我國林業碳匯項目的發展現狀研究

張 銳 曹芳萍

城鎮綠化

我國林業碳匯項目的發展現狀研究

張 銳 曹芳萍

北京林業大學經濟管理學院 北京 100083

在氣候變化日益嚴重的情況下,世界各國紛紛探索應對策略,其中CDM是目前運用較為廣泛的機制之一。作為CDM的子項目造林與再造林項目,以及未正式注冊或批準的林業碳匯項目,不僅可以起到抑制全球變暖的作用,同時還可改善區域生態環境。文中通過對我國造林再造林項目的分析與研究,總結其在項目中解決困難與問題的對策以及項目管理與技術方面的成功經驗,以及開展過程中存在的不足;進而初步掌握我國實施林業碳匯項目的可行性與潛力,為碳匯政策在全國更大范圍推廣提供有益借鑒,為促進我國林業碳匯項目更好實施給予重要的啟示作用。

CDM,林業碳匯,政策建議,展望

隨著全球人口和經濟規模的快速增長，能源使用帶來的環境問題日益嚴重，直接導致二氧化碳過度排放、溫室效應愈演愈烈。近百年來，大氣中二氧化碳濃度的不斷升高導致全球正在經歷一場以氣候變暖為特征的顯著氣候變化。這一變化對人類生存安全的嚴重威脅引起了世界各國的高度重視和全球的廣泛關注。其中，擯棄20世紀的傳統增長模式，直接應用新世紀的創新技術與創新機制，通過“低碳發展”模式與“低碳生活”方式實現社會可持續發展，逐步邁向生態文明的理念，日益成為越來越多的地區和人們的共識與追求。在此期間，積極開展林業碳匯活動，不僅可以改善國家的生態狀況，還因造林增加碳吸收，從而擴大未來排碳權的空間，為能源、加工業、交通運輸和旅游業的發展創造良好條件。廣泛開展林業碳匯項目，通過造林、再造林等林業措施，可以充分改善土地的利用方式，增加林地面積，提高森林和林地覆蓋率，加速國內林業生態工程建設，實現林業與經濟社會的可持續發展。

1 文獻回顧

科斯提出，應清晰界定產權，包括污染的權利，并允許對產權進行市場交易。克羅克爾和戴爾斯將這種思想發展成一種新的政策工具，他們提出利用許可制度對污染物實行數量控制的政策措施[1-2]。根據這一觀點，國際社會根據公平有區別的原則規定，可以通過三種“靈活機制”幫助其完成溫室氣體減排義務[3]。即排放貿易機制(ET)、清潔發展機制(CDM)和聯合履行機制(JI)。其中，林業碳匯項目正體現了CDM這種排放交易體制。

改革開放以來，中國政治、經濟環境穩定，具備開展CDM林業碳匯項目所需的穩定可靠的社會保障，森林資源的所有制形式和經營模式也使得我國碳匯項目更具競爭力[3]。章升東[4]最早闡述了林業碳匯的軌跡規則，探討了林業碳匯的資金機制，分析了林業碳匯的國際市場，并結合中國國情構建了包括項目準備條件、項目實施程序和項目評價模式在內的林業碳匯項目運行機制。而李順龍等[5]則對我國開展森林碳匯貿易工作進行了宏觀設計，提出我國林業面對林業碳匯新問題應該采取的對策。

李怒云等認為，碳匯政策的本質內涵為生態經濟的協調發展、人權關系的新拓展、林業產業的新界定、林業發展資金的新渠道[6]；希望在開展中注重項目的多重效益，進行合理設計，發揮最大價值[7]。其中，李怒云明確了林業碳匯的基本概念，并分別從生態學、經濟學、政策學、森林生態系統、森林經營的角度做出詳細的解釋和論述[8]，提出通過確定優先發展區域的意義和特定要求制定技術路線和評價體系[9]。隨后，李怒云等指出中國當前不具備建立森林碳匯交易平臺的前提條件，希望鼓勵國內外企業志愿參與碳補償活動[10]，積極論證參與應對氣候變化的國際行動意義重大[11]，并總結了近年來我國林業碳匯取得的成就[12]。

在具體實施方面，武曙紅等對CDM林業碳匯項目的技術[13]、安全[14]、風險[15]方面做了相關的研究，估算了我國CDM林業碳匯項目的潛力[16]。李建華首次搭建了森林可認證的減排量成本價格模型[17]。陳敘圖分析了林業碳匯的供給潛力，認為我國林業碳匯潛在供給能力充足[18]。張玲總結了參考林業碳匯政策試點的相關理論研究成果，認為試點項目已經取得了經濟、環境和社會方面的初步成效[19]。

