海外緝貪新風暴

歐陽晨雨

十八大后，反腐肅貪風云更迭、好戲連臺：在中央統一部署下，政法部門聯袂出擊，一邊是老虎紛紛落馬，蒼蠅相繼折翅，一邊則是觸角外探，在大洋彼岸掀起一場前所未有的緝貪風暴。“獵狐2014”、“獵狐2015”、“天網行動”、“百人紅色通緝令”……一系列令人眼花繚亂的強力舉措，將一批批自以為得計的潛逃海外貪官繩之以法。

按照“天網”行動統一部署，國際刑警組織中國國家中心局集中公布了針對100名涉嫌犯罪的外逃國家工作人員、重要腐敗案件涉案人等人員的紅色通緝令，加大全球追緝力度。這是中國高壓反腐再加碼、追贓追逃再升級的重要舉措，也是拓展國際反腐“第二戰場”的實質性進展。

2015年5月28日，美國移民與海關執法局紐約辦公室確認，被列入“紅色通緝令”頭號人物的楊秀珠，正被美國方面羈押，聽候被遣返回中國。由此說明，中國反腐進入了一個由內及外、立體出擊、綜合整治的新階段。

外逃貪官：中國反腐的切膚之痛

大量官員攜帶巨額資財潛逃海外，是一段時期以來中國腐敗升級和蔓延的真實剪影。

肇始于上世紀的改革開放，在重構市場經濟的同時，帶來了滾滾財富，也刺激了潛藏在人們心中的欲望，在權錢糾纏中，官員腐敗問題開始滋生。當非法攫取了大量財富的他們東窗事發，利用開啟國門潛逃，便成為一種自然選擇。也正是從這段時期開始，貪官外逃現象正式登臺亮相。

2014年2月，中國社科院發布的《法治藍皮書》作出預警判斷，認為2014年腐敗公職人員外逃現象可能還將加劇，特別是前期已經有關系人和資金在境外的公職人員，外逃可能增大。

對于中國反腐而言，貪官外逃絕不是溜走幾只“走獸”“蚊蠅”，而是極大創傷。首先，貪官卷走了大量非法財富，已到了觸目驚心的地步。

以楊秀珠為例。此人歷任溫州市建設局副局長、市規劃局局長、市長助理以及副市長。出逃前，她官升至浙江省建設廳副廳長兼浙江省城市化辦公室主任，主管城市建設。伴隨著溫州經濟高速發展，楊秀珠從上世紀80年代末起，就開始一路貪污受賄。

2003年3月，時任溫州鐵路房地產開發公司副總經理的楊光榮受賄案發，此人系楊某之弟。同時，檢察機關發現楊某涉嫌貪污行為。當年4月20日，楊某以母親生病需要照顧為由告假，攜帶女兒、女婿和外孫，從上海經由新加坡倉皇出逃美國。據溫州市紀委2004年的通報，楊秀珠已被查清的涉案金額為2.532億元。

其次，貪官們從容潛逃國外，讓國內反腐陷入了尷尬和無奈之境地，產生了極其惡劣的負面示范效應。

狡兔三窟，提前將家人和巨額財產轉移至海外，準備假證件以便案發后出逃，已成為越來越多貪腐官員“逍遙法外”的不二法門。

再者，貪官們攜帶贓款，在海外過著優越生活，甚至形成了“貪官一條街”“腐敗子女村”，給中國的國際聲譽造成重大影響。當媒體報道了一些貪官外逃生活膽戰心驚、生活拮據，但現實中，不少逃犯卻過著奢侈生活，擁有游艇、賓利轎車、豪宅、寫字樓等。

難以突破的國際瓶頸

海外追逃行動，包括追人和追贓，既要將犯罪嫌疑人帶回國內依法進行審判，也要跨國追繳犯罪嫌疑人的違法犯罪所得。主要途徑則包括了引渡、遣返、異地追訴和勸返等。

盡管我國從未放棄對外逃貪官的追緝，但國際法律障礙橫亙在前。以美國為例。中國向美方開出“貪官外逃名單”，盡管亦有官員表達“要幫忙捉拿中國貪官”之意，但現實卻是，在過去10年中僅兩人被引渡，而且近來貪官赴美外逃，還有加快趨勢。

按說，引渡應是最正當、最主要的追逃途徑，但相關條約簽訂數量偏少。據統計，我國僅與41個國家簽署了引渡條約，主要分布在亞洲地區。目前，全球尚有156個國家未與中國簽署引渡條約，個別簽署條約還未生效，如早在2007年就與法國簽訂引渡條約，但由于法方原因，至今仍未生效。

