“法治反腐”：中國特色反腐敗的新常態

文 / 徐喜林 徐 棟

“法治反腐”：中國特色反腐敗的新常態

文 / 徐喜林 徐 棟

反腐敗事關黨和國家的生死存亡，我們黨一直為推進中國特色反腐敗不懈探索。習近平總書記在十八屆中央紀委第二次全會上提出：“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規制度建設，讓法律制度剛性運行。”以上思想觀點可概括為“法治反腐”。“法治反腐”將成為中國特色反腐敗的新常態，將以開創廉潔政治新局面而被載入史冊。

一、準確把握“法治反腐”的含義

“法治反腐”作為依法治國的重要組成部分，其內涵豐富，外延寬廣。準確把握“法治反腐”的內涵與外延，并給這一概念下科學定義，有助于我們理解依法治國的重大決策和有效推進依法反腐。

（一）科學界定“法治反腐”概念的內涵

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。”這些論斷為“法治反腐”確定了基調，賦予了豐富的內涵。“法治”一詞最早見于先秦諸子文獻。《韓非子·心度》中提出“治民無常,唯以法治”的觀點，《晏子春秋·讕上》中也表述了“修法治,廣政權,以霸諸侯”的思想。“法治”是指治國理念、治國方略。法治是立體的、動態的、有機完整的體系，體現的是把立法、執法、司法、守法各個環節都納入其中。法治的基礎是法，核心是治。

關于“法治反腐”，專家學者下過多種定義。諸如“用法治思維和法治方式反對腐敗”、“通過制定和實施法律，限制和規范公權力行使的范圍、方式、手段、條件和程序，使公權力執掌者不能腐敗、不敢腐敗，從而達到減少和消除腐敗的目標”①等。筆者認為，“法治反腐”主要是相對于“人治反腐”而言的（也相對于德治防腐而言），是反腐敗的一種模式。用實質定義法（即科學定義法）給其下簡單定義就是：法治反腐是主要用法治思維和法治方式懲治和預防腐敗的反腐敗模式。具體來講，法治反腐就是指在中國共產黨領導下，主要通過制定和實施國家法律體系、黨內法規、行政和黨內規范性文件，規范權力運行，懲治和預防腐敗，建設廉潔政治的具有中國特色的反腐倡廉建設模式。之所以用“主要”限定，是因為“法治反腐”必然要同“德治防腐”配合使用。

（二）完整把握“法治反腐”概念的外延

筆者認為，“法治反腐”是一個約定俗成的概念，特指當下具有中國特色的“法治反腐”。反腐敗有多種模式和途徑，反腐敗模式途徑的選擇往往是以一種模式為主導，同時也有其他途徑的作用因素。“法治反腐”的外延應當包括法治懲腐與法治防腐兩大部分：法治懲腐，是指通過法治的手段懲治各種形式的腐敗。法治防腐，是指通過以法治的理念和措施推進反腐倡廉教育、制度、監督、糾風、改革各項措施落實到位，以達到預防腐敗的目的。法治防腐的核心和關鍵是實現預防腐敗措施的規范化和法制化。

（三）全面理解“法治反腐”概念中“法”的范圍

“法治反腐”的“法”則包括國家與黨內兩個范疇。從國家角度講，“法治反腐”中的“法”包括兩大部分：一是國家的法律體系，表現形式為憲法、法律、行政法規、地方性法規（自治條例和單行條例）、規章（含國務院部門規章和地方政府規章）；二是國家機關的規范性文件，表現形式是各級政府、法檢兩院具有司法指導與規范意義的通知、通告、意見等。

