治理創(chuàng)新使中國體制更具適應(yīng)性

鄢一龍

“兩岸猿聲啼不住，輕舟已過萬重山”。中國發(fā)展不斷邁向新征程的同時(shí)，各種“中國崩潰論”也不絕于耳。最新的版本就是近期美國的所謂“中國通”沈大偉發(fā)表文章，預(yù)測中國體制面臨崩潰，中共的統(tǒng)治進(jìn)入“最后階段”，一時(shí)間在國內(nèi)外形成一股不小的輿論風(fēng)潮。

一個(gè)國家政治體制生命力的關(guān)鍵不在于它所面臨的挑戰(zhàn)，而在于它是否具有應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的能力。對(duì)于哈耶克、諾斯等西方學(xué)者來說，只有具備市場經(jīng)濟(jì)、公民社會(huì)、多黨競爭等特征的多中心體制才具有適應(yīng)能力，與國家權(quán)力集中相伴隨的是制度的僵化。而中國政治體制缺乏競爭性選舉，無法對(duì)公眾訴求作出及時(shí)有效回應(yīng)，所以無法根據(jù)情勢的變化加以適應(yīng)性的調(diào)整。

然而，中國過去36年急劇的制度變遷和政策變遷，及其表現(xiàn)出的應(yīng)對(duì)層出不窮挑戰(zhàn)的能力，顯然已經(jīng)超出了這一刻板認(rèn)識(shí)。因此，一些溫和的西方學(xué)者對(duì)這一認(rèn)識(shí)進(jìn)行了有限度的修正。沈大偉本人就曾經(jīng)將中共描述為調(diào)適性（adaptation），但是他仍將中國視為一個(gè)自上而下控制的單中心體制，體制適應(yīng)性來源于中共的主動(dòng)調(diào)整或者被動(dòng)響應(yīng)，前者與一黨體制后期的權(quán)力收縮相伴隨，后者導(dǎo)致威權(quán)體制的脆弱性加劇。因此，沈大偉本次觀點(diǎn)與其說是個(gè)大轉(zhuǎn)向，不如說是他固有立場的回調(diào)。

事實(shí)上，中國的體制既不是多中心（polycentric），也不是單中心（monocentric），而是介于兩者之間。新中國成立66年的探索和調(diào)整，形成了一種自下而上和自上而下結(jié)合的新型的治理機(jī)制，我們稱之為“N+1”中心治理模式。其中N就是指不同部門、地方政府、企業(yè)、公民等多元主體共同參與國家治理，而其中的1就是指中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。正是這兩者的有機(jī)結(jié)合，使得中國的體制表現(xiàn)出比多中心體制和單中心體制更高的適應(yīng)能力。具體而言，有以下幾個(gè)方面：

1. 決策者“從實(shí)踐中來”的政策學(xué)習(xí)。能夠?qū)?shí)際情況作出正確判斷，無疑是體制適應(yīng)能力的前提。許多西方觀察家都注意到中國的政策表現(xiàn)出很強(qiáng)的務(wù)實(shí)主義（pragmatism）特征，這一特征的背后是中國注重“從實(shí)踐中來”的政策制定哲學(xué)。

第一，中國的政策過程非常注重調(diào)研。重大政策出臺(tái)之前，從國家領(lǐng)導(dǎo)人、起草人員、人大、政協(xié)，以及參與的智庫都要開展大量的調(diào)研，深入到地方和基層了解情況，掌握第一手信息。

第二，注重將地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)后加以推廣。中國的大量政策是通過歸納和提升地方經(jīng)驗(yàn)形成的中央決策，并加以全國推廣。

第三，注重地方政策試點(diǎn)。大量變革都是從地方進(jìn)行試點(diǎn)，反復(fù)試錯(cuò)，成功之后再推行到全國。德國學(xué)者韓博天（Sebastian Heilmann）將這一模式稱為中國“中央主導(dǎo)的政策試驗(yàn)”。

