省級以下審計機關人財物統一管理的意義和探索

陳紅蕊

一、省級以下審計機關人財物統一管理的意義

（一）依法獨立行使審計監督權的需要。我國憲法確立了審計監督的法律地位，憲法明確規定審計監督權獨立行駛，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。根據《審計法》等法律規定，我國基層審計機關接受本級人民政府和上一級審計機關“雙重”領導。但調研發現，地方班子的調整很多沒有征求上一級審計機關的意見，本級政府的領導“權力”大于上一級審計機關，雙重領導流于形式。目前，我國審計體制是，審計機關是政府的組成部門，隸屬于本級人民政府，人事、組織、經費均依賴本級政府，業務上以上級審計機關為主，這種行政性模式的審計體制，決定了審計的獨立性偏弱。譬如同級財政審計中，即使審計發現問題，只要項目涉及同級政府領導所做的決策，后面的整改落實就很困難，違法違紀問題的處理處罰更是難上加難。省級以下審計機關人財物統一管理，從根源上解決了審計機關對本級政府的依賴，保障了審計監督的獨立性。

（二）國家治理的需要。劉家義審計長指出：“國家審計實質上是依法用權利監督制約權利的行為，其本質是國家治理這個大系統中的一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的‘免疫系統，是國家治理的重要組成部分。”國家治理的重要前提是政令暢通。從審計署發布的審計結果公告中可以發現，國家審計署曾嘗試對一些中央政令的執行情況進行過審計。如2009年，對中央保持經濟平穩較快發展政策措施貫徹落實情況，審計署進行了專項審計。在中央力推保障房政策之后，審計署連續多年對全國保障房建設情況進行審計。通過審計，發現存在一些問題。如由于缺乏有效的監督手段，一些地方不執行政令或者執行中打折扣的情況時有發生。實行省級以下審計機關人財物統一管理，一方面可以集中審計力量，在規定的時間內完成審計任務，另一方面將直接減少行政對審計的干預，有利于審計機關更為客觀公正地出具審計報告，發揮國家審計在國家治理中的“免疫系統”功能。

（三）反腐敗的需要。腐敗問題最終體現的是經濟問題。而審計監督的范圍廣、覆蓋面積大，最有條件及時發現和揭露大案要案線索，所以審計監督是反腐倡廉的前沿陣地。實行省級以下地方審計機關人財物統一管理，能夠更好保障審計的獨立性、權威性、公正性，將有助于讓審計成為監督政府的重要工具。來自審計署網站的信息顯示，自審計署成立的32年間，全國審計機關共向紀檢公安等部門移送違法違紀事項和犯罪線索超過4萬件。

（四）審計全覆蓋的需要。自“審計全覆蓋”寫入黨的十八屆四中全會決定后，《國務院關于加強審計工作的意見》，對審計全覆蓋進行了全面闡述：“公共資金、國有資產、國有資源、領導干部經濟責任履行情況進行審計，實現審計監督全覆蓋。”也就是說，凡涉及公共資金、國有資產和國有資源的，都要接受審計；凡涉及對這些資金、資產和資源管理、分配和使用，都要接受審計；凡涉及這些資金、資產和資源的部門、單位和人員，都要接受審計。而目前的實際情況是，審計機關人員少、任務重的矛盾依然突出；受管理體制的制約，“各自為戰，單兵種作戰”，不能形成有效合力，發揮“大兵種，集團軍”的作用。其實審計署也曾嘗試過“人員集中管理”的方式，并且取得過非常好的效果。如審計署統一開展的全國地方性政府債務審計，調集了上自審計署、下至縣級審計機關的全國審計人員力量，在短短三個月的時間，摸清了國家的債務家底，給領導決策提供了依據和參考。又如山東省審計廳正在進行的省管領導干部經濟責任審計，在一年時間內，分四批對全省222名省管領導干部進行經濟責任審計。第一批調集了全省審計人員近500人，第二批近600人，如果不是集中全員力量，要在規定的時間內完成這項繁重的審計任務，僅僅依靠一個單位和部門的力量是非常困難的。以上任務的順利完成和有序進行，再次證明了人員集中的優勢，同時也暴露了人財物沒有統一管理的弊端。審計全覆蓋，是國家治理的需要，也是黨和國家對審計工作的要求。省以下地方審計機關人財物統一管理，為落實審計全覆蓋奠定了基礎和條件。

二、對省級以下審計機關人財物統一管理的探索

（一）借鑒經驗。我國省以下機關人財物統管，已經在其他單位系統實行，審計機關人財物統一管理可以參照和借鑒。財政部門不僅要充分保障審計機關的正常經費，還要保證審計人員執行“八不準”審計紀律所需要的經費。這樣才能擺脫與被審計單位的經濟聯系，不受外界因素干擾，獨立開展審計工作，客觀、公正、實事求是地作出審計評價和結論。財和物統一管理相對容易，關鍵是人的管理。因為審計是一個專業性很強的部門，審計工作不僅需要會計、審計、工程造價、計算機等專業人才，還需要懂公共管理、工商管理、政府績效、環境學、法律等跨學科、跨行業的復合型人才。干好審計工作，審計人員不僅需要復合型知識結構，同時還要具備較高的業務素質、良好的職業道德和豐富的實踐經驗。所以，應該把好進人關、培訓關、考核關和晉升關，這樣才能保持審計隊伍的凝聚力和戰斗力。

（二）搞好試點。近年來，不少地方已經在探索審計部門財物垂直管理，如山東省審計廳從2004年實行財務集中核算，至今已有十多個年頭，在財物管理上積累了一定的經驗。黨的十八屆四中全會的召開，為省級以下地方審計機關人財物統一管理提供了制度保障。此時也不可馬上實施，要先進行試點，待條件成熟后再全國推行。應該選擇審計工作基礎比較好、資源相對比較充足的省市進行試點，因為人財物統一管理首先要求省財政有能力提供保障。

（三）推進審計職業化建設。作好審計工作，離不開經費物資等經濟保障，但人才是最根本的決定因素。審計是一個專業性、綜合性非常強的職業，即使審計專業畢業的大學生，也需要2至3年的鍛煉才能逐步適應審計工作的要求，熟練開展審計工作需要5至10年的時間，甚至更長。所以，人才管理顯得尤其重要。為了提高審計隊伍質量，應積極推進審計職業化建設。從審計人才隊伍建設、審計機關內部管理上，增強職業化導向、淡化行政化印記。美國、法國、日本等國家開展審計職業化比較早，我們可以借鑒他們的成功經驗，參照法官、檢察官職業化管理的模式，探索一條符合中國特色的審計職業化道路。審計人員的管理也將不僅僅參照公務員序列進行，職位和薪水的評定，將更側重于專業和技術。審計職業化的實施，一改審計組完成審計后，審計報告還需處長、局長的層層把關，使“誰審計誰負責”，成為名副其實。

此外，省級以下審計機關人財物集中核算，還要協調好與當地政府的關系，以取得當地政府的配合與支持。 （作者單位：山東省審計科研所）