我們的黨是執政黨，反腐敗主要是反對黨員領導干部的腐敗，黨內法規在“法治反腐”中具有特殊重要意義。從黨內角度講，《決定》明確界定黨內法規也是中國特色法治體系的重要組成部分。從黨內范疇講的“法”應當包括兩個部分：一是黨內法規。黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。其表現形式是黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則共七個層級的規章制度。二是黨內規范性文件。《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》明確指出：“本規定所稱規范性文件，是指中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委在履行職責過程中形成的具有普遍約束力、可以反復適用的決議、決定、意見、通知等文件，包括貫徹執行中央決策部署、指導推動經濟社會發展、涉及人民群眾切身利益、加強和改進黨的建設等方面的重要文件”。黨的省級以上領導機關可以而且必須制定相關的規范性文件，黨中央可再根據實際需要酌情將黨內規范性文件上升為黨內法規。例如，2012年12月4日，習近平總書記主持召開中共中央政治局會議，審議通過了中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的“八項規定”。“八項規定”屬于黨內規范性文件。事實證明，“八項規定”對于改進作風，狠剎 “四風”起到了關鍵作用，得到了人民的廣泛擁護。黨內規范性文件與黨內法規一起配合使用才能形成系統全面的黨內行為規范。制度和規范性文件是法律的必要補充。

（四）“法治反腐”與法治文化

從文化的角度考量，“法治反腐”與法治文化有必然的聯系。有學者對法治文化定義為“包括法律制度結構和法律觀念結構，以及自覺執法、守法、用法等行為方式，是包含民主、人權、平等、自由、正義、公平等價值在內的人類優秀法律文化類型”，“是以追求民主、自由和權利保障為目標，在一定的治國理念和與此相適應的制度模式確立過程中，形成的一種社會文化形態和社會生活方式”。②筆者認為，法治文化為“法治反腐”提供文化正能量，從文化角度推進“法治反腐”，將會從立法、執法、用法、守法等方面找到反腐抓手，形成全社會反腐敗執法執紀必嚴、違法違紀必糾的文化氛圍。

二、深刻理解“法治反腐”的意義

在依法治國、建設社會主義法治國家的背景下，“法治反腐”概念的提出和實施，具有深刻的理論創新和實踐指導意義。

（一）“法治反腐”是中國特色反腐倡廉道路的里程碑

黨的十一屆三中全會至黨的十三屆四中全會，探索了在不搞政治運動的條件下端正黨風、反對腐敗的新途徑。黨的十三屆四中全會至黨的十六大，走出了一條適合我國基本國情的有效開展反腐倡廉的路子。黨的十六大至黨的十八大，正式提出并確立中國特色反腐倡廉道路這一重要概念。黨的十八大以來，強調要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，黨的十八屆四中全會提出建設社會主義法治國家，確定了“法治反腐”的國家地位。“法治反腐”已經成為中國特色反腐倡廉理論與實踐的里程碑。

（二）“法治反腐”是反腐敗經驗的總結與升華

有專家提出，新中國成立以來的反腐敗大致經歷了“運動式反腐”和“制度化反腐”兩個大階段。③也有學者提出了新中國成立以來經歷了“運動反腐”、“權力反腐”、“制度反腐”、“法治反腐”四個時期，認為“運動反腐”缺乏長效性，治不了腐敗這個慢性病；“權力反腐”缺乏連續性，容易因領導者的改變而改變；“制度反腐”缺乏強制性，唯有“法治反腐”效力更大。“法治反腐”是制度反腐的新超越，有更高要求，更具根本性、全局性、長遠性和穩定性。④還有學者認為，新中國成立以來的反腐敗“劃分成運動反腐、政策反腐和法治反腐三階段，可能更加恰當些”⑤。

筆者認為，以上論點作為學者研究反腐敗模式時的提法可以理解，但作為“法治反腐”背景下的規范性提法有待商榷。一是在黨的文獻中從來沒有“運動反腐”、“權力反腐”、“制度反腐”、“政策反腐”這些提法。二是上述提法過于機械。新中國成立初期不可能有今天如此完備的法制。我們黨開展的“三反”、“五反”等反腐敗運動有其時代背景和歷史必然性。反腐敗離不開權力，沒有權力就無力反腐敗。反腐敗離不開黨和國家的政策，但政策只是黨和國家反腐敗意志的載體，其實質是黨在不同時期根據當時的背景任務開展的反腐敗具體實踐。黨的十五大首次提出依法治國。黨的十八大強調要“更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”，“健全反腐敗法律制度，更加科學有效地防治腐敗”。十八大以來，由提出“有腐必反”、“有貪必肅”，到提出“把權力關進制度的籠子”，再到提出健全社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，強調“法治反腐”，表明我們黨對中國特色反腐敗道路模式的認識在與時俱進。“法治反腐”是對我國幾十年反腐敗實踐經驗的總結和升華，是反腐敗必然的發展趨勢，并已經成為全黨的廣泛共識。

