協商民主激發基層人大新活力

嚴義靖 鄭軍輝 蔡瑛

近些年來，浙江省各地人大探索將協商民主制度化地融入人大運行機制和行使職權的相關方面，拓展協商民主的廣度和深度，推進協商民主在人大工作中運用。

近些年，浙江省基層人大探索引入協商機制，如健全監督議題征集、規范監督實施環節，擴大公民有序參與，增強協商民主的社會效應，提高人大代表的全局意識和民主素質，提升人大監督層次和內涵等，不斷推動人大監督的深化。

參與式預算：管住政府“錢袋子”

過去一年，各個部門花了多少錢、用在了哪里？今年又會有哪些大“開銷”、該不該花？2015年1月，溫嶺市人大常委會舉行2015年部門預算民主懇談會，各界人士匯聚一堂，翻閱民政局、國土局、商務局、經信局、東部產業集聚區管委會、教育局、交通局7個部門的“賬單”，針對其2014年預算執行及2015年預算安排情況開展民主懇談。

這是新預算法實施后該市舉行的第一次預算懇談，標志著部門預算民主懇談已從往年的探索走向依法懇談。

“基本建設類項目，民政局只有社會福利中心建設這一項。此項目目前征地已經完成。然而真正啟動則需要3000萬元，可今年只安排了1000萬元，是否可以增加金額？”與會代表表示，如果實在因為資金分配緊張，導致項目無法建設動工，可以先將這部分資金用于其他項目。

與會代表普遍認為2014 年國土局的收入預算執行率偏低，比如土地出讓金收入8.11億元，只完成年初計劃數的23%，與編制預算相去甚遠。

參與懇談的人員，除了人大代表之外，還有中介機構、行業協會、社會組織代表，以及來自市級預算審查監督專業庫的專家。

“十年磨一劍”，今年是溫嶺市參與式預算改革的第十年。圍繞如何從政府預算向公共預算轉化這個目標，2005—2007年溫嶺人大以新河、澤國兩個鎮為試點積累經驗，2008—2010年逐步推廣到16個鎮（街道）。截至目前，全市所有鄉鎮街道均實行參與式預算。

自2008年起，溫嶺市將預算懇談從鄉鎮一級升格到市級，同時在提交預算修正案后引入代表辯論程序。“參與懇談—提出意見—部門反饋—調整預算—付諸實施—期中懇談—適當調整”，這就是溫嶺參與式預算的編制和執行流程。如今，參與式預算已推廣到市級30多個部門預算工作中。

目前溫嶺在市級層面已形成較為完善的預算審查監督體系。人代會召開前要進行部門預算民主懇談、代表工作站預算征詢懇談、常委會初審票決部門預算草案，人代會上要聽取政府預算報告、分代表團專題審議部門預算、票決部門預算，人代會后要開展預算績效監督。

代表票決制，從制度上改善公共決策模式

經過多年的實踐，溫嶺的參與式預算工作日益成熟。同時，東海之濱的寧海市也在摸索一項開創性工作：政府實事工程代表票決制。

“西倉溪小流域治理工程，1票”、“力洋中街提升改造工程，1票”……這是寧海縣力洋鎮人代會上政府實事工程票決唱票的一幕。

所謂票決制，是指圍繞政府實事工程，實行項目建議由代表提出、正式立項由代表票決、實施過程由代表監督、建設結果由代表評估的一系列制度和做法。人大代表作為法定的民意代表，通過征集、投票、監督、評估等參與方式，深度介入公共決策范疇，及時充分反映民意，從制度上改善公共決策模式，增強決策的開放性、民主性。

“挨家挨戶跑了兩三個月，心血總算沒白費。”該縣力洋鎮人大代表孔安寶說。列為力洋鎮十件實事工程首位的就是他建議的力洋中街改造項目。

這條上世紀五六十年代修建的馬路是力洋鎮主要的商業街，但狹窄擁堵、臟亂坑洼，群眾一直反響強烈。孔安寶在片區走訪征集實事工程項目建議時，九成以上的村民都提出要整修這條街。

“票決的做法讓政府在辦實事過程中充分融入了民意，最終入選項目更接地氣、更貼民心，能有效調動群眾積極性，保障實事工程的順利實施。”力洋鎮是寧海縣票決制最早的試點鄉鎮。令時任鎮黨委書記的蔣東輝感受最深的是，實行票決制后，該鎮擱置多年的客運站建設項目，竟然“無障礙”推進了。而這也成為該縣票決制的經典案例。

