立法護航水上交通安全

黃武

近日，浙江省人大常委會會議審議通過了《浙江省水上交通安全管理條例》。條例從內河通航水域到非通航水域，從漂流游樂活動到內河農（林）自用船舶，從水上交通到水上搜救等作了較多創新。

浙江是水運大省，急需通過地方立法為水上交通安全提供更堅實的法制保障。

5月27日，省十二屆人大常委會第二十次會議通過了《浙江省水上交通安全管理條例》（以下簡稱條例）。這是我省加強水上交通安全管理，維護水上交通秩序，保障公民人身、財產安全的一件重要法規。

明確海事機構職責邊界

根據國家相關規定，所有通航水域范圍內的水上交通安全監督管理都由各級海事管理機構負責，沿海水域都為通航水域，內河分為通航水域和非通航水域。2002年國務院《中華人民共和國內河交通安全管理條例》對內河通航水域的定義為“由海事管理機構認定的可供船舶航行的江、河、湖泊、水庫、運河等水域”，同時規定 “船舶是指各類排水或者非排水的船、艇、筏、水上飛行器、潛水器、移動式平臺以及其他水上移動裝置”。如果單純從行政法規規定的定義出發，意味著我省的絕大部分水域可以定為通航水域。

據統計，目前浙江省內陸水域面積5767.9平方千米，河道總長達13.78萬公里。實踐中，海事管理機構一方面根本無力有效監管全部水域，另一方面至今也未按照行政法規的要求確定過通航水域的具體范圍，直接導致海事管理機構的監管水域范圍不明、權力責任邊界不清，這種不確定性給行政相對人造成困惑，有時也容易成為監管部門逃避責任的借口。

如何科學合理地確定劃分內河通航水域和非通航水域的具體標準和原則，是在立法調研過程中各地提出的首要問題。據統計，我省準七級以上航道里程總數達9769公里。立法機關研究認為，航道是船舶航行的主要水域范圍，目前海事管理機構對我省所有航道范圍、特別是準七級航道的水上交通安全監督管理尚未完全到位，監督管理好航道范圍內的水上交通安全和秩序，是海事管理機構當前的首要職責和主要任務，因此，以航道為基準來細化界定內河通航水域，是較為科學、合理可行的方案。

為此，條例規定：“內河通航水域，是指劃有準七級以上航道的可供船舶航行的江、河、湖泊、水庫、運河等水域，具體范圍由海事管理機構根據航道等級和保障通航安全等要求劃定，報設區的市人民政府批準并公布。內河非通航水域，是指內河通航水域以外的水域，包括未劃有航道的河道、湖泊、水庫和未劃有航道的風景名勝區、自然保護區、城市園林范圍內的水域?！睋ぃ谌珖殉雠_的水上交通安全管理省級地方性法規中，此條例是第一件明確界定內河通航水域和非通航水域的法規。

填補水上活動監管空白

2011年7月25日上午，寧波市鄞州區李家坑漂流景區，一名19歲的男生孫某乘皮艇漂流時不幸溺水身亡。事發時孫某未穿救生衣。事后，寧波“東方論壇”的熱心網友“海豚藍”為弄清楚水上漂流到底歸哪個部門管，先后打了16個電話，而各部門都推說與己無關，這些部門的電話要么沒人接，要么相互推托，沒有一個部門表示他們正在介入此事的處理中。

近年來，隨著經濟社會的發展和生活水平的提高，我省各地在內河非通航水域的竹筏漂流、摩托艇游樂等水上活動數量越來越多，僅桐廬縣就有涉水游樂企業9家，分別經營竹排漂流、橡皮筏漂流、水上自行車等項目。截至2014年9月，據不完全統計，浙江全省的漂流景點已經超過100個。由于沒有明確的法律規定，這些水上活動缺乏有效監管，安全事故時有發生，一再敲響安全警鐘。

調研過程中，不少地方提出，漂流、游樂等水上活動不僅自身存在安全隱患，而且直接影響了他人的通航安全，亟須加強規范，條例應當將涉及水上交通安全的這類水上活動納入，增加水上旅游安全相關內容。

立法機關深入調研后認為，漂流、游樂等水上活動盡管不是水上交通活動，但安全隱患嚴重，市、縣人民政府應當確定實施具體監督管理的部門或者機構，劃定漂流、游樂等水上活動的水域范圍，以保證游樂安全并避免影響他人通航安全。

為此，條例規定：“用于漂流、游樂等水上活動的竹筏、橡皮艇、摩托艇、水上自行車、腳踏船、水上氣球等不得超越劃定的水域范圍活動。前款規定的水域范圍由海事管理機構、政府確定的負有水上活動安全監督管理職責的部門或者機構劃定。從事漂流、游樂等水上活動的經營單位應當在劃定的水域范圍的邊界設置明顯標志。”同時，條例還相應規定了法律責任。

