制度化提升協商民主

阮重暉 方永紅 沈亦樂

從制度上看，人大工作中運用協商民主需要加強相關機制建設和程序設計，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使協商民主的運行真正做到有法可依、有章可循。

人大工作中運用協商民主不是一件新事物，但是，將協商民主制度化地融入人大運行機制和行使職權的相關方面，拓展協商民主的廣度和深度，推進協商民主在人大工作中廣泛多層制度化發展，還是一個新課題，任重而道遠。必須堅持正確政治方向，統籌兼顧、科學實施，積極穩妥地推進、活躍有序地組織，做到蹄疾而步穩。

讓“柔性民主”真正“硬起來”

當前，協商民主不同程度地存在著制度化不足的問題，由于缺乏必要的程序和步驟，“想協商就協商，沒意愿就不協商”，“想與誰協商就與誰協商、不想與誰協商就不與誰協商”、“有時間就多協商，沒時間就少協商”的現象還有一定的普遍性。只有通過制度化、規范化、程序化的設計，才能使協商民主這一“柔性民主”真正“硬起來”，避免因人而異、因事而異、因時而異。

要建立健全協商民主的實體性制度和程序性制度，規范協商內容、協商程序，細化協商議題的提出、協商對象的選擇、協商活動的組織、協商意見的處理、協商結果的運用等。根據人大的工作實際，應對立法協商、人大常委會行使監督職權情況向社會公開、擬提請人大常委會任命人員的任前公示、重大決定事前公告、“參與式預算”、聽證、論證、旁聽等制定具體的工作制度。

民主在于細節。協商民主的制度建設，要堅持能具體就盡量具體，能明確就盡量明確，努力增強制度的可執行性、可操作性。比如，聽證制度，不僅要對聽證的范圍、對象、程序、聽證結果的處理等作出規范，而且對每個環節的具體細節都要作出明確規定。原則上對涉及群眾切身利益或意見分歧較大的法規草案、重大決定等必須舉行聽證。確定聽證陳述人，通常將與聽證事項有利害關系的人或組織確定為聽證陳述人。

讓“深度參與的民主”真正“深下去”

當前，協商工作在某些方面還存在著深度不夠、互動不足、審議不深入、協商不充分的問題。比如，常委會會議中針對矛盾焦點問題組織聯組集中討論、辯論不多；在征求意見中，“只征求不反饋”的現象還有一定的普遍性，這種“單向式”征求意見只能算是初步、淺層的協商民主。

推進協商民主，必須加強相關制度設計和機制建設，使協商民主這一“深度參與的民主”能真正“深下去”，增強協商民主的實效性。比如，人大及其常委會會議要完善以討論為基礎，討論和辯論相結合的審議制度。特別對關系改革發展穩定全局、涉及群眾切身利益的重大問題或者各方意見存在較大分歧的矛盾焦點問題，應進行辯論，讓大家暢所欲言，在爭鳴中求共識。征求意見必須建立健全公眾意見采納情況反饋機制。全國人大常委會在“中國人大網”上專門開設了“法律草案征求意見”專題，對每一部法律草案征求意見的參與人數和意見條數都作了匯總。比如，2006年，勞動合同法草案公開征求意見，共收到意見191849件，全國人大常委會法制工作委員會將其整理成《各地人民群眾對勞動合同法草案的意見》，并舉行新聞發布會，對社會各界的意見作出了全面回應。

推進協商民主，就不能怕麻煩。即使對征求意見這一最普通的民主形式，也必須完善具體工作制度和程序。只有這樣，才能確保民主不浮于表面、不流于形式，保護和調動公民參與的主動性、積極性和創造性。

防止將協商民主當作一個筐，統統都往里裝

協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。但不能對協商民主作簡單化的理解，有嘩眾取寵之心、無實事求是之意，造成“新瓶裝老酒”的現象，甚至將協商民主當作一個筐，不管沾邊的、不沾邊的，統統都往里面裝。表面上看，這樣似乎豐富了協商民主的內容和形式，其實會模糊我們對協商民主實質的把握。

協商民主是個好東西，但協商民主是有成本的。推進協商民主，既有實施的成本，其組織本身需要一定的人力、物力、財力來支撐；也有行政的成本，特別是將協商民主的不適當運用，如事無巨細的討論，無休止的爭論，或無限制的延伸，必然會使一些本來應當及時作出的決定，變得議而不決，從而降低行政效率；還隱藏著實施不好所帶來負面影響的成本，如果不顧現實條件、不切實際地吊高公眾“胃口”，而實施中打折扣、走形式，就會損害人民代表大會制度的嚴肅性，對公信力造成極大的損害。

推進協商民主，既要對其重要性、緊迫性有充分的認識，也要對其長期性、復雜性有足夠的思想準備。如果不了解民主政治的客觀規律，不顧社會歷史條件，超越社會歷史發展階段，不切實際地推行民主，結果只會適得其反。

因此，推進人大工作中協商民主制度化發展，必須著眼大局、審時度勢，把握好協商民主的時機和速度，選擇好協商民主的形式和步驟，從一項項具體的工作做起，一步一個腳印扎實推進，在實踐的基礎上建章立制，逐步構建起一整套更完備、更穩定、更管用的協商民主制度體系。成熟一些就先推出一些，不可能畢其功于一役。需要強調的是，人大工作中運用協商民主，絕不是搞“和稀泥”。比如，監督工作中運用協商民主，是指讓公眾參與到人大監督中來，特別是建立健全監督公開制度，增強監督的剛性，而不是將協商民主與監督拼湊，搞所謂的“協商式監督”。

另外，我們不能以選舉民主去否定協商民主，也不能以協商民主去取代選舉民主。就人大工作性質、規律和特點而言，協商民主是權力行使過程中的民主形式，不能脫離人民代表大會制度的框架。經過協商之后形成的共識，最終還需要通過票決來完成選舉和決策。