鄰避沖突中環境利益衡平的法治進路

劉 莉

（西安建筑科技大學 文學院，陜西西安 710055）

【學術視點】

鄰避沖突中環境利益衡平的法治進路

劉 莉

（西安建筑科技大學 文學院，陜西西安 710055）

鄰避沖突阻礙了鄰避建設項目的順利開展，牽制了社會經濟的發展，破壞了社會的穩定。鄰避沖突的根源在于環境利益的聲張。從利益法學的角度對鄰避沖突中的各項環境利益進行分析，將其劃分為主動型環境利益，主要包括個體環境利益、群體環境利益、社會公共環境利益；以及被動型環境利益，主要包括公主體環境利益。主動型環境利益和被動型環境利益失衡最終引發鄰避沖突事件。原因在于環境利益的衡量方法盲目，主動型環境利益救濟不足以及被動型環境利益深陷選擇性保護的困境。應注重采用多元方法對各層次環境利益展開衡量，創新主動型環境利益的救濟機制，重視被動型環境利益的保護。

鄰避沖突；利益分析；環境利益；衡平

“鄰避”，是Not In My Back Yard英文縮寫NIMBY的音譯，亦翻譯為“別在我的后院中”，最早出現在1980年《基督教科學箴言報》中，被用來描述美國人對化工垃圾的排斥和反抗；后被學界用以概括在社會發展進程中，建設項目遭到周邊社區排斥而引起的群體抗議現象。與之相關的概念還有“鄰避建設項目”，即群體抗議活動所指向的具體設施的建設；“鄰避沖突”，即鄰避建設項目在選址尚未進行開工建設前就引發的群體抗議運動。近年來，我國鄰避沖突頻發，盡管在一定程度上反映民眾環境權利意識的覺醒，但在另一層面卻阻礙著地方經濟建設的順利開展，牽制著國家經濟的升級轉型，破壞著社會的穩定發展，成為整個國家的困惑。從利益法學的角度看鄰避沖突，運用利益分析工具對其中的環境利益進行剖析，尋求其具體的癥結所在，從而探求出環境利益衡平的法治路徑，能夠有效避免鄰避沖突。

一、問題的提出：鄰避沖突的實證考察

（一）幾起典型的鄰避沖突

1.天津濱海新區PC化工建設項目。2012年4月3日，在天津市濱海新區爆發了一場以“散步”為主要形式的環境抗議運動。主要緣由在于中沙（天津）石化有限公司要在該區建設PC項目，項目雖然完全符合國家規定的建設項目審批程序，但是當地居民認為：該項目雖符合法律對建設項目審批的相關規定，然而這是一個劇毒項目，會嚴重影響到當地的環境，因此要求立即停止施工，并進行了大規模的公眾抗議活動，要求政府重新進行環境影響評價和安全評價。

2.四川什邡鉬銅建設項目。2012年7月2日，因擔心四川宏達股份投資137億元的鉬銅多金屬資源加工建設項目會產生環境污染，什邡市上萬市民強行沖入市委辦公大樓，警方不得不使用催淚彈和震爆彈驅散群眾。事件發生后，什邡市委市政府不得不表態：“在群眾不了解、不理解、不支持的情況之下，鉬銅項目不再建設”，造成宏達股份的直接損失高達過億元。時過兩年，“7.2”事件的后遺癥仍在困擾著當地。當地政府擔心，一旦宏達股份起訴，因該建設項目的程序合法，政府卻以行政命令的方式叫停，很可能會承擔巨大的敗訴風險。同時，2014年10月中旬，環保部則向中央政府遞交《什邡困局不破，中國經濟轉型升級無望》的材料，試圖為這種困局尋求突破的路徑，并隱含性地批評鄰避沖突對經濟發展的阻礙。

3.浙江杭州九峰垃圾焚燒廠建設項目。2014年4月，杭州市政府將杭州九峰垃圾焚燒廠建設項目列為2014年重點規劃建設項目，以解決杭州市日益嚴峻的垃圾處理難題。然而5月10日，杭州爆發九峰垃圾焚燒廠建設項目公示以來規模最大的民眾抗議活動，因擔心該建設項目會對環境質量、資產價值等帶來負面影響，數千民眾封堵了杭徽高速公路，甚至發生警民沖突，導致部分人員受傷嚴重，結果該項目又一次陷入不了了之的狀態。

