臺灣“生技醫藥國家型科技計劃”即將退場

何瑪麗　趙寶山

最近從臺灣“科技部”傳出消息，從上世紀90年代開始登場的所謂“國家型科技計劃”[迄今共實施了13項，其中，防災、農業生技、基因體醫學、晶片系統、數字典藏及數字學習（此兩項計劃后來合并）等計劃執行期滿后已經退場，目前正在執行的尚有網絡通信、生技醫藥、智慧電子、納米、能源等5項]，經過近20年的運行，終因產業成果效益不彰，受到島內各界的惡評，迫使臺當局決定全部“熄燈拔蠟”，從此將徹底退出歷史舞臺。其中，原本定于2016年到期的“生技醫藥國家型科技計劃”將在今年第二季度提出《退場及轉型規劃報告書》，以盡快結束其使命。

“國家型科技計劃”弊病叢生

自從2008年全球金融危機導致臺灣高科技產業出現嚴重衰退以來，島內科技界一直在質疑其科技體制需要進行重大改革。特別是近年來，臺灣科技研發經費逐年上升，2011年提前實現了占島內GDP的比例3%的目標（實際研發經費為4，133億元新臺幣，占當年GDP的3.02%），達到世界發達國家和地區的水平，甚至超過了美國和德國、丹麥、瑞士等，僅次于芬蘭、韓國和日本；臺灣學術論文在國際著名的《科學引用文獻索引》（SCI）和《工程索引》（EI）收錄期刊篇數排名也位居全球前列，其申請專利數量更是位居世界前5，在美發明型專利的現行沖擊指標（即專利被引用頻率）甚至優于日本及德國，每百萬人中科技人員所占比例也都有上乘表現，在世界經濟論壇（WEF）公布的《全球競爭力報告》中，臺灣整體評比表現排名甚至超過韓國和大陸（臺灣位居第13，韓國為第19，大陸第29），其余如創新與成熟度因素、效率提升整體表現等諸多科技競爭力指標也都位居世界前列。

頭戴如此多科技領先的“光環”，然而令人詫異的是，同一時期臺灣的高科技產業卻出現了“慘敗”的局面，作為臺灣支柱產業的電腦、通訊、半導體、光電、化工、機械等領域均不同程度面臨經營困境，導致出口大幅萎縮，經濟出現衰退，造成企業裁員、大量失業等社會問題。

如在電腦產業方面，全球五大品牌中的聯想、惠普、戴爾銷售持續增長，僅臺系品牌宏基和華碩出現銷售量和市場占有率雙雙下滑。在通訊產業方面，不僅產值同比下降，島內龍頭企業宏達電子（HTC）因手機零件短缺、專利訴訟等因素陷入困境，銷售業績逐季下跌，股票市值下滑至最高峰時的十分之一。液晶面板產業全面虧損，太陽能產業業績大幅下滑，LED產業也出現產能供過于求，競爭加劇，出口價量同步重挫，與另一潰不成軍的DRAM產業并稱“四大慘業”，以往最為臺當局津津樂道的晶圓代工業務也受到韓國三星電子集團的嚴重打壓。此外，以大陸為代表的新興經濟體的崛起，導致全球產業分工結構轉變，徹底撼動了以往臺灣在全球電子信息制造業的重要地位。

光鮮亮麗的科技指標和數字與無情的現實形成巨大反差。既然這一切都是按照設計好的政策和制度得到的結果，那就一定是政策和制度本身出了大問題，這使臺灣科技管理部門高層痛苦地意識到，島內現行的科技政策和體制存在大弊端。

