立法協(xié)商：探索 創(chuàng)新 深化

黃武

社會(huì)主義協(xié)商民主，是我國社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，而立法協(xié)商是協(xié)商民主的重要方面。從1979年行使地方立法權(quán)至今，浙江省人大常委會(huì)堅(jiān)持開門立法、立法協(xié)商，讓法規(guī)充分反映老百姓的心聲，讓每一個(gè)人的智慧都有可能在立法中閃光。

法律作為一種“公共產(chǎn)品”，應(yīng)具有廣泛的民主性和代表性。立法就是求取社會(huì)最大公約數(shù)。在立法中充分協(xié)商，更好聽取民意、匯聚民智，是保障人民參與立法活動(dòng)的重要途徑，也是促進(jìn)科學(xué)立法、提高立法質(zhì)量的重要保證。

新 篇

2014年12月9日下午，浙江省人大常委會(huì)就《浙江省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱條例草案）舉行立法協(xié)商會(huì)。這是黨的十八屆四中全會(huì)后，我省首次舉行的立法協(xié)商會(huì)。省政協(xié)委員、各民主黨派代表、無黨派人士代表、人民團(tuán)體代表和社會(huì)組織代表等應(yīng)邀參加。座談會(huì)上，針對(duì)條例草案中的條款，各界代表?xiàng)l分縷析，爭(zhēng)相發(fā)表意見。

省總工會(huì)法律工作部調(diào)研員凌林第一個(gè)發(fā)言，提出的修改意見有13條之多，尤其關(guān)注困難老人群體。“條例草案第5條提出‘保障困難老年人的養(yǎng)老需求’，但‘困難老人’到底指哪些人群？”凌林認(rèn)為，如果不進(jìn)行明確，困難老人的養(yǎng)老需求就難以切實(shí)保證。

會(huì)上，不少與會(huì)代表都提出，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)不僅要解決老人吃飯的問題，還要解決老人生活照料、康復(fù)保健、精神慰藉等問題，這才是真正地促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展。

不少與會(huì)代表還提到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作人員虐待老人的問題。“條例草案第52條規(guī)定，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的工作人員有侮辱、傷害、虐待、恐嚇老人的，構(gòu)成違反治安管理行為的，要依法給予行政處罰，民政部門要責(zé)令養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行改正。”省政協(xié)委員王和說，“責(zé)令改正”這樣的懲罰遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，“對(duì)做得不像話的，機(jī)構(gòu)要停業(yè)整頓，個(gè)人行為嚴(yán)重的要追究刑事責(zé)任”。

公開征求意見、進(jìn)行立法協(xié)商，是了解實(shí)際情況、提高立法質(zhì)量的重要渠道。黨的十八屆四中全會(huì)提出，健全立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通機(jī)制，開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用。

今年1月，省人民代表大會(huì)高票通過的《浙江省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》，堪稱近年來地方立法機(jī)關(guān)加強(qiáng)立法協(xié)商、深化民主立法的樣本。

立法協(xié)商會(huì)召開之前，省人大常委會(huì)兩次發(fā)送法規(guī)草案征求全體省人大代表的意見，邀請(qǐng)若干代表全程參與立法調(diào)研，30名省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部人大代表和全體省人大常委會(huì)組成人員分別走進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站，面對(duì)面聽取基層代表和群眾的意見建議，11個(gè)設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)分別組織本選舉單位的省人大代表對(duì)條例草案進(jìn)行專題討論，充分聽取基層代表和群眾的意見。

立法協(xié)商的過程，既是發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益的過程，也是科學(xué)決策、民主決策的過程。省人大常委會(huì)副主任茅臨生指出，就社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例的有關(guān)問題，廣泛而深入地進(jìn)行調(diào)研、論證、協(xié)商，聽取各方面意見和不同利益訴求，有利于凝聚各方共識(shí)、統(tǒng)一思想，尋求調(diào)整平衡各種利益關(guān)系的最佳方案，使立法更好地體現(xiàn)各方面的意志和利益。

