扶貧開發信貸服務缺失與融資保障機制的創新完善

摘 ? 要：本文以武陵山片區邵陽市特困區為例，概述了當前扶貧開發金融服務中的信貸弱化現象，并運用典型調查驗證不同信貸需求群體面臨不同程度的信貸服務缺失問題。在此基礎上分析了導致當前扶貧開發信貸服務存在問題的深層次原因。文章認為，銀行業在當前和今后一段時間要提高扶貧開發信貸服務水平，需從信貸經濟支撐、金融管理行為、信貸風險控制、信貸服務機制和信用體系等方面對信貸融資保障進行創新和完善。

關鍵詞：扶貧開發;信貸服務

中圖分類號：F830.5 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：B ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-0017-2015（4）-0060-04

中央、國務院一直以來高度重視扶貧開發工作，特別是近20年來，我國大力推進扶貧開發，制定和實施了《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》、《中國扶貧區扶貧開發綱要（2001-2010年）》、《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》，今年初，中央出臺了《關于創新機制扎實推進扶貧區扶貧開發工作的意見》，國務院辦公廳下發了《關于金融服務“三農”發展的若干意見》，要求金融機構全面做好支持農村貧困地區扶貧攻堅的金融服務工作，加大金融扶貧力度。為落實中央和國務院扶貧開發工作的意見，2014年3月人民銀行、財政部、銀監會、證監會、保監會、扶貧辦、共青團中央等七部委聯合下發了《關于全面做好扶貧開發金融服務工作的指導意見》，為開展扶貧開發金融服務提出了具體的政策要求。

湖南省邵陽市位于湖南湘西南，屬于武陵山連片特困地區，轄內有8縣（市）處于武陵山片區腹地。2012年，國務院批復《武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃（2011-2020年）》，本文通過對武陵山片區邵陽市特困區（下文簡稱“特困區”）金融機構在實施扶貧攻堅規劃中的信貸服務現狀進行實證調查和總結，并分析扶貧開發服務中金融服務面臨的主要障礙，最后對扶貧區建立和完善扶貧開發信貸支持的融資保障機制提出相關政策建議。

一、特困區在推進實施扶貧開發戰略中的信貸弱化現象

（一）家庭扶貧型信貸業務萎縮趨勢突出。邵陽市武陵山片區包括轄內8個縣（市），調查顯示，2005年8個縣市農戶小額信貸余額達到最高值，農信社、農業銀行等涉農機構小額信貸余額21.67億元，2014年6月末余額減少至7.32億元，貸款農戶數由2005年末的41.31萬戶萬戶（去掉）減少至8.38萬戶，小額貸款農戶覆蓋率2005年末為47.8%，2014年6月末小額貸款農戶覆蓋率下降至9.7%。近年來，邵陽市武陵山連片特困地區涉農金融機構扶貧信貸業務甚至出現業務停辦現象，目前農戶聯保貸款、農村生源地助學貸款業務已停辦。

（二）特困區信貸投放總量小，信貸增長水平低于特困區經濟發展水平。特困區主要以農業型經濟為主，農業是金融扶貧開發信貸服務的重點產業。2013年，扶貧區生產總值1130.04億元，占全市生產總值的82.02%，2013年扶貧區貸款余額277.16億元，占全市金融機構各項貸款總額的42.98%，扶貧區貸款占全市金融機構各項貸款比率比其生產總值在全市生產總值占比低39.04個百分點。與2009年相比，扶貧區生產總值占全市生產總值比率比2009年提升了10.3個百分點，2013年特困區貸款對當地經濟發展的貢獻度有所下降，特困區貸款在全市各項貸款的占比為47.72%，下降了4.74個百分點。（見下表）。

（三）金融機構的商業化趨利性經營取向愈加明顯，特困區信貸資金流出比重高。近年來，尤其是國有商業銀行股份制改革后，盈利性經營取向加強。作為政策性的農業發展銀行，其商業化貸款已經超過了政策性貸款，農業銀行和特困區信用社以“三農”為經營宗旨，但農業銀行不斷從鄉鎮撤出網點，特困區信用社商業化改革進程不斷加速，邵陽市特困區8家農信社和農村合作銀行，近3年有2家改制成農村商業銀行，其他6家農信社中有4家正在組建農村商業銀行，商業化運作取向后，特困區金融機構將其可貸資金投向高效產業，導致特困區資金外流嚴重，特困區存款用于當地貸款比例低。近5年邵陽市特困區金融機構（縣域金融機構）存款與貸款間的存差不斷擴大，2009年存差額為438.81億元，到2013年擴大為828.37億元，期間各年度存差額占貸款余額保持在3倍左右，大量的資金主要用于上存、存放同業和理財投資，2009-2013年，特困區金融機構各年份存貸比例依次為23.13%、25.76%、25.75%、25.35%和25.07%，存貸比例嚴重偏低。