（三）“法治反腐”是反腐敗的客觀需要

“法治反腐”是時代的需要和呼喚。一是法制條件的成熟承載“法治反腐”。近年來，我國在反腐敗國家立法、完善監督制度、規范國家公職人員從業行為、懲處違紀行為、完善反腐敗領導體制和工作機制等方面取得了突破性進展，中國特色社會主義法律體系已經形成，為“法治反腐”創造了條件。二是社會基礎的奠定呼喚“法治反腐”。當前廣大人民群眾法治意識越來越強，法治反腐敗被社會廣泛接受和運用。三是反腐敗形勢要求“法治反腐”。當前反腐敗形勢依然嚴峻復雜，財產申報、行政程序、對“一把手”權力的制約措施等都需要靠法律來支撐。由于當前反腐敗制度不夠完善，其約束力和執行力遠不如法律，所以單靠制度反腐力不從心，因而“法治反腐”應運而生。

三、清醒認識“法治反腐”面臨的問題

“法治反腐”作為反腐敗的新模式，面臨著理論與實踐多方面的問題與困惑，需要認真思考與解決。

（一）反腐敗理論上的混亂阻礙思想統一

與“法治反腐”相關的一些理論觀點值得討論和統一認識。一是原則性的理論必須堅持。例如，推行“憲政民主”、“自己難給自己做手術”、“加強共產黨體制外的監督”等迷惑人的似是而非的觀點不斷游蕩，對此必須旗幟鮮明地予以批駁。我國依憲執政絕不是西方三權分立式的憲政民主，我國反腐敗必須在中國共產黨領導下實施“法治反腐”。二是現實的理論問題必須研究。例如，反腐敗理論上的“零容忍”與實踐上懲治腐敗要突出重點，“有腐必反”與懲治腐敗不僅要法紀效果還要政治效果與社會效果等問題。這些問題是反腐敗決心上的原則性與反腐敗行動中的策略性的對立統一。對此要有系統的理論研究成果，以統一全黨全社會的思想認識。三是錯誤的觀點應當澄清。當前，反腐敗斗爭正以改革開放以來前所未有的力度和廣度向前推進，全國人民深受鼓舞。然而，一些似是而非、聳人聽聞的“悖論”也成為輿論熱點。例如，針對周永康、徐才厚被立案審查，有媒體就推出“拐點到來說”、“官場地震說”、“紀律優先還是法律優先”等。這些似是而非的論調多是建立在主觀臆斷和固化思維模式上的片面判斷，與中央強調的“有腐必反、有貪必肅”，“要持續保持高壓態勢，以零容忍態度懲治腐敗”相悖，應當澄清。

（二）反腐敗立法上的滯后制約“法治反腐”效果

反腐敗立法是“法治反腐”

的前提。反腐敗立法的滯后表現在如下方面：一是反腐敗基本法律缺位。如《公職人員財產申報法》、《重大決策程序法》、《行政組織法》等尚未出臺。尤其是缺乏《反腐敗法》這一反腐敗總法，致使我國有關懲治預防腐敗、建設廉潔政治的一系列重大問題難以作出法律界定。二是已有法律系統性不強。雖然近年來我國在制定和修改相關法律時，增加了一些反腐敗的條款，但這些條款大多散見于相關法律之中，過于分散，缺乏統一性。三是配套的法規制度滯后。例如，黨員干部收受“紅包”及購物卡，處理仍以退還等行政處罰為主。領導干部的重大事項報告制度，已經實行十多年，但由于沒有過硬的檢查核實制度，造成有時重大事項不報告也難以懲處。四是黨內法規制度不夠完備。黨的領導和黨的工作、黨的思想建設、黨的組織建設、黨的作風建設、黨的反腐倡廉建設、黨的民主集中制建設等方面的黨內法規都有待于進一步完善創新，尤其是黨的反腐倡廉建設方面的黨內法規更需要盡快完備。