茅臨生還強(qiáng)調(diào)，要以這次立法協(xié)商會(huì)為契機(jī)，進(jìn)一步建立健全重要法規(guī)立法協(xié)商的常態(tài)機(jī)制，規(guī)范協(xié)商流程，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，有序推進(jìn)立法協(xié)商，使立法協(xié)商制度化、規(guī)范化。

探 索

其實(shí)，浙江省人大常委會(huì)探索在立法工作中充分協(xié)商、聽取民意、匯聚民智的道路一直沒有停止過。

從1988年7月召開的省七屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議開始，省人大常委會(huì)將提請(qǐng)審議的地方性法規(guī)草案，事先印發(fā)給本省的全國人大代表、省人大代表和市、縣人大常委會(huì)征求意見，并邀請(qǐng)若干名全國人大代表、省人大代表列席會(huì)議。1989年7月13日，省人大常委會(huì)辦公廳首次將省政府提請(qǐng)的《浙江省城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶稅收征收管理辦法（草案）》在《浙江日?qǐng)?bào)》全文刊登，向全省公開征求意見。

此外，省人大常委會(huì)較早在全國建立公民旁聽省人大常委會(huì)會(huì)議制度，率先在全國網(wǎng)絡(luò)視頻直播省人大常委會(huì)會(huì)議。這些就是立法協(xié)商在浙江的早期萌芽。

立法聽證會(huì)是最常用、最基本的民主協(xié)商形式之一。

2000年3月，立法法在我國首次明確規(guī)定了立法聽證制度。同年4月，省人大常委會(huì)主任會(huì)議就率先通過《浙江省地方立法聽證會(huì)規(guī)則》，細(xì)化立法聽證的相關(guān)規(guī)定。同年7月29日，一場(chǎng)由省人大常委會(huì)舉行的浙江省實(shí)施消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法辦法修訂草案立法聽證會(huì)，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。這是立法法頒布實(shí)施后我國舉行的第一次立法聽證會(huì)。

2001年、2006年，省人大常委會(huì)分別就《浙江省城市房屋拆遷條例》《浙江省物業(yè)管理?xiàng)l例》中涉及人民群眾切身利益的重大問題，舉行立法聽證會(huì)。這三次立法聽證會(huì)極大地激發(fā)了廣大人民群眾參與地方立法的積極性，取得了良好的社會(huì)效果。

為適應(yīng)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)化、信息化的新要求，2002年12月20日，由浙江省人大法制委員會(huì)主辦的地方立法網(wǎng)正式開通，這是由省級(jí)人大主辦的全國第一家地方立法方面的專門網(wǎng)站。地方立法網(wǎng)從一開始就公布浙江省制定的全部地方性法規(guī)草案，廣泛征集公民對(duì)草案的意見和建議，暢通公民有序參與地方立法的渠道，被媒體稱為“永不落幕的立法聽證會(huì)”。

2008年《浙江省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例（草案）》和2010年《浙江省消防條例（草案）》公開征求意見時(shí)，浙江在線和浙江人大門戶網(wǎng)合作，共同直播了省人大常委會(huì)法工委領(lǐng)導(dǎo)參加的在線訪談節(jié)目，網(wǎng)民提出了許多有價(jià)值的意見建議，一些意見建議還被采納“入法”。

從較早公開征求社會(huì)各方的意見建議，到召開立法聽證會(huì)，再到開通地方立法網(wǎng)、進(jìn)行網(wǎng)上在線交流，這些不僅是多年來浙江省人大常委會(huì)堅(jiān)持立法公開、建立協(xié)商機(jī)制的探索和實(shí)踐，也是堅(jiān)持立法為民、提高立法質(zhì)量的生動(dòng)縮影。

提 速

敢為人先，是浙江人民的優(yōu)秀品質(zhì)；與時(shí)俱進(jìn)，是浙江立法的重要品格。

2010年，“膨脹西瓜”、“肥大獼猴桃”等一系列事件的曝光，讓人們對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品問題深感憂慮，多次呼吁加強(qiáng)立法規(guī)范與部門監(jiān)管。2011年6月27日，省人大法制委員會(huì)決定就《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國食品安全法〉辦法（草案）》二次審議稿，邀請(qǐng)部分提出意見的食品及其相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者代表、食品消費(fèi)者代表及其他有關(guān)方面的代表，舉行公開聽取意見會(huì)。這在浙江省地方立法工作中尚屬首次，也表明了地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)通過立法協(xié)商求良策寄予厚望。