2012年，臺灣“國科會”前任“主委”朱敬一率領手下，與“中研院院長”翁啟惠及部分“院士”，結合“國研院”、政治大學、工研院、新竹清華大學、臺灣大學等研究團隊進行廣泛調查，徹底反思臺灣科技發展存在的體制問題，發現以往島內科技界存在很大迷思，即將論文發表及獲得獎牌視為研究的目標與成果，學術研究主題缺乏聚焦且未能回應社會及產業需求，未考慮到臺灣的發展，導致的后果是各學術機構未能清楚定位、發展自我特色，缺乏完整評鑒及產業化機制，研究方向過于自主且發散，研究能量分散無法發展優勢領域，研究構想與驅動力鮮少來自于產業界，關鍵技術掌握有足，專利與學術論文關聯低，無法培養產業界所需的合格人才。

此外，臺灣研究發展價值鏈的上中下游缺少連結，學術研究及發明獎項并未實質帶來創新價值，產學合作相關法規過于強調防弊，產學合作推動動機不高，臺灣多數企業強調代工或技術改良的獲利模式，缺乏創新，以致容易受到來自低成本國家和地區的挑戰。

臺灣現行的學術評鑒制度也存在弊端，例如過度重視論文發表，欠缺對臺灣發展、社會需求的回應，或發掘原創性知識等重要科技發展目標。評鑒制度著重純學術研究績效衡量，學術發展并沒有與臺灣競爭力及產業創新適當連結，評鑒重點缺乏強調社會效益，量化性指標（如SCI/EI論文篇數）變成各部門整體評鑒的重心。

評估機制設計不周全，缺乏事前評估、事中評估與長期效益追蹤；評估指標不夠多元，沒有針對不同學研機構、科研計劃、研究人員設計適當的評估準則，現有人員評估與計劃審查體系中較無鼓勵年輕學者的機制。學研與產業之間距離太大。學研界培養人才不符產業所需。產業過度集中，重視產值而忽略附加價值的重要性。產學合作缺乏誘因，成果難轉化為正面學術評價，且相關法規不夠周延，以致研究者無所適從，無法落實研究成果商品化。

在知識產權（臺灣稱“智慧財產權”）布局方面，盡管臺灣專利產出排名優異，但知識產權收支呈現高額逆差。例如2011年世界經濟論壇（WEF）公布的《全球競爭力報告》中，平均每百萬人專利數臺灣排名全球第一，且臺灣在美國申請的專利總量世界排名第五，僅次于美國、日本、德國及韓國，但是當年臺灣海外知識產權逆差高達50億美元（支出約58億，收入僅8億美元），且逆差有逐年惡化趨勢。

面對大陸及韓國等大廠崛起，臺灣科技產業代工利潤微薄。國際大廠利用知識產權訴訟或是反托拉斯法等手段打擊臺灣廠商，臺灣缺乏全球性的知識產權布局。臺灣歷年來研發成果申請專利件數雖多，但轉化為新創事業仍顯不足。

臺灣創投環境不夠活絡，早期創投的投資遠低于美國與大陸，創投基金在全球市場、產品系統整合及產業前景洞察能力都較為薄弱，也缺乏世界級創投基金與新創企業家。

臺當局科研投入方向與產業界所需技術與人才仍存在落差，島內面臨人才供需結構嚴重失衡，科技人才培育與運用缺乏連結，人才培育不符需求的困境，頂尖創新人才與基礎技術人才不足，中段人力過剩。除了薪資問題外，長期以來，臺灣存在著諸多法規、制度、環境等方面的問題，形成島內人才往外跑或不符所需，海外人才進不來的雙重困境，造成人才失衡的危機。

此外，還有產業結構亟須調整，科技發展、評估準則等與可持續發展的聯結度偏低，缺乏促進可持續發展的科學研究與創新應用；近年來環境議題爭議不斷，缺乏一套協調整合各部門愿景目標、包含公眾參與及資訊公開的可持續發展評估決策模式，促使政府、民眾與企業等社會各界能共同解決問題等。