（二）三起事件的評析

上文所列舉的三事件均是因伸張環境利益而引發的典型沖突事件，不僅激化社會矛盾，造成政府公信力降低，甚至使大批的鄰避建設項目陷入“一建就鬧，一鬧就停”的“怪圈”，不但最終未得到實質性解決，也給我國城鎮化建設進程帶來新的挑戰。

如何破解此“怪圈”？我們對此三起事件的共性作一評析。首先，三起建設工程項目均具有合法的行政審批手續。天津濱海新區PC化工建設項目早在2009年7月已獲得《國家發改委關于中沙合資天津100萬噸/年乙烯及配套項目核準的批復》，2011年9月針對該項目作出的環評報告也通過了天津市環境保護局的批準；四川什邡鉬銅建設項目也已完成前期相關的審批手續；浙江杭州九峰垃圾焚燒廠建設項目是列入杭州市2014年重點規劃的工程項目，其相關審批手續也完全合法。盡管這些建設項目的審批報告都獲得批準，但最終都因民眾的抗議而被迫停建，其反抗所主張的理由大多數為該建設項目使其環境利益受到威脅。其次，環境利益的聲張成為三起事件原發的主要因素。天津濱海新區PC化工建設項目、四川什邡鉬銅建設項目和浙江杭州九峰垃圾焚燒廠建設項目未能實施的主要原因可歸結于：民眾認為其環境利益受到損害。環境利益已然成為建設項目實施過程中必須著重考量的因素。相比之下，公眾之前狀告建設項目審批部門，只是根據《民法通則》的規定，維護自己的采光權、通風權等基本的相鄰權益，已經逐漸轉變為維護群體性的公共環境利益。公眾的法律意識也逐漸從注重傳統民法個人利益保護向注重現代環境公共利益保護進行著跨越式的變遷。再次，聲張環境利益的方式多以激烈的表達為常態。在天津濱海新區PC化工建設項目、四川什邡鉬銅建設項目和浙江杭州九峰垃圾焚燒廠建設項目實施的過程中，公眾多以熱暴力等非理性對話方式表達其對環境利益的訴求，形成與行政權力長期相抗衡的局面，并因缺乏理性的對話平臺，建設項目只能長期處于停建狀態，這不僅不利于國民經濟的轉型升級，也會造成社會秩序的不穩定，甚至導致社會矛盾的激增。最后，三起事件的背后存在著多元利益的博弈。建設鄰避項目的整個過程中，由于利益主體的多元和利益種類的復雜會導致不同主體的不同利益之間存在相互博弈。目前僅通過規劃審批鄰避建設項目就立即開工建設的傳統思維模式已經不能適應多元化社會的發展，若非在開工建設之前充分考慮其背后的各項利益，將會為日后的鄰避沖突埋下隱患。

二、鄰避沖突中諸利益分析及其環境利益的新定位

鄰避沖突的主要根源在于諸多利益關系的不平衡，故而正確評判這些利益之間的關系成為解決鄰避沖突的重要手段。利益分析是利益法學*利益法學是在批判概念法學的基礎之上發展起來的，最早可以追溯到耶林的目的法學。在德國，以赫克為代表的學者把它推向了成熟，并建立了利益法學理論，20世紀60年代后更發展成為評價法學。在美國，以龐德為代表的法學家深受耶林的影響，創建了社會學法學派。在日本，受本土法學理論與美國現實主義法學的影響，利益衡量論20世紀60年代由學者加藤一郎和星野英一提出后，在民法解釋學理論界長期占據主導地位，影響著民法解釋理論的發展和民事審判實務的開展。20世紀90年代，梁慧星教授等把日本衡量理論介紹了進來，在我國民法理論界和實務界引起了很大的反響。德國法學家Norbert Horm教授認為：“今日在法學及法律事務中所使用的法律適用的方法，都是由利益法學所形塑而成的。”參見梁上上：《利益衡量論》，中國法制出版社2013年版，第1頁。中研究利益衡平問題的前提和基礎，具有工具理性*參見董正愛：《社會轉型發展中生態秩序的法律構造——基于利益博弈與工具理性的結構分析與反思》，載《法學評論》2012年第5期。的性質。鄰避沖突涉及的諸多利益關系，從利益分析的角度分析鄰避沖突中錯綜復雜的利益關系不失為一個好的角度。自20世紀90年代我國民法學者梁慧星教授把日本民法學者加藤一郎的利益衡量理論*在日本民法學者加藤一郎先生所著的《民法的論理與利益衡量》一書中選用了“姘居妻”的案例（與在我國四川瀘州發生的“二奶”案有異曲同工之處）來論證自己的觀點，他認為：“無論是正式的妻，或是姘居的妻，作為實質的利益狀況并無不同，姘居的妻對于丈夫的死有同樣的悲哀、痛苦，難道不應與正式的妻同樣對待嗎？”并認為：“認可兩妻的請求將使賠償額過高，于加害人不利。因此，最好在慰問金的計算上作適當調整，由兩方分享，結果使姘居妻的慰問金請求也得到認可。這也是一種利益的衡量。”顯然，我們可以看到，加藤先生的這種利益衡量理論留下的恣意空間較大，不具有實際可操作性，這也是后來利益法學追捧者需要進一步研究的理論突破點。引入到我國法學研究領域以來，因其注重社會實效的獨特思考方法在學界備受青睞，但該理論最大的缺陷則是容易導致法官的恣意。為了攻克這一難題，有學者對具體案例中的利益層次進行剖析，通過分析當事人的具體利益、群體利益、制度利益和社會公共利益的層次結構*參見梁上上：《利益衡量論》，法律出版社2013年版，第78頁。,為利益法學方法論的發展提供了新的思維模式。鄰避沖突的諸多利益關系中可先對其進行層次性剖析，注重環境利益在鄰避沖突利益譜系中的定位，將對衡平各項利益起到重要的作用。

