建設項目壓覆礦產資源影響因素研究

高灶其, 高偉明

(1.河南省地質礦產勘查開發局 第二地質礦產調查院,河南 鄭州 450002; 2.中國礦業大學 管理學院,江蘇 徐州 221116)

建設項目壓覆礦產資源影響因素研究

高灶其1, 高偉明2

(1.河南省地質礦產勘查開發局 第二地質礦產調查院,河南 鄭州 450002; 2.中國礦業大學 管理學院,江蘇 徐州 221116)

為了研究建設項目壓覆礦產資源的影響因素,加強礦產資源的保護和管理,利用資料分析和專家訪問調查法獲得10種影響因素,再運用匿名分組技術篩選出5種最重要的影響因素,采用層次分析法(AHP)來確定建設項目壓覆礦產資源影響因素的權重。研究表明:建設項目壓覆礦產資源重要影響因素包括壓覆礦產資源品種及重要性、壓覆查詢、壓覆面積與儲量、壓覆補償和壓覆稅費。

建設項目；壓覆；礦產資源；影響因素

壓覆礦產資源是指在當前技術經濟條件下,因建設項目或規劃項目實施后,從而導致已查明的礦產資源不能再被開發利用的資源。隨著國民經濟的快速發展,高鐵、高速公路、城市新城區建設等規模不斷擴大,礦產資源新增壓覆量逐年增多。大批工程項目開工建設,致使大量重要礦產資源被不合理壓覆,嚴重影響到礦產資源的可持續利用和發展[1]。礦產資源的潛在價值巨大,以及礦產資源不可再生性、區域分布不均勻性等特點,決定了其一旦被壓覆就會造成巨大的、不可挽回的損失。

很多學者對建設項目壓覆礦產資源的不同方面進行了研究,如張洪信等認為壓覆礦產資源審批管理工作十分重要[2],張士虎對壓覆礦產資源的區域及儲量進行了估算[3],郭景會等研究了壓覆礦產資源的礦業權問題[4],謝佳春研究了建設項目壓覆礦產資源的機會成本[5],岳雪波等研究了建設項目壓覆礦產資源價值評估的方法[6],但這些學者只是從建設項目壓覆礦產資源的一個或幾個影響因素進行研究,并不能體現哪些影響因素更為重要。因此,本研究選取建設項目壓覆礦產資源的影響因素作為研究對象,通過現場訪談和問卷調查收集相關數據,運用層次分析方法實證研究建設項目壓覆礦產資源的重要影響因素及其影響作用大小。

1 影響因素分析

為了明確識別建設項目壓覆礦產資源的影響因素,通過資料分析法和專家調查法對各種影響因素進行識別和篩選。通過分析和解讀與建設項目壓覆礦產資源相關的法律法規政策發現,近年來出臺了三個與壓覆礦產資源相關的管理辦法。國土資源部2000年頒布實施了《關于規范建設項目壓覆礦產資源審批工作的通知》國土資發〔2000〕386號,以規范建設項目壓覆礦產資源的審批管理工作。國土資源部2010年又制定實施了《關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》國土資發〔2010〕137號,明確規定建設項目在壓覆重要礦產時,要到省級以上國土資源行政主管部門進行審批,并提出“建設項目壓覆已設置礦業權礦產資源的,新的土地使用權人還應同時與礦業權人簽訂協議,協議應包括礦業權人同意放棄被壓覆礦區及相關補償內容。”為了提高建筑用地審查報批效率,國土資源部2012年又下發了《關于進一步改進建設用地審查報批工作提高審批效率有關問題的通知》國土資發〔2012〕77號,進一步指出“建設項目用地壓覆已設置礦業權重要礦產資源時,建設單位與礦業權人需簽訂補償協議,協議應包括建設單位承諾按有關規定給予礦業權人合理補償、礦業權人同意壓覆等內容。”

