淺析日本防衛省修改“防衛航天開發利用基本方針”的真實目的

淺析日本防衛省修改“防衛航天開發利用基本方針”的真實目的

2014年8月28日，日本防衛省公布了修改后的“防衛航天開發利用基本方針”（簡稱“基本方針”）。修改后的“基本方針”提出了日本今后重點發展的3項主要工作—活動空間、基礎空間和應對空間，以及在確保太空穩定，防衛省在推進各項政策落實過程中要解決的3個具體課題—完善防衛航天開發體制、努力實現高投入產出比和積極推進航天產業化。

1　 修改“基本方針”的背景與目的

日本一位權威防衛專家曾直言：在那一特殊時期，自民黨（麻生內閣）能說服國會通過航天基本法（2008年5月底），做出在防衛省成立航天開發利用推進委員會的決定（2008年8月29日），并用了不到半年時間（2009年1月15日）就制定并公布了“基本方針”實屬不易。此間，正是自民黨喪失民心，即將由執政黨淪為在野黨的前夜，人心惶惶，制定的“基本方針”內容不全面、文字不嚴謹，無法滿足防衛需求也是必然的。

從2009年到2014年這短短的5年多時間里，日本國內形勢發生了重大變化。安倍重新執政后，緊緊追隨美國，在機場、軍事基地搬遷等問題上背叛民意，美國承諾在“安保”，以及航天開發應用等方面與日本聯手，而日本政府也不斷地采取措施，通過修改與航天有關的法令、法規，設立新的機構、公布新的航天基本計劃等方法來加強內閣對航天的領導，在去“航天開發‘僅限于和平利用’”化的同時，打出“振興航天”，通過航天產業化帶動國家產業振興，以及完善航天開發應用基本構想等幌子，將航天在防衛領域應用的目的由“安全保障”逐漸演變為有助于“構建一體化機動防衛能力”，并作為防衛省修改“航天開發利用基本方針”的理由，為推進航天在防衛領域應用做足了準備。

防衛省認為，航天開發若能夠成功地在防衛省和自衛隊應用，不僅能夠保持，還可有效地提升國家的防衛能力，從而帶動國家產業振興，達到提升國家經濟、技術，以及軟實力等目的。

修改后的“基本方針”中提出：當前，面臨的重大威脅不斷增加，要確保有一個建立國際航天開發應用新秩序的理想環境，就必須修改2009年所公布的“基本方針”，規范航天開發應用。

2　多項舉措助推修改日本“防衛航天開發利用基本方針”

完善法令、法規

2012年7月，日本國會批準了修改“內閣設置法”法案，為進一步強化內閣對航天的統一領導，決定增加航天擔當大臣人數（由2人增至4人），同時還決定修改2002年12月頒布的獨立行政法人—日本宇宙航空研究開發機構（JAXA）設置法，刪除航天開發“僅限于和平利用”之表述，使航天開發“僅限于和平利用”從日本所有法典中徹底銷聲匿跡，目的是確保航天在防衛領域應用不再受任何法律條款限制。

2013年12月17日，確定并公布了“國家安全保障基本戰略”，明確提出必須確保“太空穩定和太空利用，以及航天在安全保障領域里的應用”，提出不僅要有效地利用人造衛星進行情報收集、提高統一指揮和情報交換能力，還提出要重視完善日本自衛隊體制，通過提高空間態勢感知（SSA）能力來提高衛星的抗攔截能力。同一天，公布了2014財年后開始執行的“新防衛計劃大綱”，首次確定了日本防衛省與航天有關的開發項目，制定了構建“一體化機動防衛能力”的戰略目標，提出“重視完善自衛隊體制，致力于提高空間態勢感知和衛星抗攔截能力研究”，旨在“確保穩定地推進航天應用和有效地將其用于安全保障，確立太空狀況監視體制”。

2014年8月20日，日本宇宙開發政策委員會公布了基本政策部會按照內閣府的要求所整理的“航天開發政策指導意見”，提出“構建一種可有效地應用本國擁有的各類衛星，確保在自衛隊運行、情報收集和分析、海洋監視、信息通信和定位等領域發揮作用，同時建立執行空間態勢感知任務的體制”。

成立了多個新的推進航天開發應用的領導部門

2012年2月14日，內閣會議決定設立由7名民間航天權威人士組成的宇宙開發政策委員會，取代了宇宙開發委員會，它既是內閣總理大臣的咨詢機構，也是擁有調查和審議航天開發、應用計劃和預算等特殊權利的部門，目的是確保內閣在確定航天開放政策和開發應用方向，以及制定發展戰略等方面擁有主導權。