（一）鄰避沖突中的諸利益的剖析

鄰避沖突涉及到的諸利益中，從其主體類型的不同可分為四個層面：個體利益、群體利益、社會公共利益和公主體利益，因各層次利益可能在某種程度上出現重合，并會對利益層次的厘清帶來困擾，故需將各層次利益的核心內容分別論述。

首先是個體利益。個體利益是鄰避沖突中最直接涉及的利益，其內容包羅萬象，最為典型的包括鄰避設施對其個人的生活利益、生產利益、環境權益、資產價值和生命健康等利益方面所造成的影響。關注鄰避沖突中的個體利益需要在審批過程中遵循“比例原則”*“比例原則”在公法領域被奉為“帝王條款”，是指行政機關實施行政行為應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益，如為實現行政目標可能對相對人權益造成某種不利影響時，將這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內，保持二者處于適度的比例。，把個體利益的損害程度降到最低，這也將有利于減輕鄰避建設項目對周圍環境的影響，促進周邊經濟的升級轉型，實現其他利益的均衡發展。

其次是群體利益。群體利益是鄰避沖突中所涉及的一個重要利益層次，這里的“群體”主要是指受鄰避建設影響的個體因共同的利益而形成的利益集團，他們所主張的共同利益則稱之為群體利益。當群體利益與其他層次利益進行博弈的過程中被激化時，最易造成大規模的群體沖突，這也是鄰避沖突爆發的最根本原因之一。

再次是社會公共利益。社會公共利益是一個極其模糊的概念，未曾被任何法律精確化，也不可能完全被精確化*為了使“社會公共利益”在司法實踐中更具有可操作性，立法中經常采用列舉法將具有代表性的法定情形作出明確列舉，但不能輕率地認為此時“社會公共利益”已經通過這種方式被精確化了。。但社會公共利益總是擁有特定的主體即公共社會，故而有著特定的內容，如具有整體性和普遍性特征的經濟秩序和社會公德等內容*西方的法學理論經常把公共利益等同于經濟秩序，有時又理解為社會公德，是因為經濟秩序和社會公德往往是相互包容、相互交叉的；經濟秩序中就包含著社會公德，社會公德又影響著經濟秩序；經濟秩序的混亂也意味著社會公德的破壞，社會公德的破壞也就意味著經濟秩序的混亂。參見梁上上：《利益衡量論》，中國法制出版社2013年版，第80頁。。它也總是能作為一種獨立的利益形式存在。例如，馬克思主義學者經常把社會利益與個人利益相結合進行考察；又如美國法社會學家龐德將社會利益*美國法社會學家龐德將社會利益理解為：“是包含在文明社會生活中并基于這種生活的地位而提出的各種要求、需要或愿望”。參見[美]羅斯科·龐德著：《通過法律的社會控制》，沈宗靈譯，商務印務館2010年版，第41頁。與個人利益、國家利益相對應。具體到鄰避沖突中，社會公共利益經常被用作鄰避建設項目是否正當的證成前提條件，對其解釋有相當大的彈性空間。