基于此,繼續對一些實際從事過建設項目壓覆礦產資源工作的人員進行訪談,這些人員包括政府機關工作人員、建設單位工作人員、礦業權人以及高校從事相關研究的專業人員。請他們提出可能影響建設項目壓覆礦產資源的影響因素,再對這些因素進行歸類匯總。將上述兩類分析結果提交給6位專業從事壓覆礦產資源工作或研究的專家學者,請他們根據自己的經驗提出建設項目壓覆礦產資源的影響因素。經過多次反復討論,專家的意見趨于一致,認為影響建設項目壓覆礦產資源的因素一共有10種:政府審批、壓覆查詢、礦業權人生產可持續性、壓覆稅費、壓覆管理制度、壓覆面積與儲量、壓覆礦產資源價值評估、礦業權設置、壓覆補償、壓覆礦產資源品種及重要性等。

考慮到研究對實踐的指導意義以及數據的可獲得性,進一步利用提名分組技術(Nominal Group Technique,NGT)對上述影響因素進行了二次篩選。這次共選擇9位專家(其中建設單位項目管理者2位,礦業權人代表3位,國土資源部門相關工作人員2位,地質部門專家和建設項目壓覆礦產資源研究學者各1位)進行調查,分別請他們從上述10種建設項目壓覆礦產資源影響因素中選擇出他們認為更重要的影響因素,要求提出的影響因素最好不超過6種。經過匯總分析,發現有5種影響因素幾乎被所有專家提名,分別是:壓覆礦產資源品種及重要性、壓覆查詢、壓覆面積與儲量、壓覆補償、壓覆稅費(表1)。

表1 建設項目壓覆礦產資源重要影響因素

2 方法

為了確定各個影響因素指標對建設項目壓覆礦產資源的重要程度,需要涉及到對指標賦予權重的問題,指標權重的分配將影響到評價的結果和評價的有效性。為了盡量避免主觀評價帶來的各種偏差和其他因素的影響,本研究選擇層次分析法(AHP)來確定各風險評價指標的權重。為了保證權重確定的科學性和客觀性,該調查問卷的被試者來自于地質行業壓覆礦產資源評估機構的技術專家,這樣可以基本做到客觀公正,對建設方和礦業權人不會有所偏袒。指標權重計算如下:

首先按照九級標度法把因素之間的重要性分為九等(表2)。根據對建設項目壓覆礦產資源影響因素的分析,對指標的重要性進行兩兩比較。

表2 九級標度法

根據表2,專家首先對因素C1和因素C2進行判斷,認為因素C1比因素C2介于“一樣重要”和“稍微重要”之間,因此因素C1對因素C2的影響為2和因素C2對因素C1的影響為1/2；因素C1和因素C3比較,判斷認為因素C1比因素C3“稍微重要”,因此因素C1對因素C3的影響為3和因素C3對因素C1的影響為1/3。同理獲得其他因素比較的數據,構造判斷矩陣,矩陣橫排為該因素對其他因素的影響,矩陣豎排為其他因素對該因素的影響,判斷矩陣如下所示:

運用matlab對矩陣進行最大特征根λmax求解,并求出相對應的特征向量:λmax=5.453,特征向量為(0.717,0.457,0.242,0.393,0.255)T,對特征向量進行歸一化處理,可得(0.347,0.221,0.118,0.190,0.124)T,即為各指標權重。為了驗證計算結果是否具有一致性,還需計算一致性指標CI,由公式CI=(λmax-n)/(n-1)可得:

CI=(5.453-5)/(5-1)=0.113

計算隨機一致性比率CR=CI/RI,其中RI為平均隨機一致性指標,取值如表3所示。當CR≤0.10時,判斷矩陣具有一致性。

表3 平均隨機一致性指標值

CR=0.113/1.12≈0.10≤0.10,因此指標項的判斷矩陣符合一致性要求,綜合計算結果如表4。

表4 各項指標判斷矩陣、權重及CR值

3 結果分析

運用層次分析法對影響建設項目壓覆礦產資源整個流程中5種重要的影響因素進行分析,計算權重由大到小排列為:壓覆礦產資源品種及重要性(0.374),壓覆查詢(0.221),壓覆補償(0.190),壓覆稅費(0.124)和壓覆面積與儲量(0.118)。下面具體分析每種影響因素并提出相關對策建議。