二、特困區扶貧開發有效信貸需求狀況

邵陽市特困區金融機構的信貸供給情況反映了扶貧開發信貸弱化現象的問題，從資金的需求缺口角度進行調查分析發現，扶貧開發信貸服務的缺失問題較為突出，加強扶貧開發信貸服務任重道遠。

（一）特色農業種養農戶五成左右有信貸需求，但其貸款需求滿足度低，存在缺口較大。近20年來，特困區各縣（市）培育和發展了一些區域性特色農業，特色農業具有集約化、高投資、高效益、市場化的特點，其中集約化和高投資特點，有5成以上農戶需要信貸支持，但因存在自然災害和市場等不確定性風險因素，其貸款需求存在一定缺口。據對212個特色農業種養農戶的調查顯示，2011-2013年3個年度中調查樣本戶中向銀行機構申請貸款戶分別為占48%、46%、50%，3個年度共申請貸款932萬元、1058萬元和1147萬元，依次獲得的貸款金額是932萬元、1058萬元和1147萬元，貸款缺口率依次為37.6%、32.48%和31.40%。

（二）市場投資型農戶創業興辦經濟實體所需的投資資金缺口大，貸款滿足程度低。特困區勞動力輸出時間長，規模大，部分勞動力在實現一定規模的財富積累后，勞動技能、創業理財意識、經營管理能力等各方面素質都得到提高，開辦實體經濟和進行投資性理財的家庭增多，其資金缺口大，對信貸資金需求較大。據對146個外出農戶調查顯示，其中2013年向金融機構申請貸款的有92戶，占63%，共申請貸款11647萬元，戶均126.6萬元，實際獲得貸款3649萬元，貸款滿足率僅為31.33%。

（三）農業經營組織信貸普遍存在資金需求缺口，但貸款滿足程度低。專業大戶、家庭農場、農民合作社和農業企業等多種形式規模經營得到了較快發展，也是扶貧開發信貸需求的重要新生主體，這些信貸主體對貸款需求具有量多面廣的特點，但因其抵押資產少、風險高，故貸款滿足程度低。據對127個家庭農場等新型農業經營組織和農業企業2013年信貸需求調查，其中申請貸款組織109個，占86%，申請貸款37073.4萬元，貸款組織平均申請貸款312.6萬元，因大多數新型農業經營組織抵押資產少，貸款風險較高，貸款周期長，實際獲得貸款16082.6萬元，貸款滿足程度為47.2%。

（四）扶貧區企業融資需求大，企業銀行授信用信額度低，資金需求缺口率高。從與銀行建立信貸關系的特困區企業來看，銀行對其信貸實行貸款授信和用信管理制度，實行“授信規模三年一定，用信指標一年一核”，銀行根據企業經營狀況在授信額度內核定各年度用信額度。調查32家小微企業，2011-2013年各年度融資需求額度依次為13632萬元、18336萬元、24384萬元，銀行用信額度分別為8925萬元、10542萬元、13254萬元，資金缺口逐年提高，缺口率分別為34.53%、42.51%和54.36%，調查38家規模企業3個年度融資需求分別為87476萬元、99674萬元、111948萬元，銀行用信額度依次為55355萬元、59685萬元和59747萬元，資金缺口率分別為36.72%、42.12%和47.63%。不論小微企業還是規模企業，因資產增加量較小，各年度授信和用信額度增加也少，而融資需求增加越多，缺口增速將越大，與銀行未建立授信關系的企業，資金缺口問題更加嚴重。

（五）特困區基礎設施和小城鎮建設、扶貧區人居環境改善項目等現有貸款規模小，滿足度低，潛在貸款需求多。隨著城鎮化加快，農戶用于購房等大宗消費貸款需求增多。選擇150個在城鎮居住一年以上的農村戶籍家庭調查顯示，150戶家庭2011年-2013年3年期間向當地金融機構申請貸款戶132戶，占88%，其中2013年申請貸款家庭96戶，占64%，共計申請貸款2064萬元，戶均貸款需求為21.5萬元，實際獲得貸款976萬元，貸款滿足率47.29%。特困區基礎設施、小城鎮建設、人居環境改善和公益事業項目應建未建項目多，雖然中央政府和各級省市政府安排了一定財政資金投入，但由于大多缺乏信貸主體，故而投資少，申請貸款少，但潛在信貸需求大。

