我國生育保險制度存在的問題研究

任婷瑛

摘 要：我國生育保險制度在建立初期是比較完整的，既覆蓋職工家屬，也覆蓋臨時工，同時還具有社會統籌等特點。但是在文化大革命時期，生育保險制度出現了倒退，由于過分強調“個人責任”，以致于生育保險從“社會”走向“企業”，多層次覆蓋也隨之消失。之后，隨著各個領域改革的不斷深化，我國的生育保險制度越來越不適應社會發展的需求，其弊端日漸暴露出來。

關鍵詞：生育保險制度；差距；覆蓋率

中圖分類號：F840.617 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）15-0049-02

我國生育保險制度從建立至今，經過六十多年的歷程，取得了巨大發展。從縱向來看，與改革之初相比，我國生育保險制度無論是在覆蓋面、職工參保率，還是待遇水平方面都取得了一定成就。尤其是進入新世紀以后，國家加大力度建立并完善生育保險，未建立生育保險的省（市、區）紛紛建立生育保險制度。對于之前已經建立生育保險制度的省（市、區）則不斷完善生育保險制度。

但從橫向來看，我國的生育保險制度無論是對生育保險的認識、實施范圍、待遇標準，還是從生育保險基金的建立與制度的統一來看，都與發達國家存在一定差距，這些差距是我國生育保險制度存在的亟待解決的矛盾和問題。

一、實際覆蓋面窄

據資料顯示，2012年底，我國共有31個省（區、市）出臺了生育保險方面的地方性法規、地方政府規章或者其他規范性文件，這些法規或文件對本省（區、市）生育保險制度做出了具體安排。從這一層面而言，生育保險似乎已經在全國大部分省（市、區）建立起來，覆蓋面是很廣的。但實際上，生育保險的覆蓋面并不廣。原因在于以上數據反映的僅是生育保險的制度覆蓋面，并不代表實際覆蓋面。在全國建立生育保險的31個省份中，有的省份只是頒發生育保險辦法或出臺生育保險相關政策、法規，并未在全省范圍內嚴格按照《女職工勞動保護規定》等相關政策法規中所明確的那樣向一切國家機關、企業事業單位、人民團體大力推廣職工社會生育保險，有的省份則只在某幾個地區或某類單位或企業重點推廣，有的省份甚至只是把生育保險作為一個“形象工程”來完成，而真正嚴格貫徹《企業職工生育保險試行辦法》精神將機關、事業單位和企業等用人單位全部納入生育保險覆蓋范圍的省份僅有19個。由此可知，生育保險實際覆蓋面并不寬。

二、參保人數少，覆蓋率低

國家統計局發布的資料顯示，2009—2013年，我國生育保險參保人數依次為10 876萬、12 336萬、13 892萬、15 429萬和16 392萬。與同期參保的其他險種相比，人數是最少的，具體參保情況（見表1）。

通過對這些數據進行整理分析，筆者不難發現，只有2012年生育保險參保人數比城鎮職工工傷保險參保人數多，其他年份生育保險參保人數都是最少的。事實上，就算2012年生育保險參保人數已經超過了城鎮職工工傷保險參保人數，也并不代表在整體上生育保險參保比工傷保險參保人數多，因為工傷保險人數是在減去農民工后的數字。再計算比率，除2012年生育保險超過工傷保險一個百分點，其他年份都低于其他險種，即使至2013年末，生育保險參保人數也只達到城鎮在職職工養老保險的67.8%，城鎮在職職工基本醫療保險的80%，城鎮在職職工失業保險的99.8%，城鎮在職職工工傷保險的82.3%。由此可知，就目前我國五項社會保險來比較，生育保險參保人數依然是最少的。

三、制度設計缺乏性別意識，忽視男性參保

中國生育保險制度安排缺乏性別意識，忽視男性參保，這可以從與生育保險相關的法律法規中得以體現。如《女職工勞動保護規定》就明確生育保險對象是一切國家機關、人民團體、企事業單位的女性職工。在生育保險實施與推廣的過程中，生育保險的覆蓋對象、繳費、待遇享受等都與男性無關，即男性職工不用繳納生育保險費，也享受不到生育休假（父育假、育兒假），更享受不到生育津貼及生育補貼。這樣的制度安排及具體做法是基于中國建國初期的計劃經濟體制，與計劃經濟體制下國家對一切事務實施直接干預相適應，勢必與女性已從家庭中解放出來并成為經濟社會發展不可或缺的建設隊伍這樣一個時代截然不符。

四、統籌層次低，互濟性差

我國現階段的女職工生育所有費用均由用人單位或企業負擔，職工個人不繳費，政府財政不補貼，沒有體現“社會保險基金由國家、集體、個人三者共同負擔和權利與義務對等”的原則。就我國的規定而言，生育保險實行社會統籌，但是由于生育保險制度上的嚴重分割，各地長期試行及試而不定，結果現行的生育保險統籌層次很低，在實行生育保險社會統籌的地區，主要實行縣市級統籌，有的地方采取市級統籌，有的地方為縣級統籌，甚至有的地方還繼續沿用“老制度”下的“企業（單位）內部統籌”，并且，在統籌基金上也主要是限于生育津貼及醫療手術部分，基金調劑能力差，分擔風險的能力也差。

五、待遇享有人數少，待遇享有率低

生育保險待遇享有率指的是享有生育保險待遇人數與參加生育保險的人數之比。通過對2009—2013年五年間我國生育保險參保人數與享有生育保險人數對比分析可見（見表2），我國生育保險享有人數及享有率極低，享有生育保險待遇人數占當年參加生育保險人數的比例在1.5%～3.2%之間。再通過對這五年期間生育保險基金收入與基金支出進行比較可知，生育保險基金支出僅處于當年生育保險基金收入的52.3%～76.8%之間，基金積余越來越多。

實質上，單純用享有生育保險待遇人數跟參加人數兩個指標進行比較并不能完全體現女工享有生育保險待遇的高低。由于生育保險待遇包含產假、生育津貼、產假、住院接生費用等多種項目，所以，在衡量生育保險待遇享有率高低時增加相應指標，例如，女工生育后能否回原單位或原崗位工作，能否享受到產假，生育津貼，產檢、住院接生等費用能不能報銷或報銷比例有否低于政策規定的范圍。但王菊芬在對上海非公有制企業女工的調查得出的“只有47.5%的女工在產后工作崗位未有變動，其他女工幾乎都有變動以及在上海期間生育過孩子的流動婦女中，僅有17.6%的人享有到產假，生育保險費用報銷者只占3.9%”的結論恰好從另一個角度證明了我國當前生育保險實際享有率比制度理論享有率更低。蔣永萍的調查結果“全國能夠享受產假工資待遇的女性為62.2%，城鎮能夠享受此待遇的女性較高也只是69.7%，農村地區在非農單位就業的女性能享受此待遇的只有39%，流動就業婦女生育保險享有率更低”同樣證明了這一觀點。

六、職能機構執行不力，監管不嚴

當前，我國社會保險職能機構執行不力，監管不嚴已經成為不爭的事實。主要表現就是在執行過程中不能嚴格實施國家在生育保險上制定的方針政策。如國家規定，至2010年生育保險覆蓋率要達90%以上。可由于執行過程中的不力，以致現在生育保險覆蓋率遠遠低于這個水平。更別說達到《生育保險辦法》（征求意見稿）中擬定的全覆蓋。而對于監管不嚴，主要是監管機構沒有做到嚴厲督查、及時反饋，并及時采取措施補救，對該保未保的地區、單位、企業等放任不管，對逃保、漏保的行為不予追究或追究不嚴。