最后是公主體利益。公主體是相對于私個體而言的概念。在鄰避沖突中，公主體利益主要是指政府出于自身職能的考慮，通過推行鄰避建設項目來帶動當地經濟發展，提高社會就業率，促進經濟升級轉型，最終謀求政治利益、經濟利益、社會利益和環境利益等實現共贏所體現出的“利益束”。但公主體利益在鄰避項目建設中有時會呈現畸形的發展態勢，一方面，鄰避建設項目的審批會變成公主體權力尋租的重要工具，成為少數掌權者的權力表現；另一方面，由于重要的鄰避建設項目會成為政府實施政績的重要依據，故而會被以昂貴的其他社會代價，如犧牲環境來換取。因此，這種畸形發展的公主體利益受到嚴格的約束，并將其引入到健康的發展軌道之中。

（二）環境利益在鄰避沖突利益譜系中的定位

環境利益是利益法學在環境時代的核心關懷，環境利益是引發鄰避沖突的導火索，因此在上述利益剖析的基礎上，著重分析環境利益的定位對于衡平鄰避沖突中的環境利益有重要的意義。若將環境利益單獨劃分為鄰避沖突利益譜系中的一個層次是不科學的，因為環境利益仍在鄰避沖突涉及的四個利益階層的射程范圍之內，并與其他利益存在著契合點。因此，環境利益在鄰避沖突中并不能單獨作為一個利益階層得以體現，而是蘊含在各利益階層中的子利益，且在諸多子利益中居于核心地位，它是現代社會環境權利意識覺醒的必然產物。

鄰避沖突中的環境利益內涵可從兩個方面理解：一個方面，根據主體類型的不同，環境利益在鄰避沖突的利益譜系中具體表現為個體環境利益、群體環境利益、公共環境利益和公主體環境利益四大類。另一方面，根據不同利益層次中環境利益的產生基礎不同，可以將環境利益劃分為主動型環境利益和被動型環境利益兩大類：主動型環境利益主要是指天然存在于利益主體本身的環境利益，具體包括個體環境利益、群體環境利益和公共環境利益，而這三類環境利益也正是一個從具體到抽象的變化過程。被動型環境利益主要是指將環境利益被動地附加于本身不存在的主體上所體現出的利益表現，公主體環境利益則屬于被動型環境利益，它是公主體出于自身職責要求，被動地將環境利益作為自身所追求的目標利益之一，其目的是更好地發揮社會服務功能，維護政權的穩固和社會的穩定。（見圖1）

圖1 鄰避沖突的利益譜系及環境利益的定位

三、鄰避沖突中環境利益失衡的具體表征

由于鄰避沖突涉及諸多的利益關系，其后不同利益難免交錯碰撞，尤其是環境利益還經常與其他利益產生沖突，出現失衡狀態，即主要表現為環境利益在各利益層次內部的不協調，以致發生鄰避沖突。依環境利益產生基礎的不同，可從主動型環境利益和被動型環境利益兩個層面，對失衡的具體表征進行歸納評析。

（一）主動型環境利益的失衡

主動型環境利益主要涉及到個體利益、群體利益和社會公共利益，其受損的程度則會隨著這些利益間失衡程度之加重而越來越嚴重。具體而言，首先，環境利益在個體利益內部的失衡表征為：部分個體的利益受損，即鄰避設施周邊居民個體環境利益與開發者經濟利益之間的失衡。鄰避設施項目的開發者通常是擁有較強經濟實力的集團企業，他們不斷地通過投資鄰避設施項目來獲取更多的經濟利潤。由于這些鄰避設施項目有很大部分是市場前景好、經濟利潤高、環境危險性大的項目，帶來的經濟效益較為直觀，往往會受到地方政府強有力的保護乃至庇護，故鄰避設施周邊居民個人的環境利益，相比較而言常處于較為弱勢的地位。

其次，環境利益在群體利益的內部失衡表征為：較大范圍內群體利益的受損，也成為典型的鄰避沖突現象。當鄰避設施的審批建設危及到周邊居民群體的環境利益時，最易導致鄰避沖突的發生。這時環境利益受損的周邊居民群體因存在著共同利益而自然形成利益群體。相比個體環境利益受損而言，群體環境利益受損更能引起社會的廣泛關注。鄰避設施帶來的地方經濟增長效益愈加明顯，周邊居民群體環境利益和地方經濟利益之間的失衡也就愈加嚴重。當然，群體環境利益中的個體環境利益因受損的程度不同，不同個體對環境利益的要求也不盡相同，故群體環境利益內部分化現象較為嚴重，最終群體的話語優勢也逐漸淡化。