設定農用船舶管理規范

今年清明前夕，省地方海事局負責人帶隊在諸暨市白塔湖濕地公園進行暗訪，發現當地不少農民使用農（林）自用船舶非法載客營運，有的船舶甚至載客近20人，存在極大的安全隱患。當地政府反映，雖然采取了一些管理措施，但由于缺乏直接上位法管理依據，管理效果較差。

當前，我省內河農（林）自用船舶數量龐大，據不完全統計，全省僅杭嘉湖等7個設區的市就有近4萬艘。農（林）自用船舶普遍存在船舶狀況差、缺乏管理、一船多用、違法載客等情況，安全隱患大，交通事故時有發生，迫切需要通過立法加強安全管理。

調研過程中，淳安、諸暨、桐廬等地和基層群眾都對農（林）自用船舶的安全管理問題提出許多意見建議，普遍要求進一步明確管理部門及管理職責，全面規定必要的管理措施和要求。

立法機關認真研究后認為，我省各地內河農（林）自用船舶類型較多，差異較大，是水上交通安全管理的一大難題。解決這一難題，應當充分考慮各地實際，統籌作出制度設計，既要注重“全省一盤棋”，作出原則性管理規定，也要給予各市、縣政府一定自主權，結合當地實際進行管理；既要注重專業監管，發揮海事管理機構和其他有關職能部門的監管作用，也要加強屬地管理，發揮鄉鎮人民政府、街道辦事處的管理作用。

為此，條例單設“內河農（林）自用船舶管理”一章，在保留條例草案規定的鄉鎮人民政府、街道辦事處負責農（林）自用船舶的編號造冊、船號牌發放，農（林）自用船舶不得從事營業性客貨運輸，不得進入主干航道中央航行、停泊和作業等內容的基礎上，還對內河農（林）自用船舶的含義作了修改完善，并增加了3項創新性規定：一是規定縣級以上人民政府應當制定內河農（林）自用船舶的船身長度限制、編號造冊、乘載人數限額等相關管理制度；二是規定市、縣人民政府應當確定非通航水域范圍內農（林）自用船舶的安全監督管理部門或者機構；三是規定船舶乘載人員穿著救生衣，乘載人員數量不得超過政府規定限額。同時，設置了較嚴格的法律責任規定。

代表“聚焦”水上搜救

水上搜救對于保障公民人身、財產安全發揮著重要作用。海上交通安全法和內河交通安全管理條例出臺時間較早，雖然都對水上搜救作了規定，但比較原則，這些規定已不能完全適應近年來各地水上搜救任務越來越繁重的現實需求。

省人大代表、溫嶺市海上平安民間救助站負責人郭文標從事水上救助近30年，曾從大海中拯救了數百條生命和無數處于危難中的船舶，被當地鄉親們親切地稱為“平安水鬼”。郭文標不僅全程重點參與了條例的立法調研過程，還列席了法制委員會全體會議，道出了“搜救真經”：水上搜救專業性強、涉及面廣，需要政府和社會各界共同關注和支持，整合各方水上搜救力量，建議條例增加鼓勵捐贈水上搜救事業，加強政府對水上搜救社會力量支持補助和表彰獎勵的規定。

省人大代表、淳安縣富文鄉燕坑村黨支部副書記鄧麗君也積極建言，水上交通安全管理工作、尤其是水上搜救任務較重的縣（市、區），比如擁有千島湖的淳安縣，條例也應當規定要設立或確定水上搜救機構，承擔水上搜救職能。

條例直接吸納了省人大代表提出的“金點子”，作了明確水上搜救機構、要求遇到事故自救與社會力量搜救相結合、鼓勵捐贈水上搜救事業、加強醫療保障、規范搜救信息發布等創新性規定。通過立法進一步健全水上搜救應急響應體系，整合各類搜救資源，推動形成政府領導、全社會參與、專業力量與社會力量相結合、多部門協同配合的水上搜救工作格局。

此外，條例結合我省水運行業發展實際和水上交通安全管理工作特點，細化規定了政府及有關部門安全管理職責、船舶和船員管理、通航保障等內容，作了禁止遮擋、污損船名牌等船舶標識、標牌，加強安全技術監控，要求船舶配備必要的通信設備，鼓勵船舶投保，要求船員在沒有護欄的甲板上作業時穿著救生衣等創新性規定。

安全工作永遠在路上。條例的出臺意味著我省水上交通安全管理工作開啟新的“航程”，其將為浙江沿海和內河水域的水上交通安全有力“護航”，讓船舶在水路上通行更安全。