三、特困區扶貧開發信貸服務缺失的原因分析

（一）現代農業和新型農業經營組織發展落后，扶貧開發地區對扶貧開發貸款吸納能力低。傳統家庭對信貸需求減少后，特色農業種養農戶、新型農業經營組織和中小微企業是扶貧區農業貸款需求的主要載體。近年來，特困區各縣規劃和建立了一批特色農業產業，但因農業稅取消后，地方政府對特色農業發展沒有引起高度重視，導致特色農業發展規模小，投資和產值規模小，新型農業合作體系發展緩慢，農業現代化水平不高，農業信貸需求的有效載體少。

（二）農業效率低，農業風險保障水平滯后，扶貧開發信貸需求擴張受到限制。一是農業增加值水平低，盡管中央對農業給予了多種補貼，但特困區家庭趨向于粗放式經營，大多數沒有把種養經濟作為實現增收的主要途徑;二是農業補貼機制和農業保險體系虛置。農業保險險種少，面臨保費高農戶保不起，費率低保險公司賠不起的局面，農業災害補償機制沒有建立，扶貧開發貸款風險高，金融機構為規避風險，對農業貸款投放意愿不強。

（三）扶貧特困區金融服務體系、信貸管理機制忽視對扶貧開發貸款的配置扶持。一是近20年期間，特困區國有商業銀行和扶貧區信用社機構網點大量退出扶貧區，特困區金融服務在部分村鎮出現機構覆蓋“空白”和“盲點”，即使新設的村鎮銀行也走“城鎮化”道路，不駐鎮進村，業務注重“抓大放小”，導致信貸資金傾向于流向重點地區、重點行業、重點產品和重點客戶，不積極拓展農戶小額信貸業務，放棄縣域特別是扶貧開發信貸市場;二是金融機構信貸審批程序復雜，周期長，貸款與縣域民營企業、小微企業、農業生產貸款“急、頻、少”的信貸需求特點不相適應;三是信貸審批條件苛刻，如限定較高的抵押擔保門檻，要求貸款企業具有較高的信用等級等;四是片面強調貸款管理成本，或提高扶貧開發貸款利率來保證自身利益，排斥小額貸款和農業貸款;五是信貸管理過于審慎，銀監部門、信貸管理部門對不良貸款率和收貸收息考核嚴格，導致信貸人員不愿發放風險高、管理難度大、抵押擔保資產少、變現難和資金使用期限長的農業生產經營、特困區基礎設施建設和城鎮化建設所需貸款。

四、政策建議

（一）鞏固和擴大扶貧開發信貸的經濟支撐保障。在扶貧區產業結構和經濟增長方式調整過程中，扶貧開發貸款的載體主要是特色農業經營家庭、新型農業經營組織、農業龍頭企業、民營小微企業、扶貧區基礎設施和小城鎮化建設項目，因此，各級政府特別是各級地方政府要高度重視農業扶貧區工作，加快構建新型農業經營體系，發展專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等多種形式規模經營，扶持發展新型農業經營主體和特色高效農業，著力加強扶貧區基礎設施建設，提高農業保障能力，支持現代農業示范區建設試點，改善環境承接轉移產業，推進城鎮化建設，擴大扶貧區農業有效信貸需求。

（二）完善扶貧開發金融資源配置。進一步完善扶貧區金融服務體系，特別是涉農金融機構要積極擔負扶貧開發的信貸支持職能，加大對“三農”的信貸資源配置。銀行機構要改進信貸管理審貸模式，擴大扶貧開發地區分支機構業務授權金額，合理確定貸款期限、額度和利率水平，根據市場化原則，綜合調配信貸資源。扶貧開發地區金融機構要加快扶貧區金融產品和服務方式創新，加快創新扶貧區“三權”抵押貸款，要針對不同類型、不同經營規模的新型農業經營主體的差異化資金需求，提供多樣化的融資方案，要積極推行農業特色和區域農業產業化銀行信貸主辦制度試點，積極開展扶貧區土地使用權質押貸款試點。改進和完善金融監管，銀行監管部門和業務管理部門應改進零風險考核制度。