第三，環境利益在社會公共利益的內部失衡表征為：更為廣泛的群體利益受損。“公共”的范圍較之“群體”的范圍要更廣，對于鄰避設施的審批建設而言，其不僅折射出對公共經濟利益的影響，而且在一定程度上會直接帶來公共環境利益的增進或者減損，當兩者出現失衡時，鄰避沖突也將隨之產生。但公共環境利益與公共經濟利益卻同屬受法律保護的正當利益，其生長和發展及其矛盾沖突均取決于人們對生活質量的不同要求，其目的也都是為了滿足人類不斷增長的物質生活要求，不能輕易用否定評價的方式限制任何利益，而應只是確定優先發展利益的問題。*參見李丹：《環境立法的利益分析——以廢舊電子電器管理立法為例》，知識產權出版社2009年版，第78頁。公共經濟利益具有“顯性”和“剛性”的特征，但公共環境利益恰好相反，具有“隱性”和“柔性”的特征，并且處于明顯不利的競爭地位，這樣對公共經濟利益和公共環境利益二者的衡平也就愈加顯得更為重要。

（二）被動型環境利益的失衡

被動型環境利益主要涉及公主體利益的內部失衡。對于公主體而言，政治利益和經濟利益是兩種較為傳統的重要利益。法治的重要任務在于協調不同的利益關系，所謂的利益關系只不過是人與人之間的互利的交往行為，法律是通過影響人們的行為來實現對社會諸利益關系的調整。而法律規則是法律協調各種社會利益關系時所形成的重要工具。法律規則通過對公民權利義務的設定，具有支配公民行為的職能，而且也對政府行為提供了指南。政府行為必須與法律一致，忠實地運用其曾宣布是應由公民遵守并決定其權利義務的規則，這才是法治的實質內涵。隨著社會的發展變遷，環境問題日益凸顯，民眾環境意識不斷增強，環境利益也開始逐漸成為公主體重點關注的利益之一，環境指標也開始納入到政府的政績考核之中。因此，代表公主體利益關系的政府也應充分兼顧環境與資源保護法律規則自身綜合性、邊緣性、科技性等學科特點，通過衡平不同利益關系，最終以“權責利”的法律規則模式予以確定，進而實現社會的公平正義。法治的關鍵并不在于政府對公民空泛的道德化說教，而在于通過合理法律規則的構建，使得公民自愿地認同自我環境利益與公共環境利益的合并保護。但畢竟公主體對環境利益的關注時間較晚，很多地方政府的注重經濟利益的傳統執政理念還根深蒂固，相關環境保護的配套政策法規還未完全建立，環境利益在公主體利益內部仍處于弱勢地位。

總體而言，鄰避沖突中環境利益的失衡需要依其產生基礎的不同，從主動型環境利益和被動型利益兩個維度來把握的。它們之間既存在著同質性，又存在著失衡性，其同質性主要表現為對前者環境利益的關注會影響到后者環境利益的實現；其失衡性則主要表現為為實現后者的利益而忽視甚至是有損前者的利益，會導致各利益層次中的環境利益發展的失衡。

四、鄰避沖突中環境利益失衡的原因探析

由于各層次環境利益與其內部多種利益之間的關系錯綜復雜，各層次環境利益自身也存在競爭力大小的差異，故查明失衡的原因有助于重新平衡諸利益。就目前鄰避沖突中涉及環境利益的現狀看，其導致失衡的原因存在如下幾種情況。

（一）環境利益衡量的方法盲目

利益衡量的過程也是一個利益博弈的過程，利益衡量的結果是利益經博弈之后妥協的結果，利益衡量的目標并不是以必然犧牲另一種利益為代價而使優先利益得到保護，而是將諸利益的合理結果兼容制衡，以實現整體利益最大化的目標。但對于利益衡量的方法而言，“無論是德國競爭論式利益衡量論，美國通約式社會利益觀，還是當代學者的圖表論計量方法”，*“德國的利益法學方法相對保守，雖然持競爭論式利益多元觀，但強調法益概念和利益平等，以及業已隱含于既定法秩序中的立法者之利益評判，其以赫克的理論為代表；美國的利益法學方法持通約論式利益多元觀，在利益界定上較為精細，但在衡量方法上卻相對失之模糊，且倚重于一些經驗和主觀因素，例如法官個人的利益評判，因而其立場較為自由激進，其以龐德的理論為代表；日本的利益法學方法形成較晚，但在概念和方法上，似乎未能體現學說上的后發優勢，其以加藤一郎的理論為代表；利益法學的最新進展見諸于我國學者梁上上和德國法哲學和公法學家阿列克希的理論之中，前者將利益綱目和利益關系進一步具體化和形象化，以其像‘讀圖表’那樣為法官判決提供指引；后者則運用數理思維，希望通過科學計量的方法，來回答價值評判和利益衡量的客觀性問題。”參見陳林林：《方法論上之盲目飛行——利益法學方法之評析》，載《浙江社會科學》2004年第5期。都在試圖尋求一種參照標準，或遵循某種規則或程序，以期解決利益衡量中易出現的主觀恣意問題。在鄰避建設項目的審批中，對于各層次環境利益與其他利益的衡量亦如此，現在仍未探索出科學合理、更為有效的利益衡量方法。傳統做法是先讓鄰避項目開工建設，待出現社會矛盾時再尋找解決出路，這種試錯成本之巨大，2012年四川什邡鉬銅建設項目引發的鄰避沖突事件就是有力的例證。鄰避建設項目的審批涉及復雜的利益關系，但缺乏一條科學合理的環境利益衡量方法來評判其審批是否是在整體利益最大化的基礎之上展開的，造成的結果是增加了鄰避沖突發生的幾率。

