行政自由裁量權的法律控制

王貝貝

摘 要：行政自由裁量權是現代行政體系中的重要組成部分，也是行政機關廣泛應用的權力。但是在實踐中，這種權力被過度放大，對社會產生嚴重的危害。如何界定自由裁量權的概念、自由裁量權的行使原則以及如何加強對行政自由裁量權的法律控制，是行政法也是行政機關要面臨的重要課題。文章從兩大方面分析了行政自由裁量權法律控制的必要性，同時總結了完善行政自由裁量權法律控制的途徑。

關鍵詞：行政機關；行政管理；自由裁量權；法律控制

隨著現代社會法律文明的進步和發展，行政自由裁量權也經歷了不同的歷史演變過程，并呈現新的發展前景。行政管理涉及到社會和人們生活的各個方面，行政權力的發揮需要在法治政府的能動作用下，在此基礎上他們擁有廣泛的自由裁量權。因此，這就給行政機關行使權力提供了很大空間，但是對于自由裁量權的限度和邊界始終是一個難以掌握和琢磨的客觀事實，如果行政自由裁量權不加以限制，就很容易倒退到“無限的自由裁量權”階段，造成行政機關濫用職權甚至集權的發生。社會中發生的許多交通、工商、土地等案件，無不說明行政自由裁量權法律控制的重要性，準確把握自由裁量權的運作程序和機制，并采取有效手段進行法律控制，使行政機關在行使權力過程中更加合法、合理，是行政法研究的重要課題，也是行政機關在實際運作過程中必然會遇到的一個客觀問題，同時也是促使社會走向更加文明的重要體現。

1 行政自由裁量權的界定及原則問題

1.1 行政自由裁量權的概念界定

自由裁量權一詞源于西方，英國、美國、德國等學者們對自由裁量權的概念早就進行了不同的闡述和理解，但是還沒有達成一致的看法。作為舶來品，自由裁量權在中國學者們的理論研究下不斷成熟，逐漸形成了兩種主流的觀點：一種認為行政機關在法律許可的情況下，有權選擇作為或不作為，以及怎樣作為就是行政自由裁量權。這種觀點源自英國、美國的法律體系，威廉·韋德在其《行政法》一書中，提到了英國法官霍爾斯伯爵的著名論點，即自由裁量權的行使必須在一定的法律范圍內，應當是法定的和固定的，而不是隨心所欲的按照個人想法來行事。另一種觀點是說行政機關在行政管理過程中有權根據立法的目的和原則自由選擇是否進行作為，以及采用何種方式，自行判斷作為的時間、地點和內容，這是法律法規賦予行政機關的權力。

在前人深入研究的基礎上，筆者認為無論是哪種觀點，基于法理而言，行政自由裁量權是行政執法機關在法律、法規規定的范圍內，根據立法原則自主決定其行政管理活動。在實際運作中擁有自主權，自行判斷是否進行“行政處罰、行政審批、行政許可、行政征收、行政強制、行政檢查、行政給付、行政確認”等內容。可見行政自由裁量權必須限制在一定的法律合理范圍之內，決不能個人獨斷和想當然。

1.2 行政自由裁量權的行使原則

在概念界定的基礎上，還要清楚行政自由裁量權的行使原則，以便全面地認識它。簡單來說，合法合理就是行使行政自由裁量權應該遵循的原則，這也是行政法的基本原則。合法性原則主要表現是行政機關執法要合法，要在法定的職權范圍內行使權力，不得超越法律法規。這里所說的法不僅包括實體法，還有程序法等。所謂合理性原則是在合法性原則的基礎之上，行使自由裁量權要合理恰當，不能與法的精神相對抗，要做到公平、公正。合法合理性原則二者并行，缺一不可，如果只是教條地恪守法律，而忽視了民主、合理、公正這些進步的要求，最終將阻礙社會法制的進步和發展。因此在行使自由裁量權的過程中不僅要遵循合法性原則，更要遵循合理性原則。

