公共危機多元主體協作治理

摘要：隨著兩會的順利召開，我國進入一個新的發展階段，同樣也面臨風險社會的一個外部情況，政府面臨的公共危機不斷復雜化，加之公共危機自身具有很明顯的突發性和不確定性，如果不能及時有效地解決，某些危機事件很有可能會發展成為全國性的公共危機，造成無法挽回的損失。本文即針對公共危機多元主體協作治理展開幾點論述。

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X（2015）03-0100-02

中國是世界上最大的發展中國家，正處于并且長期處于社會主義發展初級階段，同時全球化的迅速發展對于我國來說既是一個機遇也是一個挑戰，在這個漫長的過程中，要采取一系列有效措施解決現階段所面臨的危機與問題，才能促進社會的和諧與發展，才是我國的長久發展之道。李克強總理在政府工作報告中指出，“在過去的2014年，云南魯甸、景谷等地發生較強地震，我們及時高效展開抗震救災災后恢復重建順利推進。積極援非抗擊埃博拉疫情，有效防控疫情輸入”。 [1]面對這種公共危機我國政府已經取得了很大的成效。隨著兩會的順利召開，我國進入一個新的發展階段，同樣也面臨風險社會的一個外部情況，政府面臨的公共危機不斷復雜化，加之公共危機自身具有很明顯的突發性和不確定性，如果不能及時有效地解決，某些危機事件很有可能會發展成為全國性的公共危機，造成無法挽回的損失。這種新環境下公共危機要求的時效性與有效性，就使得任何危機的預防和解決需要整合更廣泛的更有力的社會力量和資源，政府單一治理已經不再符合時代的需要，協作治理成為了一種必然趨勢，同時在經濟全球化、信息全球化、科技化的大時代背景下，也為不同主體之間進行協作治理提供了有利的條件和環境背景。

從公共危機的內涵我們可以知道，“公共”是相對于代表個人的或某一利益的領域，公共危機即社會公眾的公共利益受到威脅和危險的狀態。相對比一般的危機，公共危機帶有社會影響更為甚大，涉及的范圍更為廣，且各種危機都可能交叉成為公共危機的根源等特征。公共危機研究的目的是為保障各社會公眾的公共利益不受各種危機事件的侵害。總之，危機研究既是關注潛在的危險分析，又是尋找各種解決危險的辦法，這不僅是對政府也是對整個社會組織和成員的考驗。因此，在協作治理理論視角下，公共危機的參與主體——政府、非政府組織、營利組織與社會公眾應在明確自身承擔的責任，在利用各自不同的特征和不同的資源優勢在應對危機發揮不同作用的同時，實現優勢互補，達到整體功能大于局部之和的治理功效，從而更加符合民主和效率的雙重要求。

一、政府之間的協作

眾所周知，政府是整個社會有序運作的宏觀把控者，維護社會穩定是其基本的政治職能，所以政府在面對公共危機時，就要其發揮在協作治理視角下作為公共危機治理的主體，在資源和能力上的優勢。政府之間的合作可以分為縱向合作和橫向合作，縱向合作是指中央政府與地方政府之間的合作關系，橫向合作是指個地方政府之間的合作關系。首先，中央政府與地方政府之間要注重權力下放，中央政府應給予社會利益最大化的基礎上合理劃分公共危機治理方面的財權和事權，地方政府才有機會和資源對公共危機進行治理，來實現中央政府對地方政府的輔助，而不是過度集中，失去地方公共危機治理的獨立性；其次，是政府間橫向合作，這種協作主要發生在具有平等地位的地方政府或者是政府部門之間，公共危機的不確定性對地方政府的應急處理能力和資源利用能力是一種很大的考驗，目前有些地方政府尚未完成全面的轉型，仍存在制度或者是受地區背景影響的劣勢，在進行公共危機治理時不能保證效率和質量，此時就需要同級政府提供幫助與支持，來彌補其自身的缺陷，最大限度縮小危機的影響范圍，減少損失。