（二）主動型環境利益的救濟不足

鄰避項目建設設施投入使用后，若期望絲毫不損害環境利益，不造成任何不良影響，那只能是一種假想狀態。項目的建設必定會對周邊環境造成一定影響，只是影響程度有大小區別而已。若對受損的主動型環境利益（即個體環境利益、群體環境利益和公共環境利益）不進行有效補償，尤其是在建設前不盡量規避這方面的問題，鄰避沖突的發生也就在所難免。目前，對于主動型環境利益的補償多數狀態下僅限于一次性發放補償款，補償款的數額也沒有合理確定的標準，這種單一的補償方式和不合理的補償款額根本無法彌補受損的主動型環境利益。當主動型環境利益受損后未得到合理補償，受損主體往往會通過信訪、行政救濟和司法救濟三種渠道捍衛自己的利益。信訪是主動型環境利益受損時受損主體常采用的一種利益救濟路徑，但這與信訪制度設立的初衷是相背離的，信訪制度原本的功能在于政治參與和權力監督，是一種正常司法救濟和行政救濟之外的補充性救濟機制，但目前其最主要的功能卻轉變為化解糾紛和提供救濟。很多群眾將信訪視為優于司法救濟和其他行政救濟的救濟方式，出現“信訪不信法”的現象，*參見孫大雄：《信訪制度功能的扭曲與理性回歸》，載《法商研究》2011年第4期。鄰避沖突矛盾也始終未得到根本解決。行政救濟本是一種成本較低、風險較小、程序便捷的利益救濟路徑，在鄰避項目的審批建設中，主動型環境利益受損主體對鄰避建設項目啟動行政救濟程序時，行政主體難免會出于過于注重發展地方經濟的考慮，對鄰避建設項目進行偏袒性保護，使之起不到原有的作用。司法救濟是主動型環境利益受損后權利救濟的最后一道防線，但是環境司法仍需全面完善，鄰避沖突頻發的司法救濟途徑還不能真正的發揮實效。在這三種救濟渠道存在困境的前提下，主動型環境利益救濟渠道受阻往往導致鄰避沖突事件頻發。

（三）被動型環境利益深陷選擇性保護困境

公主體環境利益作為一項被動型環境利益，在鄰避項目的審批建設中未得到充分重視，并被公主體選擇性地進行保護，也是造成鄰避沖突事件頻發的主要原因之一。首先，嚴格的政府綠色考核機制還不夠細化。2014年新《環境保護法》中明確規定地方政府要對本地區的環境質量負責，并實行環境保護目標責任考核機制，為進一步的考核細化做出了基本規定。還有，嚴格的政府責任追究機制是嚴格政府責任的重要手段。沒有這樣的機制也就無法剛性地問責于政府，政府對待環境利益也就易于漠然置之。但隨著公主體開始更加重視環境利益，這些機制雖處于不斷的完善之中，但還存在環境執政隊伍缺人、缺裝備、缺執法能力，環境執法及監管不嚴等諸多復雜問題，最終公主體追求環境利益的目標仍會相繼落空，環境群體性事件難以杜絕。