提出科技轉型行動方案

在2012年12月臺灣舉辦“第九次全國科學技術會議”籌備階段和會議期間，島內科技界曾經針對臺灣科技體制存在的弊病進行了一場大辯論，由業界意見領袖、“國科會咨議委員”、“中研院院士”及各“部會”官員等眾多碩學鴻儒進行多場次深度研討，包括臺灣科技轉型所需亟待解決的幾大關鍵議題，包括如何維系臺灣的學研地位？如何解決臺灣科技（資通訊）產業的困境？如何做好臺灣智慧財產權布局？如何銜接上游學研與下游產業？如何推動由上而下的科技計劃？如何推動臺灣的可持續環境？如何面對臺灣的科技人才危機？

會上，朱敬一坦誠：過去15年間，全球資通訊市場快速變化，然而臺灣位居中、上游的產業與研發政策卻沒有相對的轉變，“我們幾乎沒做任何事”。

臺灣“中研院院長”翁啟惠認為，在目前的科技計劃體制下，島內學術界已產生一種迷思，即將論文發表及獲獎視為計劃目標與成果的最主要展現，結果導致研究主題缺乏聚焦，且未能回應社會及產業需求，學術研究上未考慮到臺灣發展與社會需求，各學術機構未能清楚定位、發展各自特色，缺乏完整評鑒及產業化機制，研究方向過于自主且發散，研究能量分散，無法發展優勢領域。

原“國科會副主委”牟中原指出，臺灣現有學術評鑒過度重視論文發表，導致這些論文較欠缺對臺灣發展、社會需求的回應，或發掘原創性知識等重要科技發展目標。學研與產業之間距離太大，學研界培養的人才不符合產業所需。產學合作缺乏誘因，成果難以轉化為正面學術評價，且相關法規不夠周延，以致研究者無所適從，無法落實研究成果商品化。

現任“中研院副院長”、“生技醫藥國家型科技計劃”總主持人陳建仁一口氣列出島內科技計劃管理制度的許多缺點和問題，認為臺灣現行由上而下的科技計劃體系，特別是所謂“國家型計劃”，與上世紀七、八十年代相比，在通盤整體系統規劃方面有很大不足。過去的做法是：臺當局強勢主導，臺當局各部門共同參與，例如成立科學園區、實施八大重點研究計劃等，具有整體規劃性，無論是上游研發、中游產品關鍵技術開發，還是下游產業發展，均發展較為全面且成功。現今“國科會”的做法是：缺乏通盤性考量且強制力較低，多由各“部會”編列預算參與“國家型計劃”，欠缺參與計劃的誘因，而且“國科會主委”+“行政院科技政務委員”的影響力較弱，計劃主持人缺乏對各“部會”的影響力，相關研究機構缺少整合機制。

在計劃管理方面，“國家型計劃”規劃完成后，直接公開征求計劃并由總主持人及計劃辦公室負責審查，績效評估也由計劃辦公室先行自評，缺少客觀評鑒。而且，“國家型計劃”的總主持人通常為島內學術界領袖，其規劃完成的計劃，學界很難有挑戰聲音。“國家型科技計劃”研發目標的選擇均由技術導向團隊所提出，缺乏使用者的需求規劃，也不具備篩選具有潛力目標的方法。

“國家型科技計劃”的運作具有主持人“統包”計劃的特點，將全臺灣學者納入計劃運作，導致缺乏評量者與審查者。計劃推動由總主持人負責規劃方向，計劃實際運作較偏向由學界主導，而總主持人與執行長等人多屬兼任，投入時間有限。在“國家型計劃”的制定和運作中，不易納入產業界的需求與聲音。

在成果運用方面，由于各“部會”制訂的研發成果歸屬及運用辦法并不相同，產生管理機制的差異，導致目前成果運用與推廣有限。因為研發成果由各執行機構自行管理，未集中予以專業經營，容易喪失時效。雖然“國科會”及“經濟部”均建有匯整性的資料庫，但因難以查尋，而且技術專業摘要內容描述品質不佳，專利保護力度不夠，很難吸引企業青睞。以經濟類及生技類“國家型科技計劃”為例，目前業界承接計劃成果的意愿并不高，不易發揮帶動產業化以提升經濟發展的效益。