二、政府與營利組織的協作

多年來，營利組織因其自身以營利為目的，這一特性與公共危機治理所強調的公共性有一定沖突，所以在公共危機治理中發揮的作用一直被忽略，而且許多學者也將其排除在公共危機應對網絡之外。因為營利組織是公共危機產生的一個最直接的責任主體，企業以營利為目的，往往會采取不正當手段，犧牲部分公共利益來實現自身的盈利和發展，致使公共危機的負外部效應擴大化，從而企業形象和服務都會受到社會的質疑，企業信任度下降。其實，營利組織也是承擔社會責任、履行義務的主體，除了其營利性之外，還有很多其他組織所沒有的獨特性，擁有更多的資源，比如專業的技術支持、眾多優秀的人力資源、以及高效的組織協調，此時政府就應該發揮其主導作用，在危機發生時，調動營利組織的積極性，利用其自身資源發揮在公共危機治理中獨特作用，比如為受災者提供物資、資金、技術設備等援助。為避免營利組織參加的無序性，應建立相應的應援渠道，為營利組織參與公共危機治理創造條件，而且在政府與企業的日常運行中也應該盡量避免不必要的事故發生，從而引發公共危機，造成不必要的損失，這就需要政府與非營利組織之間進行協作，在事前和事中都能發揮作用。

三、政府與非政府組織的協作

從非政府組織這個名詞上來說，就可以看出其是相對政府來說的，但是對于非政府組織的界定，目前還缺乏統一的標準。目前非政府組織的定位還是在政府出現失靈或者外部負效應的時候出現的幫手。而近年來非營利組織承擔了大量的社會職能，在公共危機處理也有著自己獨特的優勢：第一，非政府組織可以接受社會捐贈，動員和整合社會力量；第二，非政府組織可以充分發揮中介作用與專業優勢為政府危機決策提供智力支持；第三，非政府組織是社會動員的主要力量。通過平等對話來表達各自的看法和意見，最后達成一致，實現自己的價值。同時，非政府組織有其自身的獨立性和自主性，與政府相互協作，共同治理，必要時彌補政府職能的缺陷和不足。 [5]它既不是以營利為目的，又不代表政府權力，在開展社會活動以及與公眾接觸都相對于其他社會組織更具優勢的地方，比如在事前，可以進行各種危機狀態的調查活動、為公眾提供更加直接和必需的危機指導。并在危機爆發時，非政府組織有專業的團隊提供心理救助、進行社區建設、對特殊人群進行護理等。

四、社會公眾這一特殊主體參與治理

眾所周知，危機治理有其相應的治理原則，它不只是在危機發生時進行治理，而是貫穿于危機事件發生和發展的整個周期，最終還要注重事后的反饋。而公民這一主體是有其特殊性的，它的介入可以有效彌補政府作用的失靈。首先，公眾是公共危機預警的發出者，也是公共危機最直接的受害者，公眾一般是危機事件現場的目擊者，公眾是否及時向政府職能部門發出危機預警，很大程度上決定了危機處

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理的效果和成敗。其次，公眾還是很多危機事件處理的直接參與者，在危機發生時，不管是從心理上，還是從能力上，與他人互助是個體面對公共危機最有效的選擇，這包括橫向上個體公眾與個體公眾的互助，以及縱向上各社會組織和個體的協作。再者，社會公眾也是公共危機的直接受害者，公眾自身的力量也相對比較薄弱，面對危機不可估量的后果和損失，公眾的自我應對意識和協作角色是很重要的。公眾的危機意識和自救能力是非常必要的，在事前了解有關各種公共危機知識，如從權威的機構獲取危機信息、對經常性的公共危機爆發有準備措施等。最后，當危機處理結束后，公眾可以以危機處理反饋的形式向政府反映此次危機處理的效果，以便于以后更好地為此類危機建立相關預警機制。這些知識和危機防范措施的普及、公眾反饋渠道的建立以及公眾與其他社會組織的互動聯合機制，都需要政府這一領導者從中發揮力量，只有首先加強了個體的公共危機意識和應對能力，公共危機協作治理才有可支持的力量。