五、鄰避沖突中環境利益衡平的法治路徑

若要對鄰避沖突實現源頭控制，就需注重對各層次環境利益與其他相關利益的衡平，并以此作為衡平法治的正確路徑。

（一）運用環境利益多元化衡量的方法

環境利益多元化衡量方法的運用，能夠推動環境利益在不同利益層面得到充分的體現。首先，建立利益秩序規范是理論基礎。調和不同利益的沖突是法律產生根源之一，法律是對沖突利益予以整合的工具。立法者通過利益主體的利益表達，羅列出利益清單，并在該清單中判斷出正當的利益，再經過一番利益衡量*這里的“利益衡量”主要是指立法階段中的利益衡量，而非司法階段中的利益衡量。立法階段中的“利益衡量”具體指立法者通過對相關利益主體的利益進行衡量之后，將所確立的利益層次結構和利益位階用法律條文的形式表達出來的一種過程。之后，用法律語言把利益的層次結構及位階確認在法律條文之中，最終形成利益的秩序規范。這種利益秩序規范所表現出的利益可稱之為規范利益。鄰避建設項目審批中所涉及的利益秩序，可見諸《環境保護法》、《城鄉規劃法》和《環境影響評價法》等相關法律規范，其主要是通過基本原則規定和制度設計體現的。譬如《城鄉規劃法》第4條和第29條就對經濟利益和社會公共利益進行排序。由此可推知，鄰避建設項目審批中各層環境利益的衡量，也須先以既定的利益秩序規范為藍本，發掘立法者事先在法律規范中確立的利益秩序，進而展開科學合理的利益衡量。但是，由于法律規范的有限性和滯后性等缺陷，不能窮盡所有的利益秩序，還需結合其他方法對諸利益進行綜合衡量。

其次，選取經濟效率分析方法是核心工具。經濟效率分析法是衡平環境諸利益的一種經濟學的方法，即運用經濟效率分析的思維進行利益衡量，對各層環境利益比較分析，做出相應的方案，對產生的經濟激勵效果進行比較，選擇能夠使整體利益最大化發揮的方案。典型案件如美國布默訴大西洋水泥公司案*參見王彬輝，唐宇紅：《美國環境侵權民事司法中利益衡量的適用及對我國的啟示》，載《環球法律評論》2009年第4期。，其主要案情是判定水泥公司產生的煙、灰塵和震動影響土地效能的賠償。在該案的處理當中，法官運用經濟效率分析法開展利益衡量，認為若是要求水泥公司支付永久損害賠償金或要求水泥公司改進技術并消除妨礙，這樣的交易成本都較為昂貴，以犧牲公眾的環境、人身和財產等利益為代價換取經濟利益，這是沒有經濟效率的方案。若是直接執行禁令方案則會直接消除水泥公司造成的妨害，但其代價是直接犧牲水泥公司的經濟利益，甚至會影響到工人的利益和社會經濟利益等，故其也不是經濟效率最優的方案。經過這樣的經濟效率分析，最終要求水泥公司對布默支付永久性損害賠償金，雖然這樣會造成水泥公司生產成本的增加，而這種風險成本本身就是對水泥公司改進技術的促進，因而是妨害最小化的一個現實的經濟激勵。借鑒該案例的做法，在我國鄰避建設項目中，引入具體的利益分析，盡可能多地去發掘環境利益失衡的解決方案，對每種方案所產生的經濟激勵效果進行比較，這樣才能選擇出最佳的衡平環境利益的方案。

再次，構建利益損害補償機制是重要內容。鄰避設施的審批建設中，要完全達到各層次環境利益絕對衡平的狀態是不現實的。優先保護任何一方利益必然會造成其他利益的損害，而受損利益主體又會為自己應有的權利而抗爭，鄰避沖突事件的發生也就在所難免。在正常的容忍限度內，無論是環境利益得到優先保護，還是其他利益得到優先保護，必須以對受優先保護之外的其他利益進行合理補償作為鄰避建設項目決策的重要參考條件，任何未對受損的利益進行合理補償的項目決策必然會引發利益主體間的沖突加劇，不利于鄰避建設項目的順利開展。因此，優先保護某一類利益必須要對受損的其他利益進行合理補償。只有在符合這樣的前提條件之下開展利益衡量活動，才能使利益衡量的結果更接近利益衡平點，整體利益才能得到最優化的整合。

最后，考量生態恢復能力。鄰避項目的建設過程中，生態恢復的考量是各層次環境利益衡量的一個重要依據。鄰避建設項目決策之前的環評會對鄰避設施的環境影響進行科學地量化分析，將生態恢復能力作為一項指標納入到環評之中作為考量因素，建立生態恢復能力評價等級體系，可為各層次環境利益衡量提供了多元化的思路，也為衡平鄰避沖突中的各層次環境利益提供了切實可行的實現路徑。