（三）反腐敗執法執紀力度的薄弱削弱了“法治反腐”效能

現有的反腐敗法規執行不力和落實不到位，嚴重影響了反腐敗效果。《刑法》等國家反腐敗法律，《廉政準則》、《紀律處分條例》等黨內法規制度，把領導干部應當干什么，不能干什么講得一清二楚，為什么還會出現“前腐后繼”？為什么在黨的十八大之后高壓反腐的背景下還有人敢頂風違紀？要害是反腐敗的法律與黨內法規沒有得到徹底貫徹落實，法律和制度的執行力薄弱致使反腐敗法規減效。

四、系統推進“法治反腐”的建議

“法治反腐”是一個系統工程，需要多方面協同綜合施治才能取得好的成效。

（一）堅持黨的領導與社會主義法治的統一

“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。”《決定》這一重要論斷表明，堅持黨的領導是推進依法治國和“法治反腐”的題中應有之義。推進依法治國和“法治反腐”決不是削弱黨的領導，更不是要擺脫黨的領導。那些認為“法治反腐”可以搞“反腐敗特區”，可以“依靠群眾自發反腐敗”等論調是錯誤的，也是行不通的。同時要明確“黨的領導必須依靠社會主義法治”。黨把自己的路線、方針、政策通過法定程序轉化為國家意志，成為全國人民共同遵守的法律規范，從而實現了黨的主張和人民意志的辯證統一。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，依法執政是黨治國理政的基本方式。黨章作為黨內根本大法、管黨治黨的總章程，規定黨必須在憲法和法律范圍內活動，黨員必須模范遵守國家的法律法規，它以自身的具體行動保證憲法和法律的實施。

（二）堅持黨紀與國法配合互動

黨是肩負神圣使命的政治組織，黨員是有著特殊政治職責的公民。治國必先治黨、治黨務必從嚴。黨的奮斗目標越宏偉、面臨的形勢越復雜、肩負的任務越艱巨，就越要嚴字當頭、從嚴治黨。中共十八大以來，黨中央堅持從嚴治黨，深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，得到黨內和廣大人民群眾的衷心擁護。當前黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，“四風”病根未除，防止反彈任務艱巨；在懲治腐敗的高壓態勢下，仍有一些黨員干部不收斂、不收手，甚至變本加厲。我們必須始終做到冷靜清醒，保持政治定力，堅定信心決心。要持之以恒糾正“四風”、馳而不息正風肅紀，使作風建設落地生根、成為新常態。⑥依規治黨和依法行政的本質就是依法治官、治權，約束行政權力的行使。黨規黨紀嚴于國家法律。要加大對違紀違法黨員的懲治力度，形成震懾威力。另外，要充分發揮司法懲治腐敗的功能作用，毫不動搖地堅持公正司法,決不搞“法外施恩”、“法不責眾”。增強執紀執法機關獨立性和權威性，切實排除和減少不當干預與干擾，確保執紀執法機關依法、獨立、公正行使職權。要把反腐敗教育的實施、廉政文化建設納入國家法治軌道，強制落實。只有堅持黨紀國法雙軌并行、相互配合，才能實現真正意義上的“法治反腐”。

（三）堅持立法與執法協同并進

必須把“法治反腐”融入國家治理過程，依靠法治手段解決腐敗問題。中國特色法治反腐，必須堅持立法先行，充分發揮立法的引領和推動作用。要盡快啟動《反腐敗法》的研究和制定工作。要借鑒國際經驗，完善預防性廉政法治體系，盡快制定《防止利益沖突法》等單項法規，把國家工作人員的廉潔從政要求法制化。要抓緊研究制定對各級“一把手”權力監督制約的相關法規制度，研究制定對審批許可權、自由裁量權的制約法規。“法治反腐”的“法”應當包括實體性法規、程序性法規和保障性法規三大組成部分，應對相關反腐敗法律內容加以細化，不僅要規定“干什么”，還要規定“怎么干”，更要規定“如何保證干”以及“違法責任追究”。在立法的同時要強調執法，要提升相關反腐敗法律的權威性，形成尊重法律的社會氛圍；要保證反腐敗法律的強制性，違法必究，形成對腐敗的“零容忍”態勢。