相比合法，合理性原則較難把握。合理的界限何在？有沒有一個客觀評價的標準？這都是行政自由裁量權控制機制在不斷完善中需要解決的問題。

2 我國行政自由裁量權法律控制的必要性

行政自由裁量權具有兩面性，它的存在就是一把雙刃劍。一方面體現了行政機關的能動性，可以自主裁量實現公平正義；另一方面，由于這種權力具有很大的靈動性和自由性，很容易發生權力的濫用和肆意妄為。因此，在自由裁量權必須存在的情況下，有必要對其權力行使進行法律控制，只有在有效的法律控制下，廣泛的自由裁量權才能得到保證。

2.1 行政自由裁量權在現代行政發展中的作用

首先，現代行政的發展離不開行政自由裁量權。縱觀行政自由裁量權的歷史演變過程，它由嚴格的限制逐漸發展為半限制到自由，是歷史的進步，也是社會文明的標志。因此它的存在是不可避免的也是歷史的選擇，隨著現代社會各領域的發展，社會關系變得復雜多樣，政府需要發揮管理權限的范圍日益擴大，并最大限度地融入社會行政服務中去，這樣職權范圍涉及領域突破了過去狹窄的領域，可以更有效的行使政府權力和發揮主觀能動性。

其次，行政自由裁量權可以補充法律到達不了的地帶，彌補立法上的不足。在我國行政自由裁量權的存在有一個基本的國情環境，即我國地域遼闊，民族人口眾多，地區之間存在很大的經濟文化差異，基于認識的局限和執法環境的復雜多變，現實的法律不可能滿足各種條件下的行政管理需求。加之我國目前立法較多是原則性的條款，在建設和諧社會的過程中更多的是探索和實驗，這就促使政府根據實際情況靈活地制定措施和管理辦法。行政自由裁量權的存在解決了現行法律到達不了的地帶，同時也完善和彌補了法律體系。

最后，行政自由裁量權可以實現高效行政。立法的最終目的是使行政有法可依，行政是國家運行的關鍵環節，作為國家政治、經濟、文化、社會建設的組織者和管理者，行政機關要追求快速高效的行政效率。面對復雜多樣的社會問題，行政機關要果斷及時行政，只有在賦予其一定的自由裁量權的基礎上才能得到實現。

2.2 行政自由裁量權使用過程中存在的問題

行政自由裁量權在實踐過程中，從立法、司法、執法以及行政監督來看，都存在或多或少的問題，主要表現在以下幾個方面：

首先，行政自由裁量權的行使觸犯合法原則。合法性是行政機關在行使職權時必須遵循的基本原則，它的管理活動要在法定的范圍內進行，一旦越法，超越了職權幅度，就是違法行為。而我國行政法規的條文中，對一些概念模棱兩可，過度放大了行政機關的自由裁量權，在不受約束的條件下，有些地方政府在制定當地文件時往往超越職權范圍，造成自由裁量權的過寬行使。

其次，行政自由裁量權的濫用。這種行為的表現是行政機關在行使自由裁量權時，盡管沒有超出法定的權限，但是由于某種原因而故意不正當行使權力，這是行政機關在行使自由裁量權中最大的問題也是產生危害最嚴重的。造成濫用自由裁量權的原因很多，主要的有：為了滿足個人、集團的利益和出于主觀偏好致使行為主體在行政管理過程中違背了法定的程序和目的；在認識局限和某些因素的干預下，行政機關人員做出了錯誤的決策等。濫用自由裁量權對社會產生嚴重的危害：一方面，在約束力不夠的情況下，行政機關人員容易以權謀私，為熟人辦事，濫用自由裁量權敗壞社會風氣，不僅使政府形象大跌眼鏡，也有損法律的權威性，長此以往社會民眾對政府嚴重不信任，影響社會的穩定發展。另一方面，它嚴重侵害了行政相對人的合法權益。行政主體是具有權力的一方，他們憑借行政管理職權對相對人進行管理、支配和命令，如果他們濫用職權，將直接損害相對人的利益，這對社會的危害是極大的。另外，濫用自由裁量權還容易使行政人員肆意妄為，將個人想法強加在法律之上，逐漸助長了特權思想，造成社會分化。

第三，在行政監控措施方面，由于沒有法律法規的約束，社會輿論和新聞報道的監督力度不夠，缺乏真實性，而社會個人的力量又比較弱小，從外部來說缺少強有力的監控。行政主體內部監控往往形式化，甚至有時出現相互包庇的問題，并沒有發揮真正的作用。