近馬貴珍[20]提出，開展CDM林業碳匯項目應優先選擇那些林木生長速度快、生物多樣想保護潛在價值大、造林成本低、人均年收入低的區域。王海霞[21]指出，通過碳匯交易可以將森林固碳效益通過市場機制實現價值補償，使森林吸收CO2、減少地球溫室氣體的生態功能有形化、貨幣化、市場化。彭峰[22]認為，國際排放貿易機制是根據限量/貿易理論進行設計，其原理在于由管理者制定總的排放配額并在參與者之間進行分配，參與者根據自身的需要進行排放配額的買賣。周志勇等[23]認為，CDM的核心是允許發達國家和發展中國家進行項目級的溫室氣體減排量抵消額的有償轉讓與獲得，從而達到“少花錢，多減排”的效果。曾少軍[24]對CDM交易背景、規則、流程進行了分析，并從中國參與CDM項目活動的視角，總結存在的問題和不足，提出關于促進中國CDM項目活動的建議。邱建生等[25]通過分析我國當前開展的若干林業碳匯活動，預測未來碳匯活動的發展方向，并指出我國林業碳匯發展潛力富余，可以進行深層次的開發。伍楠林[26]認為，公共物品是造成市場失靈的主要原因之一，如果沒有各國政府制定的具有強制性和約束力的一系列國際公約和協定，林業碳匯項目就不可能實現。韓雪等[27]從資金、政策、技術以及CDM林業碳匯項目申請機會上充分論證了我國開展項目的可行性。張曉靜等[28]則認為，政府與非政府組織在交易過程中扮演了重要角色，并希望能推動相關法律體系的逐步完善。

通過文獻的整理發現，基于CDM的視角來研究林業碳匯項目隨時間逐步深入。然而，由于許多林業碳匯項目仍處在發展的初級階段，存在較多的問題與不足。本文將由此展開，分析、總結成功案例的經驗以及試點中較好的政策措施，由此提出項目今后開展的可行性建議。

2 主要問題

隨著林業碳匯項目的逐步開展，我們發現存在大量制約因素影響項目的成功運行，主要體現在以下4個方面:

1)缺乏相關技術與業務人才，項目進度緩慢。國內對碳匯基礎理論與技術研究較為不足，缺乏統一有效的研究方法、經營調控標準、技術管理體系。CDM造林再造林項目主要根據碳匯林的固碳功能來抵消發達國家的減排量，因此準確估算碳匯林的碳儲量是進行碳交易的前提條件。但是，目前的測量方法有很大的局限性，很難進行精確計算。與其他類型CDM項目對比之后不難發現，林業碳匯項目在開展過程中存在很多技術問題，這也是造林項目進展緩慢的重要原因。另外，由于CDM林業碳匯項目在我國的具體實施僅有幾年時間，只有少數研究者和政府部門了解相關知識，對口的專業人才和工作隊伍尚未建立，因而出現了項目人才的斷層。

2)缺乏方向性政策引導，配套服務支持力度不夠。在市場經濟充分發展的今天，只有高效的制度設計與基礎的市場配置相結合，才有望產生現實情況下的社會福利最大化。管理政策正是制度設計的一個重要內容。但當前政府的支持力度仍存在很大的差距，對于實施CDM林業碳匯項目試點的地區與企業，除了在申請項目時提供相應的資金、技術和設備，從國家到地方并未有明確的政策來支持CDM林業碳匯項目。此外，一些參與森林培育、改善生態環境的林業碳匯項目主要由國家投資，民間資本不愿意在無法確保經濟利益的同時來承擔高昂的社會風險。另外，政府對于這種投資行為并沒有相關的獎懲政策，使得很難調動市場參與環境保護、生態建設的積極性。

3)市場交易“供大于需”，缺乏志愿碳市場。碳匯交易市場存在漏洞，買家少、賣家多，資金容易出現短缺。考慮到項目的交易市場處于起步階段，“供大于求”的現象廣泛存在，項目雙方很難達成統一。伴隨著環境污染的逐步加重，CDM項目對此有著良好的應對作用，但為何會出現這種市場現象值得深思。事實上，《京都議定書》第一承諾期(2008—2012年)可用的碳匯量預計為5 000萬t，但是現在全球不到100萬t，因而市場潛力很大。比如在美國，并沒有強制性的減排任務，但依然采取一些減排措施，形成志愿碳市場。很多企業和個人想履行自己的社會責任抵消自己的碳排放，林業碳匯無疑是一個很好的途徑。盡管中國承諾2020年單位GDP排放減排比2005年低40%～45%[1]。但這一承諾目前并未與碳匯、碳交易掛鉤，志愿碳市場有待開發。