3.1 壓覆礦產資源品種及重要性

礦產資源是人類生存的主要物質來源,是現代化建設的基礎物質材料,其保證程度關系到國民經濟長期穩定發展和國家安全。中國雖然是世界上礦產資源種類齊全、儲量豐富的少數國家之一。然而,礦產資源人均占有量僅為世界人均占有量的58%,列世界第53位。面對國民經濟建設的巨大需求,中國礦產資源特別是一些重要的支柱性礦產儲量嚴重不足。目前大量重要礦產資源被建設項目不合理壓覆,造成這些礦產資源不能被開發和利用,嚴重影響了國家的經濟建設和發展。重要礦產資源能否穩定供應,直接影響著整個國民經濟能否沿著快速、持續、健康的軌道安全運行。因此,保護重要礦產資源不被建設項目不合理壓覆是社會經濟可持續發展的基本保障,對于中國具有歷史性的戰略意義。

3.2 壓覆查詢

壓覆查詢是在建設項目可行性研究階段到國土資源相關部門對建設項目是否壓覆礦產資源進行查詢。建設項目經濟效益是建設方必須考慮的問題,如果壓覆礦產資源量過大,所需補償的費用過高,建設項目為了其經濟合理性,就需要適當更改方案,這可以有效減少不合理壓覆。但目前,中國進行壓覆查詢工作都是放在建設項目已經確定方案后進行,項目建設方案基本不會做太大的修改,造成大量礦產資源被不合理壓覆。因此,建設項目應該在前期規劃時期,進行壓覆礦產資源查詢,以便設計出合理經濟的建設方案,減少對礦產資源的不合理壓覆。

3.3 壓覆補償

由于目前建設項目壓覆礦產資源的補償不重視礦業權人合法權益的保護,補償協議既難以達成,又難以執行。建設項目壓覆礦產資源一般都是長期永久性的,相當于這部分壓覆礦產資源已經喪失了使用價值,即使以后隨著技術的發展可以開采,其開采成本也要比非壓覆地區的成本高。所以應該制定具體的壓覆礦產資源補償方案,保護珍貴的礦產資源,有助于維護礦業權人的合法權益,促進礦產資源相關行業健康發展,并可以規范建設項目壓覆礦產資源管理工作,減少經濟糾紛。壓覆補償主要涉及以下幾個方面:

①已經交納的各種款項包括探礦權使用費、采礦權使用費、探礦權價款和采礦權價款。②礦區前期的相應生產投入。礦區建設初期往往都進行了大量的基礎設施建設,建設項目壓覆礦區礦產資源不但影響其正常開采,還會造成大量前期投資的浪費,這部分投資浪費屬于建設項目壓覆礦產資源給礦區帶來的損失,應該給予合理補償。③礦區未來的經濟損失。建設項目壓覆礦產資源不僅影響了礦區近期的生產活動,帶來既有投入上的浪費,還會影響礦區未來的生產活動,迫使礦區改變其生產規劃,增加礦區的生產成本等,這些損失應該由建設單位給予合理補償。④礦區其他方面的損失。建設項目壓覆礦產資源給礦區帶來的不僅是經濟方面的損失,而且會帶來礦區生產環境改變、職工失業下崗等一系列問題,應該根據相關規定給予評估并進行補償。

3.4 稅費影響

目前開采礦產資源所需要繳納的稅費主要是資源稅和礦產資源補償費,而建設項目壓覆礦產資源并不需要向國家進行任何補償,礦產資源跟其他資源一樣具有自然價值和使用價值,如對耕地資源進行占用,需要繳納耕地資源占用稅,但建設項目壓覆礦產資源卻不用繳納稅費。因此,可以參考耕地資源占用稅的征收方式,以繳納稅費形式向國家進行壓覆礦產資源補償,征收礦產資源壓覆費或者礦產資源占用稅,并設置專門的賬戶,專款專用,可用于礦區“三下開采”、“綠色開采”等對壓覆礦產資源開采的獎勵或者補貼,有效改善被壓覆礦產資源的管理和開采現狀。