為深化票決制工作，2013年，寧海又探索開展了縣政府實事工程代表票決工作，實現了縣內的“提檔升級”。

“這次票決的工程中，有一個跟我聯系的片區息息相關。”該縣人大代表徐培飛建議修建一條適合運送毛竹的機耕路，最終被高票列入了縣實事工程子項目。“我要花很多時間走村入戶，即便村民反映的是小問題，我們也要做好歸納總結。”徐培飛舉例說，他在周邊十多個村莊調研過，發現西倉片都有修路的呼聲，路一通，對村民運毛竹下山是個很大的便利。

票決制搭建了代表履職的新平臺，進一步激發了代表的履職活力與動力。因為票決并不是投一票了事，代表還要承擔聯系監督的責任，督促政府部門的同時，也要共同在實事工程實施的量化、細化和具體化上下功夫。

項目進入實施階段后，政策處理是最難的一件事。中醫院遷建工程是當年縣人代會票決項目，其土地征用工作面廣量大，涉及當地大屋村80多畝、160多戶人家。“剛開始，我們不知上門做了多少次工作，就是做不下來。”該縣桃源街道人大工委主任應必越說。眼看工程進場的時間呈倒計時狀態，這讓作為縣人大代表的他很是著急上火。

經過一番調查摸底，了解到問題的癥結在于村里希望政府將土地征用工作和村莊改造結合起來。獲悉到這一情況后，應必越等幾名代表馬上和街道、住建局等部門聯系，確定方案，將大屋村的舊村改造工作擺上議事日程。

“政府這么為我們老百姓考慮，再加上中醫院建在村里對村民也有好處，土地征用我們都是主動配合的。”被征用了150平方米土地的村民姜云永說。中醫院遷建工程最終得以提前半年進場施工。

一直參與實事工程票決制工作的寧海縣人大常委會副主任林志來表示，政府實事工程事關基本民生問題，把話語權和監督權交到人大代表手中，是用民聲促民生的最好詮釋。

鳳凰涅槃：協商民主與人大工作的結合

2009年，寧海縣在全國率先推行鄉鎮政府實事工程代表票決制，選擇力洋、大佳何兩鎮“試水”；2010年，該縣在所有鄉鎮全面推行；2013年，寧波市人大常委會出臺專門指導意見，全市鄉鎮全面推開。浙江省內杭州、湖州、嘉興等多地陸續到寧海學習考察并試點實踐，形成了全省“遍地開花”的喜人局面。

此外，在浙江各地，人大工作運用協商機制的各種探索也不斷涌現。如，樂清市開展的“人民聽證”，有效加強了人大監督，對被監督方增強了剛性要求和約束，同時擴大了公眾有序參與。

從實踐看，無論是參與式預算還是政府實事工程代表票決制都激發了公眾的民主參與熱情，實現了多元利益訴求和基層各種治理資源的有效整合。

溫嶺的參與式預算，就是以人大為主導，以政府為主角，以公眾參與為主要特征，以民主懇談和專題詢問為主要形式，通過人大代表和社會公眾廣泛、有序、深入參與預算編制、執行、決算和監督，實現實質性參與的公共預算審查監督。

“參與式預算可以說是協商民主和代議民主的合成，更多的從如何使政府決策讓百姓滿意出發，解決更符合百姓要求這個問題。但百姓訴求很大程度是被動的，百姓訴求也有機制，即同人大代表結合在一起，把協商嵌入政治民主過程，不能僅停留在協商解決問題上，應產生出合作和共識為基礎的民主制度形式和模式。協商民主要解決一般民主不能解決的問題，轉為民主的過程，溫嶺參與式預算就是這種嵌入式案例。” 在“協商民主的理論與實踐：十年的回顧與展望”研討會上，復旦大學副校長林尚立教授如是評價。

票決制則創新了基層治理模式，推進了基層民主建設，可以視為協商民主在人大工作實踐中的制度化應用和體現，使“黨委決策、人大決定、政府執行、代表監督、群眾參與”在現實社會實踐中找到了比較理想的結合點。

寧海縣人大常委會主任戴霖軍介紹，代表們在票決前要征集百姓想要的項目，并對這些項目做調研，確定哪些是迫切需要的，哪些不是，在充分聽取民意基礎上選取最符合民意的項目。

正如該縣力洋鎮人大代表、海頭村村民馮宗相所說，既然有了投票選擇的權力，就應該盡可能地把大家最想辦的事情選出來。

在今年全國人大十二屆三次會議上，全國人大代表、寧波市人大常委會副主任宋偉建議在全國鄉鎮層面推廣政府實事工程代表票決制，首開全國先河的寧海縣代表票決制開始逐步“傳”向全國。

攝影 蔡榮章