（三）建立和完善扶貧開發信貸控險保障。一是要建立扶貧開發信貸服務擔保體系，探索建立政府、企業和銀行多方參與的政策性、商業性、行業性、互助性等多元化的扶貧區信貸擔保體系，合理分散和轉移扶貧區金融業務風險。探索建立符合“三農”特點的擔保機制，擴大扶貧區抵押擔保范圍，包括發展林權、大型農機設備、土地經營權等抵押擔保。

二是完善農業風險補償制度和農業保險制度，繼續增加農業補貼政策、強化農業防災減災，穩產增產關鍵技術補助;借鑒西方國家財政補貼的農業保險制度，規范農業保險大災風險準備金制度，加快建立財政支持的農業保險大災風險分散機制，探索開展多種形式的互助合作保險，增強農業抗風險能力，提高扶貧區借款人的償貸能力。

三是建立貸款保險制度，目前金融機構和保險機構發展了“貸款+保險”的信貸模式，要總結經驗擴大業務發展，積極探索建立扶貧區信貸與農業保險相結合的銀保互動機制，開辦涉農貸款保證保險和信用保險等業務。

（四）完善和落實扶貧開發信貸激勵保障。一是建立扶貧開發貸款優惠利率補貼政策。在融資渠道單一和資金剛性缺口的扶貧地區，在利率較高的情況下，扶貧開發貸款需求會大量減少，農戶、居民、企業和農業經營組織會主動放棄消費信貸和商業性經營貸款，降低信貸需求，減少社會投資和消費。對此，各級財政要鼓勵金融機構降低貸款利率支持對扶貧區經濟發展，并對其惠農利率給予相應補貼。二是扶貧區地方政府要改進信貸的獎勵政策和措施。目前，一些地方政府對新型工業化和城鎮化的建設貸款項目和企業，制定了激勵政策，但沒有將涉農貸款、小額貸款納入獎勵范圍，導致金融機構信貸偏離農業扶貧區，對此，要建立和完善扶貧區涉農金融機構和涉農貸款財稅優惠政策，鼓勵金融機構加大對農業扶貧區的信貸投入。三是扶貧區要建立金融發展基金和信貸資產風險補償機制，要根據地方年度貸款水平，從財政資金中提出一定的風險補償基金，并引導和督促信貸企業提取信貸風險基金，對災害性和地方政府融資平臺貸款形成的風險損失給予補償。

（五）改善和建立扶貧開發信貸信用和服務保障。一是扶貧區地方政府要借鑒當前城鎮投資公司的模式和經驗，成立扶貧區基礎設施建設投資有限公司，使之成為扶貧區基礎設施和扶貧區公益項目建設主體，取得信貸支持;政府有關服務部門要減少商業化服務行為，減少借款人的信貸融資成本，提高借款人的貸款意愿。二是進一步加強扶貧區征信用體系建設。政府和社會各部門要進一步推進征信體系建設，加大推動信用評估體系和現代企業制度建設工作力度，為擴大扶貧開發貸款提供信息支撐。要建立誠信企業紅榜制度和失信企業黑名單制度，對逃廢信貸債權的企業和個人，建立各種懲戒措施，為信貸資金安全提供信用保障。三是規范扶貧區融資環境。扶貧區融資渠道單一，非正規金融和社會非法融資行為對金融體系具有很大的干擾和沖擊力，扶貧區政府要采取措施規范非正規的社會融資行為，保障扶貧區金融市場安全高效運行和整體穩定。

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The Lack of Credit Services for Poverty Alleviation and the

Innovation of Financing Guarantee Regime

——based on an empirical analysis of leagues of extremely poor areas in Shaoyang Wuling mountain

Luo Hong

（Shaoyang center sub-branch of the People's Bank of China， Shaoyang， Hunan， 422000 ）

Abstract：Based on the example of leagues of extremely poor areas in Shaoyang Wuling mountain， the paper summarizes the current phenomenon that the financial services for rural poverty alleviation and development are being weakened from the angle of credit. By using typical investigations and evidence， it proved that groups of different demands for credit are faced with different levels of lack of credit services， so the financial industry will have a long way that implement the policies of strengthening financial services for poverty alleviation and development. On the basis of it ， the paper analyses the deep reasons that causes the current problems of credit services for poverty alleviation and development. According to the article， how to improve the level of credit services for poverty alleviation and development at present as well as in the future， and to ensure the policies for poverty alleviation and development， is that it needs some financial supports from credit behavior、 financial management、credit risk control、credit service mechanism and credit system to innovate and improve the financing guarantee regime.

Keywords： Poverty alleviation and development，Credit service

責任編輯、校對：張德進