近些年來，省人大常委會(huì)在完善座談會(huì)、聽證會(huì)、公眾參與、代表參與、專家參與等立法協(xié)商工作體制機(jī)制方面發(fā)力，建立了覆蓋立法工作各個(gè)方面和環(huán)節(jié)的較為完整的“制度鏈條”，深入推進(jìn)民主立法，提高了立法質(zhì)量。

“看著老百姓的心里話被寫到法規(guī)草案中，我心里格外有成就感。”省人大代表、杭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)教育發(fā)展研究室副主任沈小玲2014年重點(diǎn)參與了4件立法項(xiàng)目。讓她感受最深的是參與《浙江省社會(huì)救助條例（草案）》的立法相關(guān)工作。

2014年3月，省人大常委會(huì)主任會(huì)議通過《關(guān)于省人大代表分專業(yè)有重點(diǎn)參與立法工作的若干規(guī)定》，建立了省人大代表有序參與立法工作的新機(jī)制，更好地發(fā)揮人大代表在立法協(xié)商中的作用，在全國首開先河。該制度實(shí)施以來，有力推動(dòng)了代表全程深度參與有關(guān)立法項(xiàng)目的各項(xiàng)活動(dòng)，對(duì)發(fā)揮人大代表在立法中的主體作用，加強(qiáng)立法協(xié)商，提高立法質(zhì)量，都發(fā)揮了較好作用，還得到全國人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的肯定。

開展立法評(píng)估，加強(qiáng)立法協(xié)商，是保證立法質(zhì)量的有效途徑。2014年3月，省人大常委會(huì)法工委就《浙江省電網(wǎng)設(shè)施建設(shè)保護(hù)和供用電秩序維護(hù)條例（草案修改稿）》首次召開表決前評(píng)估會(huì)，省人大代表、政府部門負(fù)責(zé)人、企業(yè)代表、電力用戶代表和有關(guān)專家等參會(huì)人員，從各自角度對(duì)法規(guī)的科學(xué)性、可行性進(jìn)行了全維度審視，較為全面地反映了條例所涉各方的利益訴求。

之后，省人大常委會(huì)法工委還分別就防震減災(zāi)條例、土地整治條例等3件法規(guī)召開法規(guī)案出臺(tái)前評(píng)估會(huì)，就條例草案修改稿出臺(tái)的時(shí)機(jī)、實(shí)施后可能產(chǎn)生的社會(huì)效果以及實(shí)施中可能會(huì)出現(xiàn)的問題等進(jìn)行評(píng)估，取得了良好效果。

對(duì)法規(guī)條款的可操作性進(jìn)行問卷調(diào)查，發(fā)動(dòng)全省各級(jí)人大代表查找不適應(yīng)全面深化改革要求的法律法規(guī)條文，建立專家和社會(huì)機(jī)構(gòu)深度參與立法機(jī)制，建立立法基層聯(lián)系點(diǎn)制度，與媒體深度合作加強(qiáng)立法宣傳，加強(qiáng)立法協(xié)商，推進(jìn)民主立法，拓展人民有序參與立法途徑，省人大常委會(huì)一直在努力追尋和不斷提速。

民主是法治的靈魂。30多年來，伴隨著改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，浙江人民經(jīng)過一次次生動(dòng)的立法協(xié)商實(shí)踐和熏陶，人民群眾的社會(huì)主義協(xié)商民主意識(shí)大大增強(qiáng)，社會(huì)主義協(xié)商民主理念已經(jīng)深深扎根于浙江大地。制定良善法規(guī)之路“漫漫其修遠(yuǎn)”，浙江地方立法必將秉持超越品格，更好地展開新一輪遠(yuǎn)行。 攝影 蔡榮章