（二）創新主動型環境利益的救濟機制

主動型環境利益的損害主要來自于補償不力和救濟不足，因此就需有針對性地建立主動型環境利益受損補償機制。一般而言，可以通過直接補償和間接補償兩種方式，補償受損的主動型環境利益。直接補償方式包括在鄰避設施周邊地區興建公共設施提供居民使用，為周邊居民辦理醫療保險、提供更多就業機會和減免稅費或電費、垃圾費等；間接補償方式包括設定專項國家基金補償環境利益受損者，擬定發展規劃帶動當地經濟發展等。還可創新環境保險機制，由政府或者法人為鄰避設施投保，利用保險工具來參與鄰避設施所造成的環境污染事故的處理，降低周邊居民環境風險；解決環境保險所面臨的保險費率難確定、保險金數額巨大、保險的逆向選擇和政府責任承擔等問題，制定科學的保險費率圖，適當延長保險索賠時效，建立專門化的保險機構和強化政府保險責任等。建立不動產保值和政府價值保證制度也是一項有力措施，即為鄰避設施項目場址周圍的不動產提供保值策略，減少房產貶值損失；若鄰避設施上馬后對環境造成威脅，導致不動產貶值，在特定期限內幫助周邊居民申請政府購買相關不動產。*參見鄒積超：《鄰避問題化解的法治路徑——以杭州中泰九峰垃圾焚燒廠事件為例》，載《環境保護》2014年第16期。

從救濟方式上看，主動型環境利益受損時，完善信訪、行政救濟和司法救濟三種救濟渠道。首先，實現信訪制度功能的理性回歸。擴大信訪制度的政治參與功能，提出事關主動型環境利益的重大項目決策時應當充分聽取主動型環境利益主體的意見，主動接受信訪，減少救濟類群體性信訪和非正常上訪的幾率。鞏固和擴大信訪制度監督功能的實效范圍，增強信訪制度監督的針對性和實效性。其次，在行政救濟中提高政府的責任意識和溝通回應能力，建立中立的行政協調機制。鄰避項目的審批建設會涉及到眾多部門的環境利益，且各部門環境利益分化現象較為嚴重，因此，通過設立聯席會議或環境利益糾紛協調中心等機構，協調解決鄰避項目審批建設中易出現的環境利益失衡問題，更充分有效地發揮行政救濟的功能。

（三）重視被動型環境利益的保護

如何讓公主體能夠著手重視自身環境利益是被動型環境利益保護的核心，因此應建立并細化綠色政府考核機制，具體落實地方政府的環保責任，同時開展干部的離任環保審計或者在經濟審計中納入相關環保內容，施行完善的綠色政府考核機制。建立嚴格的政府責任追究機制，對政府的環保目標作出科學規劃，將環保目標分解成長期規劃和近期規劃兩部分，分階段分步驟地完成環保工作任務，杜絕出現環保目標的有名無實的空殼現象。同時，在制定科學環保目標的基礎上，對地方政府負責人實行問責制，并將其納入到個人年度政績考核體系中；并要求未完成環保目標的地方政府負責人將未完成的原因通過公開方式進行解釋，接受民眾的監督批評。逐步實施這樣的系列措施，被動型環境利益才能真正得到應有的重視，逐步駛出選擇性保護地帶。

[責任編輯：魏治勛 王德福]

Subject:The Process of Rule of Law about Balancing of Environmental Interest in the NIMBY Conflict

Author & unit:LIU Li（Literature and Law School， Xi’an university of Architecture and Technology, Xi’an Shaanxi 710055, China）

The construction of NIMBY becomes slower recently because of NIMBY conflicts. The main reason lies in the imbalance of environmental interests. We analysis the interests in NIMBY conflict using interest analysis tools, and find the environmental benefits in active environmental interests which mainly include the individual interests, collective interests, social interests and in passive environmental interests which mainly include public interests is imbalance. Analyzing these reasons, we put forward some suggestions of balancing these environmental interests. We must pay attention to measure the level of environmental benefits using the multiple method. And on the active environmental interests we should innovate the compensation and remedies, on the passive environmental interests we should improve the notice degree of the public.

NIMBY conflict; analyses of interest; environmental interest; balance

2015-09-25

本文系陜西省高校哲學社會科學特色學科建設《陜西生態文明建設研究》（E10001）的階段性成果。

劉莉（1974-），女，陜西西安人，西安建筑科技大學文學院法學系教授，碩士生導師，主要研究方向：環境資源保護法學。

D922.68

A

1009-8003（2015）06-0039-08