會議認為，臺灣在高科技領域真正的威脅并非來自韓國三星和大陸企業的競爭，而是“日本式的增長停滯”，其原因在于臺灣與日本一樣，以往的所謂“成功快速增長”都是取得外國科技后加以改良，以龐大的成熟市場為目標，著重品質以獲得更多的市場占有率。這種模式可稱之為“取得并改良”，而非其原創的“早期科技”（指可以建立一個新產業或改變既有產業的科技）。這種策略已證明在進入障礙較低的產業部門是有效的，尤其在一些大型的消費市場里確實可行。例如在汽車產業，美國汽車制造商忽視品質，讓日本豐田及本田打開進入市場的大門。在電子產業，科技快速變遷的步調及漠視知識產權的保障，讓后進者有機可乘。然而，在保有高度進入障礙的產業，“取得并改良”的策略成效非常有限。以大型制藥公司的例子來說，瑞士這個人口少于800萬的國家擁有兩家世界前五名的醫藥公司諾華（Novartis）和羅氏（Roche），亞洲卻無任何一家公司排進前10名。即使涉及ICT產業，亞洲企業也是在產品已經大眾化后，才能擠進領先地位。大眾商品市場的利潤限制，迫使仰賴這種市場的經濟體難以持續成長。

目前臺灣正處于一個轉折點，如果臺灣經濟維持現行的方向，將會面臨日本過去20年的命運——發展飽和、經濟停滯。會議建議，要突破“日本障礙”，臺灣應該向瑞士學習，重視原創性與創造力，發展能應對目前急速變遷的產業創新發展需求，以建立完整的創新生態系統；引領高等教育研究機構建立創新文化，以期產出具高度原創性及重要研究發現，建立高進入障礙、高風險及高報酬的新興產業；引領研究人員將具潛力的學術研究成果推向商業化，注入產業創新元素，提升產業競爭力。

為此，臺當局痛下決心，決定配合“行政院”進行所謂“組織改造”，包括將原有的“國科會”進行改組，成立新的臺灣科技管理機構“科技部”，而徹底終結所謂“國家型計劃”也是這次科技轉型的具體內容之一。

績效評鑒優，產業效益受質疑

臺當局決定讓“國家型計劃”退場，主要理由就在于產業績效普遍被詬病。以關乎臺灣生技未來發展的“生技醫藥國家型科技計劃”為例，其績效評鑒在臺灣推動的各項“國家型科技計劃中”屬于“優等生”，為何產業效益卻仍讓許多業界質疑？

該計劃從執行至今，以主要績效指標（KPI）管理角度看，經臺灣“科技部”及“科技會報辦公室”聘請的島內外專家組成的評鑒小組進行績效評分，評分達9（滿分為10級分），評為“優等”似乎當之無愧。但審查委員意見仍批評指出，績效指標雖達成目標，但“過程指標”量多，“成果指標”卻不足。

其中最主要的意見是：研究計劃太多，涵蓋疾病太廣且零散，欠缺聚焦，以至于整合研發的關鍵路徑或臨界面太薄弱，無法真正產生影響力；各分項群組研究成果看似豐碩，也不乏重要突破，卻仍太偏重學術研究績效。

技術創新成就若以專利為主要指標，該計劃每年都超越目標，并且逐年增長；即使在技術創新技轉部分，多項潛力項目已提出藥品臨床試驗申請，許多技轉的成功案例也逐漸建立起不錯的口碑。但審查委員也指出，技術平臺的開發缺乏創新，相關技術與研究主題多跟隨海外腳步進行，如此一來，時程的落后將讓臺灣的生技研發缺乏競爭力，補助研究計劃的選題實應朝向創新及高附加價值的技術平臺開發。