4)申請碳匯項目門檻較高，程序繁瑣復雜。根據國家發改委規定，林業碳匯項目的實施主體必須由獨立的企業來承擔，并且對企業有2方面的嚴格規定:一是必須有從事林業經營管理的經驗；二是申請企業財務狀況要好，能負擔項目所有開支。就目前的來看，大部分愿意參與的市場主體并不能同時滿足上述2項要求，使得CDM林業碳匯項目的開展受到一定的限制。同時，CDM林業碳匯項目必須要履行國內、國際兩套程序，經過多個機構審批，手續復雜繁瑣，花費時間較長。據川西北項目負責人介紹，在執行項目時，項目文件曾經被反復否定、修改，花費了較長的時間才達到程序要求。此外，造林和再造林以及森林管護費用均由項目參與方自行解決。由于該部分的資金量大、回報周期長，給開發者前期帶來較多的資金困難[29]。另外，CDM項目前期的設計、包裝等費用至少需要投入10萬美金，對于開發者來講也是一筆不小的數目。

3 對策建議

總結國內一些CDM林業碳匯試點項目解決困難與問題的對策、項目管理和技術方面的成功經驗，分析開展過程中存在的不足，初步掌握我國實施林業碳匯項目的可行性與潛力有著重要的意義，有助于為在全國更大范圍內推廣碳匯政策提供有益借鑒，為促進林業碳匯項目更好實施有著重要的現實價值。

1)制定完善合理的政策。嚴格依據國際規則和要求，制定我國林業碳匯項目的實施規則和標準，制定國家戰略層面促進林業碳匯補償交易的政策與法規。除中央制定相關的政策外，各地政府及林業部門也要制定與清潔發展機制碳匯項目相配套的制度和管理辦法，確保政策具備可操作性，不僅僅停留在“指導意義”，還要具有一定的前瞻性，把長遠利益與眼前利益相結合，以此推動中國碳匯交易市場的形成和發展[30]。同時，政策的內容應該從政治法律、經濟發展、社會生活、文化習慣等方面具體展開。其中，項目的開展需要有政治的保證和法律的規范，所以要加強和健全生態效益補償和林業發展的法律法規。另外，政策的制定要充分結合經濟發展的大局，著重考慮可能對國家和地方經濟發展帶來的影響。最后，還要體現政策與社會生活、文化習慣的相適性，形成適合項目地區的本土化管理方式，引導廣大民眾積極參與。

2)加強林業碳匯方法學的研究以及人才的培養。UNFCCC規定碳匯活動所引起的排放減少或碳匯必須是透明、可證實和可核查的，這就需要有與之相適應的方法對碳匯活動引起的結果進行科學的評價和監測。碳匯項目的運行是一個非常復雜的過程，其實施過程要涉及到項目邊界、基準線、泄露、額外性、非持久性、不確定性等技術性問題，使得對碳匯項目運行進行有效評價和監測的效果大打折扣，極大地限制了碳匯項目的發展。對此，政府可以聯合高校和科研機構加強對方法學的進一步研究和探討，加大研發的資金投入，以便發現更多符合我國國情的方法學予以推廣。另外，還要強化碳匯人才的培養。由于碳匯交易屬于新興行業，涉及經濟、金融、管理、環保、法律、林業等諸多學科，其專業人才須是通曉多個專業的復合型人才，培養難度較大。為了保障碳匯項目的順利開展，可有針對性地對管理人員、技術人員以及媒體機構加強培訓指導，促使培訓對象深入了解林業碳匯相關的理論和方法，提高隊伍的整體工作能力和項目開發水平。同時，還可以與相關高校加強合作，培養專職從事林業碳匯交易的人才。

3)搭建良性運轉的林業碳匯市場交易體系。第一，積極培育碳匯交易市場。根據《京都議定書》，中國在第一個承諾期內并不需要履行碳減排義務。盡管我國政府承諾到2020年單位GDP排放比2005年降低40%～45%，但這一承諾目前并未與碳匯、碳交易掛鉤。如果缺乏機制將碳減排的指標下放到企業，僅從技術突破會很難完成承諾。因此，需要盡早建立“碳排放權交易”市場，推動CDM林業碳匯交易的發展。例如，當企業不能完成任務時，可通過購買碳匯來完成。如果建立排碳權交易，需要國家規定總排碳量和各地的排碳總量，鼓勵企業采用包括林業碳吸收在內的多種途徑實現其減排目標。另外，借助市場“無形之手”，將會推動林業碳匯市場的快速發展，促進碳匯市場交易的繁榮，為林業碳匯項目的深層次開展給予資金和政策保障。第二，完善碳匯市場交易機制。如果可以形成交易市場，此時，需要有一套完整的市場準入機制，用標準去規范。比如項目標準，是參照CDM標準，還是自己制定；計量方法和標準，是采用實測法，還是估算法等。目前，包括北京環境交易所、中國綠色碳基金都在制定中國的林業碳匯項目的準入標準，中國綠色碳基金還編制了《中國綠色碳基金造林項目碳匯計量與監測指南》。雖然國內相關機構都在進行碳排放交易的積極探索，但到目前為止，國內還沒有真正的碳排放交易。對這些標準和方法仍需不斷地進行實踐檢驗和研究，確保其很好地推廣并形成國內的規范。第三，有效降低市場交易成本。建立相應的碳信用注冊登記制度和統一的數據庫，方便生產者和購買者之間信息交流，減少信息收集成本；加強林業碳匯產權制度建設，加速產權流轉，擴大潛在的森林供給市場；制定優惠標準，鼓勵投資者進行規模經營；加強政府與公眾的溝通，協調好利益各方的關系，獲取更多支持，以降低項目的實施成本。