與之形成強烈對照的是，美國、加拿大分別與110個國家和115個國家簽訂了引渡條約，英國、法國分別與96個國家和108個國家簽訂了引渡條約。如今，部分外逃貪官開始逃匿至一些“冷門國家”，無疑對我國雙邊引渡條約的數質量提出了更高要求。

國際協作不暢，遣返、勸返、異地追訴等變相引渡方式，只好充當大任。當然，這些方式也有一定價值。比如，“遣返”，以違反移民法律為由，將犯罪嫌疑人作為非法移民交還請求國。當年“遠華走私案”首犯賴昌星，準備在加拿大頤養天年，“賴”了多年后被遣返歸國。至于“勸返”，就是勸說外逃人員自愿回國自首。逃亡海外的云南省交通廳原副廳長胡星便被勸返成功。

但從長遠看，引渡應成為國際追逃的主流。我國締結的《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》、《聯合國反腐敗公約》等國際條約，是解決雙邊引渡條約少、海外追逃需要迫切矛盾的重要依托。不過，國際追逃受阻還不盡是引渡條約數量的原因。

從實際操作層面看，在國際引渡合作面臨諸多法律原則限制，諸如“政治犯不引渡”、“死刑犯不引渡”和“雙重犯罪”等，要求被引渡的犯罪嫌疑人不能是政治犯，按照請求國法律不能被判處死刑，還必須是請求國和被請求國均認為其行為構成犯罪。

基于各國政治、文化、觀念和法制差異，犯罪行為的具體認定也截然不同，且對于政治犯的界定，國際法上并不明確，加之我國在世界多數國家廢除并反對死刑的背景下保留并適用死刑，這些因素都致使我國與他國之間的引渡合作難以沖破瓶頸。

而且，經濟因素也是干擾國際追緝的重要因素。逃亡海外的犯罪分子，通常會將攫取的非法財物轉移海外。外逃貪官及其親屬攜帶巨款消費于藏匿國，無疑對當地經濟有所助益，這也是一些國家拒不引渡外逃犯罪嫌疑人的隱秘原因。

從現實情況看，盡管我國與越來越多的國家簽訂刑事司法協助條約，但由于外逃海外的犯罪嫌疑人籌謀已久，出逃前便變換身份、選好藏匿地點等，通過轉移、洗錢等手段將非法財產合法化，如相應國家不予配合或協作不力，緝捕外逃人員在追查、舉證等方面將遇到諸多難題。

海外追逃追贓全面升級

反腐沒有休止符，也沒有禁區。逃亡在外的貪官，不可能永遠生活在“保險柜”。階段性的里程碑，是新世紀我國加入《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》《聯合國反腐敗公約》等國際條約。

2003年9月30日至10月1日，一天內有51名貪官企圖外逃時被捕。此后的八天內，司法機關共抓捕了115名企圖外逃貪官。與此同時，與國際上的合作也越來越多。

十八大召開后，海外追逃的力度和強度明顯提升，迎來了全面提速期。前所未有的高度重視，讓反腐追逃追贓呈現新面貌。一張國際外交合作的大幕，被迅速拉開。

2014年11月22日，國家主席習近平在訪問斐濟期間，專門就斐方協助中國政府開展海外追逃追贓工作，向姆拜尼馬拉馬總理表示感謝，希望繼續加強兩國執法合作。據媒體統計，僅11月以來，習近平就至少七次談及國際反腐敗合作、海外追逃追贓等話題，表達了中共高層加強國際合作、肅清外逃貪官的決心。

在中國與其他國家的近期高峰會議上，國際反腐合作也成為一項重要內容。《亞太經合組織第二十二次成員領導人非正式會議宣言》《二十國領導人布里斯班峰會公報》都強調，加強遣返或引渡腐敗官員、沒收和返還資產等方面的合作，拒絕為腐敗分子及其非法資產提供避風港。

如今，中國已與41個國家簽署了引渡條約，與51個國家簽訂了刑事司法協助類條約，與93個國家簽署了檢務合作協議或諒解備忘錄，與189個國家建立了警務合作關系，向27個國家的30個駐外使領館派駐了49名警務聯絡官，并與加拿大、美國等構建司法執法合作機制，初步編織了一張追逃追贓的國際合作網。

為加強國際追緝，有關職能組織得到了健全。在中央反腐敗協調小組之下，專設國際追逃追贓工作辦公室，具體工作由中央紀委國際合作局承擔。辦公室成員由與追逃追贓工作密切相關的中央紀委、最高法、最高檢、外交部、公安部、國家安全部、司法部、人民銀行等單位負責人組成，形成一股合力。2014年12月9日，中央紀委監察部官方網站開通反腐敗國際追逃追贓專欄，接受線索舉報，及時發布政策法規和最新工作動態，為海外追緝插上了網絡翼翅。