（四）堅持法治與德治相得益彰

法治需要德治作基礎。因為法律法規再健全、體系再完備，最終還要靠人來執行。黨員干部一旦在“德”上出問題，必然綱紀松弛、法令不行。要弘揚中華民族優秀傳統文化，發揮法治文化在反腐倡廉中的重要作用，形成深厚的反腐倡廉法治文化的社會底蘊。要在全社會加強和改進法制宣傳教育，大力培育公民意識、民主意識、規則意識和廉潔意識，加大治理腐敗文化的力度，擠壓“腐敗亞文化”的生存空間，努力積聚強大的廉政正能量。德治需要法治作保障。在加強德治防腐的同時必須有法治反腐作保障，否則，德治防腐就會成為兒戲。不少單位把廉政教育放在監獄里進行，讓服刑的腐敗官員現身說法，收效明顯，說明了“法治反腐”的重要作用。“德治防腐”與“法治反腐”猶如車之兩輪，鳥之兩翼，二者相輔相成，相互促進，缺一不可。

（五）堅持自信與創新相互促進

黨的十八大要求全黨要堅定中國特色社會主義的道路自信、理論自信、制度自信，這是“法治反腐”應當堅持的原則之一。“法治反腐”不是憑空產生的，而是在新中國成立幾十年尤其是改革開放三十多年來中國特色反腐倡廉道路探索基礎上提出來的，必須自信。另外，法治反腐是一個新的反腐敗模式，沒有現成經驗可借鑒，必須堅持與時俱進，改革創新。一要推進反腐敗體制與機制創新。要按照《黨的紀律檢查體制改革實施方案》，推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化。深入落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任；中央全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構，實行統一名稱、統一管理。改進中央和省、區、市巡視制度，做到對地方、部門、企事業單位全覆蓋。還要通過“轉職能、轉方式、轉作風”加強紀檢監察隊伍建設。二要推進反腐敗法規創新。法的形成過程一般是由社會需要到典型試點引路、普遍推廣，由形成規范性文件到部門規章后再到法律。我們要不斷根據反腐敗實際，按照上述順序，逐步創新完善反腐敗國家與黨內立法。三要充分發揮司法、審計等職能部門反腐敗的作用，協調配合，形成整體合力。四要加強“法治反腐”的國際合作與交流。要加強與聯合國相關部門等國際反腐敗組織與機構的合作與交流；加強國際反腐敗追討等跨國反腐敗合作；學習借鑒國際依法反腐的經驗做法，結合我國反腐敗實際，建立中國特色的反腐敗評價體系；要著力提高我國在國際反腐敗中的話語權和影響力，形成國內與國際“法治反腐”相互促進、相得益彰的良好局面。

（本文作者：徐喜林系河南省廉政理論研究中心主任；徐棟系河南省科技信息研究院工程師）

注釋：

① 張大共：《關于法治反腐的思考》，載人民網－中國共產黨新聞網2014年1月16日。

② 蔣傳光：《法治文化的內涵及其特點》，載《人民法院報》2012年9月21日。

③ 杜曉、蔣新軍：《回眸新中國61年反腐路：從運動式到制度化》，載《法制日報》2010年10月1日。

④ 張大共：《關于法治反腐的思考》，載人民網－中國共產黨新聞網2014年1月16日。

⑤ 吳大華、胡長兵：《法治反腐論域中的幾個問題》，載中國社科院：《第八屆廉政研究論壇文集》。

⑥ 王岐山：《堅持黨的領導 依規管黨治黨 為全面推進依法治國提供根本保證》，載《人民日報》2014年11月3日。