4)充分發揮制度的保障作用，減少復雜的程序環節。第一，建立第三方核查機構。云南騰沖項目山水自然保護中心的負責人表示，不能花了錢就算了，還需要進行實際的監測，了解花的錢最后種了多少樹，而實際又吸收了多少二氧化碳。為了完成CDM林業碳匯項目的溫室氣體減排交易，需要由第三方的技術機構對CDM項目的合格性以及減排能力進行確認，對實際產生的減排量進行驗證，并提供買賣雙方都能夠信任的減排量核實結果，這是CDM審定/核查產生的前提。對此，可以建立科學的第三方監測系統，加強對碳匯、碳排放源的監控，完善和提高其監測水平和能力，確保碳匯交易的公平、公正進行。第二，搭建合理的評估機制。一方面要求理事會不能盲目上馬CDM林業碳匯項目，對申請實施CDM林業碳匯項目的企業要進行認真評估，確立其是否能在項目實施后獲得相應的收益。另一方面，要對已經實施的項目做好評估工作，評估項目實施效果，分析其在實施過程中是否存在缺陷，以及今后實施同類型項目過程中應做哪些改進，從而為以后CDM項目的實施節約大量的成本費用，提高資金的使用效率。第三，調整審批與市場交易程序。林業碳匯交易項目的相關規則要求滿足額外性、持久性并且促進發展中國家經濟的可持續發展。要滿足項目的這些要求，需要大量的計量和檢驗程序，這也是導致林業碳匯交易成本高的主要原因。因此，應該逐步簡化林業碳匯交易的計量和檢驗程序，并使這些程序標準化。除此之外，還需完善碳匯項目的協調機制，確保從決策到具體實施各個環節的暢通，建立好對CDM項目運行的統計、申報、審查、立項和交易的監督機制，進一步明確并理順CDM機構的職責分工。

4 結論與展望

綜上所述，應當積極建立政府主導、企業參與、市場運作的良性互動機制和治理結構(圖1)，充分借鑒和利用國內外碳交易相關管理辦法和國際碳匯交易體系的成功經驗，通過廣泛調研、理論梳理，形成具有中國特色的碳匯交易管理辦法和政策措施，重點考慮碳匯項目的技術規范、過程控制、獎懲舉措、市場信息、傳播推廣等，理順好各方權利關系，協調好有限資源，探索一條協調長期與短期利益、謀求雙贏的低碳發展路徑。此外，還應結合試點項目和案例，加快CDM林業碳匯項目的建設速度，加強相關能力的建設，開展相關的政策設計和對社會經濟和環境影響的評價，為項目的逐步推廣奠定堅實的基礎。

圖1 CDM碳匯項目組織結構圖[8,16]

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Research on the Development Status of Forest Carbon Sequestration Projects

Zhang Rui Cao FangPing
(School of Economics and Management，Beijing Forestry University，Beijing 100083)

With the increasing change in climate，countries around the world begin to explore the coping strategies，including CDM，a system which is widely used in the world at present.Afforestation and reforestation projects，as a child of CDM，and forestry carbon sequestration projects that are not officially registered or approved，not only can restrain the Global Warming，but also can improve regional ecological environment.This paper wasbased on the analysis and study of afforestation and reforestation projects to summarize the difficulties and their countermeasure in project implementation，successful experiencesin project management and technology，and the shortage in the implementation process.Based on the analysis，the potential and feasibility of forest carbon sequestration projects in Chinawas concluded，in order to provide helpful references for carbon sequestration policies to be widely promoted in China and give the important revelation to China for promoting forestry carbon sequestration projects.

CDM，forestry carbon sink，policy recommendations，outlook

2014-08-01

張銳,北京林業大學經濟管理學院碩士研究生,研究方向為產業經濟、綠色管理,E-mail:zhangrui89106@ 163.com

曹芳萍,管理學博士,北京林業大學經濟管理學院教授、碩士研究生導師,研究方向為產業經濟、綠色管理, E-mail:cfp_888@126.com