此外，技術開發、專利申請及技轉案件雖達到績效指標，但實際技轉的經濟效益卻略顯不彰，其促成廠商投資金額2011年至2013年雖也超標，但由于是啟動臺灣生技醫藥研發、帶動臺灣生技產業起飛的指標性計劃，學術成就權重（31%）遠比經濟權重（15%）高，并不合理。

基礎資源中心的建設也是該計劃的一大主要項目，包括基因及蛋白質結構分析、人類疾病動物模式、臨床前毒理與DMPK測試服務、抗體工程核心與CGMP生技藥品生產服務、小分子化合物試量產的化學合成、小分子藥物化學合作聯盟、藥物化學及生物性樣品庫、特定疾病臨床試驗合作聯盟及轉譯醫學資源中心等7大中心。此外，該計劃還著手成立“人類疾病誘導性多潛能干細胞服務聯盟”，提供定制化誘導性多潛能干細胞產制及技術相關服務及教育培訓。

但業界卻對這些核心設施有不少意見，首先是核心設施許多不提供業界服務，有的則相反地與業界爭利，但因其基本經費都能從計劃中充分獲得，更降低了提供服務的積極性。

另外，該計劃核心設施設備投入昂貴，卻使用效率不彰，導致經費回收極為有限。計劃總主持人陳建仁表示，這些資源未來將規劃以聯盟方式為島內產學研界提供服務，并加重業界服務比例，也不排除與臺灣“科技部”討論，利用核心設施成立衍生公司或與業界合并。

值得檢討的原因

現任臺灣馬偕醫學院校長魏耀揮在2001年至2005年間曾擔任“國科會生物科學發展處處長”（該處現更名為“科技部生命科學研究發展司”），對于與生技相關的各項“國家型計劃”的發展歷程了若指掌，目前還擔任“生技醫藥國家型科技計劃”的指導小組委員。

他坦言，該計劃原來的規劃設想是以帶動臺灣生技產業發展為目標，但嚴格說來，真正產生的產業成果仍非常少，因為現在市面上可看到進入臨床試驗階段的藥物，絕大多數還是業者自海外授權引進臺灣，而不是島內自己開發的新藥。

從“生技制藥國家型計劃”、“基因體醫學國家型計劃”一直到現在，約莫20年的時間，臺當局每年大約投入20億元新臺幣左右的預算，迄今已經投入超過200億元新臺幣，看似初步構建了基礎研發能力，但實際距離優質產業環境及產業成果仍有一段距離要努力。

魏耀揮也檢視了幾個導致“生技醫藥國家型科技計劃”產業效益不彰的原因，希望臺當局有關部門檢討。

原因一：欠缺檢視產業效益機制

投入許多經費卻不見產業化成果，首要因素便是缺乏適當的績效目標管理。“生技醫藥國家型科技計劃”在規劃之初，便欠缺檢視產業效益與評估績效目標的機制，所以使得一些達成績效目標、成功率低的計劃還能一直做下去，沒人站出來喊“停”。

魏耀揮指出，每位申請計劃的學者其實都可能成為“第二棒”，但研發成果有沒有真的進入產業鏈，就是臺當局要檢討的，若每次都只是“有進步”就過關或滿足，再做下去也很難看到產業成效。

他建議，計劃檢視標準除論文發表多寡與專利申請數外，應更重視產業方面的成果，學習海外藥廠，以里程碑的方式定期檢視計劃進程，沒有達成設定目標的計劃就應終止，不要再以培育生技人才、為產業注入新血等理由緩頰，這些都是“阿Q心態”。

原因二：學術圈小，人際關系間接影響審查

早年生技相關專業旅外學者回臺后，多被臺當局賦予推動臺灣生技發展的重任，導致部分資深學者或專家掌握太多資源，無意間也形成了類似學閥的情形。

部分申請計劃項目者與審查委員多為舊識，或在學界與業界有各種不同的關系，間接導致審查機制無法發揮應有的作用，甚至遭到否決的計劃也能重新再申請，造成被淘汰過的舊項目回魂的情況。