3.5 壓覆面積與儲量

盡管目前關于壓覆面積與儲量的計算方法和評估手段已經比較成熟,但建設方和礦業權人依然在這方面存在爭議。建設方一般與礦業權人協商壓覆補償前就已經設計好了建設方案,由于目前壓覆礦產資源所需補償費用不高,建設方為了減小自己的經濟投入,一般是不愿意更改設計方案盡量避開礦區的；而礦業權人為了自己的利益,希望建設方盡量可以避免壓覆到礦產資源,往往造成補償協議書難以簽訂。如何保證建設項目的經濟性不進行大規模變更,又要保護礦產資源不被任意壓覆浪費,需要做好前期規劃,并尋找到一個壓覆礦產資源面積與儲量的均衡點,在保證經濟建設的同時盡量避免對礦產資源進行不合理壓覆。

4 結語

建設項目壓覆礦產資源重要影響因素包括壓覆礦產資源品種及重要性、壓覆查詢、壓覆面積與儲量、壓覆補償和壓覆稅費。通過以上對建設項目壓覆礦產資源重要影響因素的分析和探索,可以發現以下五個影響因素相輔相成,缺一不可:

礦產資源對于國家經濟發展具有導向作用,是保障國家安全的重要因素,礦產資源特別是重要礦產資源在人類生活和國民經濟中占有重要地位,保護重要礦產資源不被壓覆不但能保障經濟建設長期穩定發展,同時具有極為重要的戰略意義。

壓覆查詢和壓覆面積與儲量的確定可以實現效益最大化。一方面是建設項目對地區經濟、社會發展的效益,另一方面是礦產資源的經濟效益、可持續利用價值。通過衡量建設項目與礦產資源的成本、效益,尋求一種獲得效益最大化的途徑,既周全保護礦產資源,又不妨礙建設項目的正常進行。

壓覆補償和壓覆資源稅費的繳納可以保護礦業權人和國家的權益。實現對礦業權人和國家的雙重補償機制,完善壓覆礦產資源的稅費制度,利用稅費對建設項目壓覆礦產資源進行調控,既是對礦產資源的保護,也是對相關資源行業可持續發展的保證。

[1] 章秉辰.從煤炭資源壓覆議焦作市城建發展方向[J].科學技術與工程,2011,11(15):3603-3607.

[2] 張洪信,王星明,任毅,等.規范建設項目壓覆礦產資源審批管理工作的研究[J].科技情報開發與經濟,2012,22(13):118-120.

[3] 張士虎.建設項目壓覆礦產資源調查評估方法探討[J].資源環境與工程,2012,26(3):278-280.

[4] 郭景會,郭立霞,康亞利,等.建設項目壓覆無礦業權設置的重要礦產資源問題的探討——以焦作煤田焦南、恩村井田為例[J].城市地質,2013,8(2):13-15.

[5] 謝佳春.建設項目壓覆礦產資源的機會成本測算[J].礦產保護與利用,2009(4):7-11.

[6] 岳雪波,帥志鵬,王吉祥.建設項目壓覆礦產資源評估方法探討[J].人民長江,2013,44(6):44-46.

(責任編輯：陳文寶)

Influence Factors of Construction Projects Constructedover Mineral Resources

GAO Zaoqi1, GAO Weiming2

(1.No.2InstituteofGeological&MineralResourcesSurveyofHenan,Zhengzhou,Henan450002; 2.SchoolofManagement，ChinaUniversityofMiningandTechnology，Xuzhou,Jiangsu221116)

In order to study the influence factors of construction projects constructed over mineral resources,strengthen the protection and management of mineral resources,the paper uses data analysis and expert interview survey method to obtain 10 kinds of influence factors,then uses the Nominal Group Technique to filter out the 5 most important influence factors,uses analytic hierarchy process analysis method (AHP) to determine the weights of factors.The results show that the important influence factors of projects constructed over mineral resources includes the importance of constructed over mineral resources,the query,the area and reserves,compensation and tax of projects constructed over mineral resources.

construction projects; constructed over resources; mineral resources; influence factors

2015-02-13;改回日期:2015-03-23

高灶其(1957-),男,高級工程師,地質礦產勘查專業,從事礦產勘查及壓覆礦產資源研究與管理工作。E-mail:minglwzy@126.com

F205

A

1671-1211(2015)04-0499-04

10.16536/j.cnki.issn.1671-1211.201504027

數字出版網址:http://www.cnki.net/kcms/detail/42.1736.X.20150619.1501.020.html 數字出版日期:2015-06-19 15:01