第四，注重總結(jié)前一輪政策的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)。中國存在大量反復(fù)進(jìn)行的政策循環(huán)。例如，五年一次的國家五年規(guī)劃制定，每年一次的政府工作報(bào)告等，這些政策制定前期都要對(duì)前一輪政策的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估和回顧，分析問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

2. 逆向的公眾參與。中國政府在不同的政策層面和政策領(lǐng)域都表現(xiàn)出對(duì)于公眾訴求的很高的回應(yīng)性。從多元主義視角來看，中國確實(shí)表現(xiàn)出較低的公眾主動(dòng)參與，但是在政策制定過程中，決策者主動(dòng)地深入廣大人民群眾，了解他們的疾苦與需求，王紹光稱之為公眾的逆向參與。與主動(dòng)參與相比，逆向參與有助于吸納參與能力較弱群體的觀點(diǎn)，從而獲得更完整的代表性。逆向參與研究發(fā)現(xiàn)大體有以下幾個(gè)途徑：

第一，決策者調(diào)查會(huì)。指決策者和不同階層、代表不同利益群體的公眾直接接觸和溝通，以了解公眾意見。

第二，動(dòng)員式意見征集。指通過政治動(dòng)員系統(tǒng)來鼓勵(lì)和征集公眾對(duì)于公共政策的意見。

第三，正式渠道的公眾征集。指通過公開的渠道鼓勵(lì)公眾建言獻(xiàn)策。例如，國家“十二五”規(guī)劃制定通過網(wǎng)絡(luò)等廣泛征求公眾意見，共征集到64709條公眾的建議。

第四，非正式渠道的公眾表達(dá)。隨著網(wǎng)絡(luò)等公眾政策討論空間的興起，公眾意見通過公開渠道大量地影響政策議程的設(shè)置，以及決策的出臺(tái)。

3. 協(xié)商討論、集體議決的糾錯(cuò)機(jī)制。糾錯(cuò)能力是體制適應(yīng)性的重要方面。中國的決策過程中的糾錯(cuò)不是通過相互否決實(shí)現(xiàn)的，而是通過相互協(xié)商、集體議決實(shí)現(xiàn)的。我們可以看到，中國的重大政策制定，需要反復(fù)征求各方的意見，反復(fù)討論，集體決策之后才能出臺(tái)。中國的重要政策制定并非“拍腦袋”，而是不同意見“交換，比較，反復(fù)”（陳云語）的過程，是無數(shù)個(gè)外腦和內(nèi)腦反復(fù)糾錯(cuò)的過程。例如，對(duì)于國家“十二五”防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃中關(guān)于災(zāi)后救助的一個(gè)指標(biāo)值確定，就經(jīng)過了長達(dá)一年多的反復(fù)討論推敲，比較正反兩個(gè)方面的意見，從原先的比較激進(jìn)的指標(biāo)值，到最后確定為一個(gè)比較穩(wěn)妥的指標(biāo)值。

4. 政治集權(quán)與行政放權(quán)相結(jié)合，維持宏觀協(xié)調(diào)一致的同時(shí)，保證了地方政策的多元性和靈活性。中國作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的單一制大國，中央政府具有不容置疑的政治權(quán)威，同時(shí)中國又是高度行政分權(quán)的國家。2012年，地方財(cái)政支出比重達(dá)到了85%。中國的治理權(quán)是高度下放的，中央政府通過目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和政策進(jìn)行宏觀引導(dǎo)，將具體任務(wù)“層層發(fā)包”給下一級(jí)政府，由地方政府根據(jù)實(shí)際情況靈活執(zhí)行。這使得國家在保持其強(qiáng)大國家能力的同時(shí)，又保持多元的靈活性，也就是顧炎武所說的“寓封建之意于郡縣之中，而天下治矣”。