2014年，堪稱中國海外反腐年。這一年，在集中治理“裸官”的同時，公安部正式開展“獵狐行動”。習近平、王岐山等中央領導多有批示，公安部部長郭聲琨親自部署，成立專門領導小組，派出14個重點督戰工作組。整個行動中，共集合13個警種聯合作戰，組成70余個境外緝捕組，派出國警力2000多人次，抓獲逃犯涉及69個國家和地區。

經歷五個多月的“獵狐2014”行動戰果斐然，截至2014年12月31日，共抓獲外逃經濟犯罪人員680名，其中投案自首390名，涉案金額千萬元以上的208名，潛逃境外10年以上的117名。

如涉嫌集資詐騙3000萬元潛逃境外的犯罪嫌疑人魏某，被媒體稱作是“最能躲”的人。為緝捕該犯，工作組輾轉澳大利亞、法屬新喀里多尼亞、日本、瓦努阿圖四國，終于在2014年11月25日，將其從瓦努阿圖緝捕回國。

“獵狐2014”行動之后，展開的“獵狐2015”、“天網”行動更強勁。2015年5月14日，公安部通報最新進展，已從32個國家和地區抓獲外逃人員150名，其中，潛逃10年以上的外逃人員8名，案件涉案總價值超過千萬元以上的外逃人員44名；還成功從意大利、希臘、保加利亞引渡犯罪嫌疑人三名。

在這150人中，最引人注意的是潛逃境外14年的戴學民。此人原任中國經濟開發信托投資公司上海證券營業部總經理，因涉嫌貪污于2001年潛逃出境并“漂白”身份。當中國警方獲得戴學民于近期持外國護照潛回國內的線索后，于今年4月25日將其緝捕歸案。

按照“天網”行動統一部署，國際刑警組織中國國家中心局加大全球追緝力度，公布了外逃百人“紅色通緝令”，包括外逃國家工作人員和重要腐敗案件涉案人，均為涉嫌犯罪、證據確鑿的外逃人員。

在海外追緝方面，“紅色通緝令”正發揮突出作用，《鳳凰周刊》曾開列一個50余位貪官的名單，近20人的被通緝時間顯示為2013年至2014年之間，比例超過總數的1/3，2013年九人，2014年10人。

當然，海外追逃不僅是公安機關一家之力、一家之功。2014年10月10日，公安部同最高法、最高檢、外交部聯合發布《關于敦促在逃境外經濟犯罪人員投案自首的通告》，在“獵狐2014”行動中，有332人在上述通告發出后投案自首。

最高人民檢察院的發力同樣重要，通知要求各地公安機關與檢察機關協作開展對職務犯罪境外逃犯的緝捕工作。2014年9月26日，最高檢召開全國檢察機關職務犯罪國際追逃追贓專項行動部署會議，從即日起開展為期半年的專項行動，集中追捕潛逃境外的職務犯罪嫌疑人。據統計，2014年全國檢察機關勸返、抓獲歸案49名貪官，僅北京市便追捕、勸返21名外逃人員歸案，為近10年之最。

從高層到有關部門，從民眾到特派力量，從立法到司法執法，一張遍及全球的強力追緝大網已經撒開，原本“安全”了多年的外逃貪官，從此不再“高枕無憂”了，而這恰恰是民眾期待的中國反腐格局。

編織覆蓋全球的法治天網

平心而論，貪官外逃并非中國獨有現象。審視發達國家，為何清廉指數居高不下，為何罕有貪腐之徒暗度陳倉，紛紛偷逃海外者？究其根源，還是因為法制健全。據媒體統計，美國、英國、法國等國家，與國外簽訂的引渡協議，多在100個以上。相近的法系，更能形成價值認同和追捕合力。

我國正在致力建設法治國家，反腐活動必然從國內輻射全球，故而也需要構建一張法治的天羅地網，對貪官群體產生不敢逃、不能逃的強大震懾力。

從國際形勢看，對我也越來越有力。十八大后的反腐，既打老虎，也打蒼蠅，持續至今、方興未艾，讓中國政壇為之震蕩，但也讓世界各國看到了中國意志。

曾經冰封的拒絕之門，逐漸有了共同開啟的可能。隨著中國司法執法的透明度持續增加，國際反腐行動的開展，以及若干靈活處置的做法，西方國家配合度也在加強。賴昌星的成功被遣返，就是一個有力例證。

