效開展。承包商雇員雖然具有維修高科技軍事裝備的先進技術，對武器裝備進行伴隨式維修，但其自身軍政素質差、防護能力弱，在戰場上容易被敵軍俘虜，成為國家外交和軍事行動順利開展的軟肋。

2.2.3 承包商雇員戰場管理和指揮

美軍認為：“承包商不能取代軍隊實力，其僅是增強保障能力、提供滿足保障需求的額外備選方案”[22]。這是因為承包商雇員不是士兵，對其進行直接監督的是承包商而非軍隊，從而大大降低了軍隊對其進行戰場指揮的靈活性。

2.2.4 承包商戰備

承包商未必能夠召之即來地參與戰場的裝備維修保障。如在海灣戰爭期間，由于戰場環境復雜、危險系數較高，為了避免雇員傷亡，就曾有一家承包商聲稱“雇員生命高于公司利益”[23]，從而將其所有工作人員全部撤離戰場，最終導致軍事行動未能按計劃進行。

2.2.5 承包商失泄密

部分承包商雇員的保密意識不強，再加上戰場環境惡劣，在外作業保障時容易造成核心技術的泄露。美軍在對伊作戰時，就發生過由于承包商雇員保密意識淡薄而丟失了部分核心涉密資料，給美軍作戰行動造成了嚴重影響。

3 我軍軍民一體化裝備維修保障建設的措施與建議

3.1 加強軍民一體化裝備維修保障理論研究工作

軍民一體化裝備維修保障模式已成為各國軍隊裝備維修保障的發展趨勢之一，應大力加強對外軍合同商保障現狀及發展趨勢的研究，并緊密結合我國市場經濟發展狀況、企業技術水平、我軍一體化建設大局、部隊使命任務及裝備維修保障現狀等，與時俱進地調整軍民一體化裝備維修保障建設的思路，統籌規劃，做好保障方式、保障體制等理論探索工作。理論研究工作不僅要兼顧軍隊利益的最大化，也要保證地方利益不受損失；不僅要強調軍事效益優先，也要確保經濟效益持續跟進；不僅要考慮軍隊執行任務的特殊要求，也要克服完全依賴社會化保障的思想。

3.2 建立健全軍民一體化裝備維修保障法規制度

科學配套的法規制度是有效推行軍民一體化裝備維修保障的重要保證，應依據《憲法》、《國防法》、《國防動員法》等國家法規的基本精神，制定軍民一體化裝備維修保障支援力量建設、管理、訓練、戰時支援、戰時指揮、保障支援合同、經費保障、合同商自身防衛及傷亡補償、獎懲等管理辦法，有效解決合同商保障中的諸多問題，如合同商對保障隊技術人員的使用、提升及報酬等問題，合同商保障隊的訓練經費保障問題，支援過程的制式服裝、證件問題等，確保軍民一體化裝備維修保障建設逐漸步入正規化、法制化的軌道。

3.3 構建軍民一體化裝備維修保障組織結構

應按照集中統一領導、各級分工合理及職責任務清晰的原則，建立“三縱兩橫兩支撐”的軍民一體化裝備維修保障組織管理結構：“三縱”指體系在縱向上由戰略決策層、組織協調層和具體實施層組成；“兩橫”指各層次都包括軍隊裝備管理系統和國防科技工業系統；“兩支撐”是指以評價研究機構和專家咨詢機構為支撐。在現行軍隊裝備維修作業體系的基礎上，建立以地方裝備維修保障力量為補充的軍民一體化裝備維修作業體系結構。在通常情況下，軍民一體化裝備維修作業體系應按照基層級軍隊自主維修保障、中繼級軍主民輔維修保障、基地級軍民統籌維修保障進行。

3.4 加大軍民一體化裝備維修保障力量建設

軍民一體化裝備維修保障力量建設包括技術人員、設備、器材備件及相關技術資料等，應重點做好以下3方面的工作。1)建立各級裝備維修支援保障隊。在編成方面，既要按工廠、企業或專業成建制編組，又要充分考慮其戰時積木式或模塊化組裝問題，確保其能靈活“拆卸”、按需“組裝”，如在某一保障分隊內，應根據其擬擔負的保障任務，對所需技術人員、設備、器材備件及相關技術資料等進行深入研究，力求少而精，而非大而全。2)加強保障力量訓練及戰備工作。加強一體化保障力量訓練及戰備的計劃、組織、控制、檢查等工作，建立高效順暢的訓練和戰備工作機制。在人員訓練方面，定期采取技術培訓、崗位練兵等形式進行保障訓練；在設備、器材備件及相關資料方面，明確規定并指導、監督合同商做好其戰備工作。3)應充分利用部隊重大戰備活動和演習，開展技術保障支援活動，努力提高快速反應能力和應急保障能力。

3.5 創新軍民一體化裝備維修保障模式

著眼于等級維修、臨時搶修和戰時應急保障等方面的需要，創新并完善軍地聯合保障、定點協作保障、全壽命保障、售后服務、遠程維修支援、前出支援保障等軍民一體化裝備維修保障模式。1)針對維修保障的不同時機，在平時，強調以市場機制為主導進行裝備維修保障，以實現軍事經濟效益的最大化；在戰時，以行政計劃機制為主導，確保軍民一體化裝備維修保障的有效開展；2)針對不同型號的裝備，分析其研制、定型、生產、使用、保養與維護、報廢等過程的特點，綜合運用不同保障模式，實現軍民一體化裝備維修保障的最優化。

3.6 建立健全軍民一體化裝備維修保障信息系統

緊密結合全軍一體化裝備指揮平臺的建設工作，依托全軍信息網絡，在統一技術體制、標準規范和安全防護機制的基礎上，建立軍民一體化裝備維修保障信息系統，完善資料數據收集工作，具體包括戰略、戰役、戰術各層次可征召及使用的合同商技術人員、設備、器材備件及相關技術資料等，以準確掌握裝備維修保障合同商的情況，實現軍民一體化裝備維修保障信息的高效管理，為有效整合保障信息要素、推進軍民一體化裝備維修保障奠定基礎。此外，通過信息系統的建立，不僅能有效解決軍方與地方承包商之間信息不對稱的問題，消除存在的“信息孤島”，同時也有利于軍方內部相關機構之間的溝通與協調。

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(責任編輯: 王生鳳)

Practice of US Army Military-civil Integration Equipment Maintenance Support and Its Revelation

WANG Shao-kai, MA Nai-cang, WANG Li-ming, ZHU Hua-yuan

(Qingdao Branch, Naval Aeronautical & Astronautical University, Qingdao 266041, China)

The paper analyzes practices of US army military-civil integration equipment maintenance support from the following aspects: innovation of support theory, formulating laws and regulations, setting up specialized agencies, attaching great importance to the command and management and improving the market mechanism. At the same time, its characteristics are summarized as follows: pluralism of support forces, diversification of support mode, science of management methods, systematics of laws and regulations. On this basis, its existing problems are concluded as follows: excessive reliance on contractors, contractor employees’own safety, battlefield command and management for contractor employees, contractor combat readiness, divulging and disclosing a secret of contractors. Finally, using the experience of US army for reference, combining with the pratical demand of our army military-civil integration equipment maintenance support construction, it puts forward the feasible suggestion and countermeasures from the aspects of theory research, laws and regulations, organization structure, force construction, support model, information system.

military-civil integration; equipment; maintenance support

1672-1497(2015)04-0007-05

2015-04-22

軍隊科研計劃項目

王少凱(1987-)，男，工程師，碩士。

E92

A

10.3969/j.issn.1672-1497.2015.04.002