5. 黨的動(dòng)員能力和社會(huì)自組織有機(jī)結(jié)合。改革開放以后，隨著單位體制的逐步退出，中國出現(xiàn)了獨(dú)特的社會(huì)組織，在社會(huì)組織日益活躍的同時(shí)，中國共產(chǎn)黨保留了其在社會(huì)治理中的廣泛存在，自下而上的自組織與自上而下的動(dòng)員治理相結(jié)合，使得中國的公眾社會(huì)表現(xiàn)出更為高效的行動(dòng)能力。最為典型的是北京奧運(yùn)會(huì)、汶川地震救災(zāi)中NGO組織發(fā)揮了重要的作用，同時(shí)，也避免了西方公民社會(huì)興起帶來的碎片化、分利化問題。

6. 黨長期執(zhí)政形成的自覺調(diào)適機(jī)制。中國共產(chǎn)黨不是一個(gè)對(duì)于外部壓力被動(dòng)響應(yīng)的政黨，而是一個(gè)主動(dòng)的戰(zhàn)略行動(dòng)者。我們可以看到黨不斷地為人民和國家設(shè)置戰(zhàn)略愿景，并不斷將這種愿景轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。同樣，黨完全可以根據(jù)民眾的訴求以及實(shí)際情勢的需要，進(jìn)行自我調(diào)適，并理性地確定優(yōu)先次序采取行動(dòng)。當(dāng)前，我們黨推進(jìn)的空前反腐敗舉措，恰恰是領(lǐng)導(dǎo)層看到了民心所向，進(jìn)行的一場“自我革命”。而沈大偉所沒能看到的是，反腐敗并不是一場運(yùn)動(dòng)。當(dāng)前的治標(biāo)之策，是為下一步從制度建設(shè)上根本遏制腐敗奠定基礎(chǔ)。

7. 黨的領(lǐng)導(dǎo)保證了政府的自主性，從而能夠突破利益格局的固化。沈大偉認(rèn)為中共十八屆三中全會(huì)提出的經(jīng)濟(jì)改革，由于要觸及大量的既得利益，不可能成功。他所沒有看到的，恰恰由于有中國共產(chǎn)黨這一堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心的有力推動(dòng)，中國才能夠打破利益集團(tuán)的阻撓，從而避免了奧爾森所說的現(xiàn)代西方社會(huì)分利集團(tuán)俘獲的問題，持續(xù)推進(jìn)符合人民長遠(yuǎn)利益和整體利益的改革。我們對(duì)黨的十六屆三中全會(huì)的改革進(jìn)行過評(píng)估，發(fā)現(xiàn)到2012年，十年前提出的89.7 %的改革任務(wù)都基本完成。我們同樣可以預(yù)期，黨的十八屆三中全會(huì)提出的三百多項(xiàng)規(guī)模宏大的改革，拿出任何一項(xiàng)在西方國家都只會(huì)是空頭支票，中國卻可以做到擲地有聲、抓鐵有痕。

在國家治理的不同層面，正是由于多元主體的充分參與，又保留中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)貫穿其間，從而造成一種放而不亂、活而有序的體制，使得中國能夠?qū)⒎稚⒅黧w的自發(fā)適應(yīng)性和戰(zhàn)略行動(dòng)者的自覺適應(yīng)性有機(jī)結(jié)合起來，就是毛澤東同志當(dāng)年說的“又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志、又有個(gè)人心情舒暢、生動(dòng)活潑，那樣一種政治局面。”

沈大偉談的中國體制所面臨的五個(gè)危機(jī)，只是中國空前速度的轉(zhuǎn)型和發(fā)展中必然遇到的階段性挑戰(zhàn)而已，不但完全可以在體制的框架內(nèi)加以消化，同時(shí)有一些恰恰是中共自我調(diào)整能力的表現(xiàn)（例如他說的反腐敗、經(jīng)濟(jì)改革、意識(shí)形態(tài)重建）。中國古人云：“爾曹身與名俱滅，不廢江河萬古流”，在可見的將來，崩潰的恐怕不是中國的體制，而是又一個(gè)國際“預(yù)言家”的學(xué)術(shù)信譽(yù)。

（作者單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院）