對于外國而言，中國反腐既有“搭把手”一面，也有中國協助他們打擊跨境經濟犯罪的一面。在西方國家，也有腐敗犯罪，反洗錢、反跨國公司賄賂等問題，國際打擊犯罪行動不可缺少。在國際合作強化環境下，中國海外反腐趕上了“好天氣”。

不過，從我國自身而言，要更好地適應海外追緝需要，還應持續改造法治土壤。

從立法上看，為強化新形勢下我國的海外追逃工作，應修改《刑法》《刑事訴訟法》《引渡法》等國內法律，使之與國際條約有機銜接。

2013年1月1日起施行的新《刑事訴訟法》，專設違法所得特別沒收程序，檢察機關向法院提出依法沒收潛逃官員違法所得的申請，對于境外在逃犯罪嫌疑人在國內外的贓款贓物，均可向法院提起沒收、查封、凍結或扣押。2014年8月，潛逃新加坡并獲永久居住權的江西省鄱陽縣財政局經濟建設股原股長李華波，在缺席情況下受審。檢察機關依法提請法院，對其違法所得2953萬元及其他涉案財產予以追繳。作為“海外追贓第一案”，李華波成為我國首個被沒收違法所得的外逃貪官。

2015年“兩會”期間，周強作最高法工作報告時提到，最高法會同有關部門起草沒收違法所得司法解釋，啟動缺席判決沒收外逃腐敗分子違法所得程序。

當有關法律程序健全完善，追繳貪官財產的法律判決一旦在我國生效，司法機關即可持判決前往貪腐官員逃往國家，根據國際合作協議，對這些財產進行查封和追繳，切斷外逃貪官最重要經濟來源，迫使自首歸國。

在立法中，還應根據成功引渡范例，考慮靈活對待引渡法律原則，如做出不判處被引渡人死刑的量刑承諾等，破除國際司法合作中的法律障礙。之前，我國在賴昌星等人的引渡回國問題上，最大矛盾就是不判處死刑承諾，一旦繞開則豁然開朗。

同樣需要立法接軌的，還有一個“犯罪資產的分享”問題。中國海外追贓過于“理想化”，強調全額追繳，缺乏分享機制。已締結的雙邊司法協助條例往往規定，應“免費”提供司法協助，甚至明確表示，“不得要求償還因提供司法協助所支出的費用”。

問題是，盡管發達國家作為條約締約國，應履行其國際義務，但實際上并不會總是免費動用其司法資源，無償幫助追逃追贓。

事實上，被沒收贓款贓物的分享處置，是國際司法合作慣例，有利于提高被請求國的合作積極性。美國、歐盟、日本、新加坡等國均簽署類似協議，英國、澳大利亞《犯罪收益追繳法》規定，在幫助其他國家成功追繳資產后，有權對被沒收的資產實行分享，美國還確定了按貢獻分享被沒收資產比例。

在《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》第14條第3款中，明確規定了贓款返還規則，請求國與被請求國可以通過締結條約或協議，分享犯罪所得或變賣這類犯罪所得所獲款項。《聯合國反腐敗公約》規定，“在被請求國查沒犯罪所得時，應當由該國根據本公約的規定和本國法律予以處分”。

雖然我國禁毒法明確規定，可以和外國分享被沒收的資產，并與加拿大簽訂了犯罪資產返還與分享協議。但在立法層面，我國刑法、引渡法等重要法律中，還缺少有關明文。在立法中，應確定我國境外追繳犯罪資產的分享機制，將其作為一項推進國際合作的激勵措施。

從司法實踐上看，應當主動適應國際法律環境和趨勢，而不是拘泥于本國法制框架。在境外直接提起民事訴訟，也是國際慣例。根據《聯合國反腐敗公約》第53條，國家可以通過民事訴訟追回外流的腐敗資產，即締約國可以通過境外民事訴訟的方式，主張其對腐敗資產的合法所有權，以直接取得贓款贓物，或通過獲得補償、損害賠償等方式直接追回。

雖說國家作為訴訟主體，是否適格還存在爭議，但實踐中，以其他實體名義起訴，已走開重要一步。

不過，要想真正解決腐敗分子轉移海外資產的追繳問題，必須以國家為訴訟主體，以國家名義提起訴訟，依照《聯合國反腐敗公約》基本原則以及相關國家訴訟程序，合法捍衛國家財產權益。

審視這場海外緝貪風暴，雖說重擔在肩、行程漫漫，但凡高層堅定、民眾支持、法治給力，“玉宇澄清”之時必不長遠。

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com