魏耀揮形容，臺當局原本應擔任“守門人”的角色，但似乎只要有生技相關研究計劃不斷申請，就能營造出生技領域活絡的氛圍，這讓需要業績來凸顯自己的臺當局各管理部門也心甘情愿地加入到這個惡性循環，雙方各取所需。因此，即使有時走向不正確，產業績效不彰，也沒人愿意站出來當戳破美夢的“烏鴉”。

原因三：商業化觀念與產業接軌能力弱

“生技醫藥國家型科技計劃”與島內產業界脫軌問題嚴重，除部分題目未經過產業化可行性評估外，該計劃堪稱最完備的臨床試驗中心鏈結，過去大多是接受海外藥廠的臨床試驗委托，甚至產生排擠效用，近幾年來雖有相當大幅度的改善，但臺灣本地生技企業能下場參與的寥寥無幾。

另外，該計劃多由學研界人士申請，相對較缺少產業應用與商業化的觀念，重視“高通過量”多于“實際需求”，有時添購昂貴的尖端研究設備，但使用頻率不高；有時儀器還沒拆封就過時了，連轉售都沒人要。魏耀揮舉例感嘆，很多科技經費就這樣浪費了。

改進建議

眼見該計劃將于明年收場，魏耀揮預測，“生技醫藥國家型科技計劃”結束后，未來臺灣生技醫藥研發項目及相關資源很可能將轉入南港生技研究園區，結案不結束，只是計劃告一段落，換個方式繼續做下去。為此，他提出如下建議：

建議一：找出投入與成果不對等原因

魏耀揮認為，若是無法找出投入與成果不對等的真正原因，不論計劃結束或改變形式，都將只是官方與學研界不斷改變方式、互相取暖，整體生技產業不會因此更加蓬勃。因為大家沒有面對問題的勇氣，不愿意退場，還想要轉進。

他指出，目前臺灣生技產業面臨多頭馬車的窘境，主持人雖多，但能真正領導整體發展的人才卻有限，加上臺當局相關負責人也多任職不久，導致無人負責的局面。就算計劃最終沒有產業績效，也無人會受到懲處，大多都是不了了之。

建議二：籌組“盤點委員會”

魏耀揮建議，應盡速進行成果盤點，檢討追出6年來各補助項目的進展狀況是否真的如預期，并另外籌組“盤點委員會”進行審查，還要避免選到與計劃相關的審查委員，否則可能還會有瓜田李下之虞。

他認為，為達成最終產業化的目標，“盤點委員會”不能僅以發表論文、申請專利數為標準，可以參考臺灣“經濟部”制定的產業績效指標作為審核標準。例如藥物開發至哪一階段？繼續進行或終止項目的決策依據為何？是否延遲進行或停止人體臨床試驗等，并借此自268件研發項目中去蕪存菁，以找出未來可持續發展的“亮點計劃”。

建議三：規劃核心設施與人力的去向

魏耀揮說，“生技醫藥國家型科技計劃”已建立的核心能力和創新技術應持續發展，應輔導相關核心設施提出自主營運的規劃，繼續提供產學界使用，藥物開發相關人才也應好好輔導就業，利用多年來建置的核心設施和培育的技術人才，縮短產業界藥物開發摸索與嘗試的時間，或可協助產業快速發展。

除了對計劃與核心能力的盤點外，還應找出整體“國家型計劃”執行過程中所遇到的困難與可能的突破方式，作為未來執行相關科技發展政策規劃的依據。否則，以前投入的龐大經費就真的打水飄了。

魏耀揮強調，有時整體計劃執行方向其實是正確的，但因主管單位缺乏執行力與管控機制，最終使得產業效益和預期成果無法顯現。他因此呼吁，相關單位要學習老鷹快、狠、準的姿態，才能實質推動臺灣生技產業發展。