3 我國行政自由裁量權法律控制的路徑選擇

綜上所論，行政自由裁量權在現代行政發展中存在具有必然性，同時也發揮著一定的作用。但是不得不承認這個權力必須受到監督與控制，在實踐過程中已經出現了許多權力的濫用和違法行為。因此，筆者認為要重視對自由裁量權的控制，要完善我國行政自由裁量權法律控制應該從立法、司法、行政控制以及行政監督四方面入手。

3.1 完善立法控制

立法機關要通過制定法律，使行政機關人員明確其職權的目的，從而更好的控制自由裁量權。目前我國相關的法律法規條款中存在模糊不清的詞匯，造成權力行使的混亂，因此完善立法控制關鍵在于完善立法體制，建立健全行政法律體系，用清楚明確的法律條文規定行政自由裁量權的各個方面，如授權的目的、職權范圍、內容以及程序等，使行政執法有法可依。并盡量建立立法公開、實時，舉行聽證會等有助于完善立法控制和監督的制度。

3.2 加強司法審查

司法審查主要是法院對行政機關的作為是否合法進行審查，同時對違法行使自由裁量權的行為進行監督和改正，尤其是對濫用自由裁量權的行為給予關注。為了加強行政自由裁量權的司法控制，使濫用行政自由裁量權的政府行為得到最大程度的司法審查，這就要求法院能夠高屋建瓴從過去傳統的思維方式中走出來，不再拘泥于立法的規則設計，而是對司法程序進行系統地重新整合，建立司法審查的陪審團制度。不僅要從形式上對行政自由裁量權加強司法審查控制，而且必須注重對其實質性的審查，不能流于形式，使行政機關的行政行為既要符合法律法規條文的字面涵義，更重要的是要時刻牢記立法的基本原則和法律尊嚴。

3.3 對行政自由裁量權的行政控制

對行政自由裁量權的行政控制，要充分發揮行政人員和行政相對人的作用。從行政人員自身來說，要維護法律的公平正義，就不能利用職權之便進行徇私舞弊。為了更有效的行使自由裁量權，首先行政人員要充分調動主觀能動性和創造性，靈活機動地應對法律自身的缺陷，憑借專業的執法水平，以一顆誠實公正的心來對待行政相對人，維護法律尊嚴和權威，保護行政相對人的合法權益。其次，作為行政執法人員，要經得住欲望的考驗，當個人私欲不受限制時很容易走偏，這就要行政人員在行政執法的過程中能夠做到不因欲望強烈而失去公正公平和正義，要用自己的實際行動捍衛執法環境。從行政相對人角度出發，盡管個人的力量在權力面前是微弱的，但是只要行政機關行政人員在行使自由裁量權時侵害了行政相對人的合法權益，他們有權通過合法合理的法律途徑進行申辯，提起行政復議和行政訴訟，要求獲得合法權益，捍衛自己作為個體的尊嚴。行政機關的行政行為離不開每一個行政相對人，可以說與他們緊密相連，一個人的力量是有限的，但是如果每一個行政相對人都能夠團結一致，增強維權意識，用法律武器武裝自己，無疑對行政自由裁量權的合理行使起到巨大的制約和監督作用。

3.4 加強對行政人員的監督

外部監督和內部監督相結合，長遠來看加強行政行為人內部的監督對自由裁量權的正確行使作用更明顯。這就要培養行政人員的業務綜合素質和他們的法治意識，牢固樹立依法行政的觀念，增強自身的社會責任感，以人為本，運用法律為人民服務，杜絕濫用自由裁量權的行為。

參考文獻

[1]萬官典：論行政自由裁量的控制[J].法制博覽，2015（09）：57-58

[2]周士逵：論法治政府下的行政自由裁量權[J].河北青年管理干部學院學報，2015（01）：32-35

[3]趙陽：試論對行政自由裁量權的控制[J].荀子（上中旬），2014（016）：40-41

[4]何佳珂：行政執法自由裁量權的法律控制—以四川省遂寧市的控制實踐為樣本[D].西南財經大學，2014年碩士論文。

[5]蘇慶原：行政自由裁量權探析[J].云南大學學報（法學版），2011（01）：22-27