2012年7月12日，內閣決定在內閣府設立宇宙戰略室，原經濟產業大臣官房審議官西本淳哉被任命為宇宙戰略室室長，進一步強化了內閣對航天領域的統一領導，徹底打破各自為政，各管一攤的被動局面，確保內閣能夠從國家利益出發，實時地研究、制定并不失時機地調整開發戰略，明確開發目標、重大項目、計劃和確定國家航天開發預算等，報內閣批準后，便立即啟動以加快航天產業振興速度，推進航天產業化，提高航天產品在國際市場上的競爭力。

修改內閣設置法后日本的航天開發領導機構

制定與航天開發有關的基本計劃

2012年底，日本航空宇宙工業會按內閣府要求，向內閣府提交了空間政策委員會起草的“日本航天防衛戰略”建議書，建議內閣應盡快完善“情報收集衛星”系統，推進包括具備小型光學觀測、合成孔徑雷達圖像觀測和電波情報收集功能在內的快速響應小衛星、早期預警、情報通信衛星的研發，提出必須有效地運用取得的航天成果，實現“掌握情報”、“情報共享”和“統一指揮、管理”等目標，同時執行“空間態勢感知體系”計劃。

2013年1月25日，距2009年公布航天基本計劃還不到兩年半就公布了新航天基本計劃，提出以“加速推進航天產業化”為基本目標，以“擴大應用”和“確保自主”為基本方針，以“安全保障和防災”、“振興產業”和“拓展航天科學等新領域”為重點，把“定位衛星”、“遙感衛星”、“通信廣播衛星”和“空間運輸系統”作為基礎設施，夯實航天產業基礎，掌握情報，實現情報共享，以及太空狀況監視等作為5項基本措施，為搞好航天在防衛領域等的應用指明了方向。

2015年1月9日，日本宇宙開發政策委員會公布了新版“航天開發基本計劃”，將確保“太空安全”，并將其有效地用于提高國家安全保障能力，通過它強化日美同盟作為國家（日本）的航天開發目標；提出了重視“出口戰略”；同時把“基本方針”中所提出的觀點、指導思想及具體目標，如衛星定位，衛星遙感，衛星通信、廣播，空間運輸系統，掌握空間和海洋狀況、早期預警功能，整個空間系統的抗干擾性，以及空間科學、探測、載人活動等列為國家航天開發應用的主要目標。

3　 修改后的“基本方針”

無論是日本的“國家安全保障戰略”、“新防衛計劃大綱”，還是日本的“航天開發政策指導意見”都強調：“要形成一種有助于構建‘一體化機動防衛能力’的最佳開發利用方案”。根據內閣會議精神，以及按照“國家安全保障戰略”要求，防衛省航天開發利用委員會決定于2014年8月28日公布修改后的“基本方針”。

明確了修改的宗旨

按照日本的“國家安全保障戰略”和2014財年后的“防衛計劃大綱”的要求及其研討結果，決定研究并制定適用于防衛省和自衛隊推進航天開發應用的政策，形成起指導性作用的基本方針，以便有計劃地推進與航天開發應用有關的各項政策的落實。

進一步闡述了意義，明確了新的課題

在首次公布“基本方針”時闡述了航天在防衛領域應用意義的基礎上，這次強調了“航天已經滲透到人類社會、經濟、科學和文化等各領域，是國家不可缺少的重要基礎設施，成為保持和提升國家防衛能力、經濟、技術以及軟實力等國家實力的重要組成因素”。

同時還指出，伴隨能夠發射和擁有衛星的國家數量以及在軌衛星數量的不斷增加，結束在軌運行壽命的衛星和解體火箭的數量也在不斷增加，產生的軌道垃圾也就必定增多，這些軌道垃圾若與在軌運行衛星相碰撞，必定使衛星喪失功能的概率增大；而專門用來對付衛星的兵器，如種類繁多的導彈、攔截衛星、高能武器、電波干擾（兵器），以及電磁脈沖兵器等的開發也相繼取得突破性進展，這些兵器一旦投入使用，對準在軌運行衛星，不僅會嚴重威脅日本安全，還會使正在推進的航天開發應用，乃至國家安全都無法得到保障，同時還會導致軌道垃圾進一步增多，這是一件相當嚴重的事情。目前，各國尚未充分研究預防衛星遭受攻擊情況下應采取的對策，以及進行增強衛星防護功能的設計，人造衛星遭受攻擊的潛在危險正在增加。

要杜絕上述現象，“首先必須清醒地認識到所面臨的重大威脅，設法提高空間態勢感知能力，將如何提高衛星抗攻擊能力的研究置于重要位置”，“形成一種有助于構建‘一體化機動防衛能力’”的機制，同時還要“研究建立國際航天開發應用新秩序，規范航天開發應用”等。

人造衛星應用現狀及開發應用前景

日本航天開發利用推進委員會重申“防衛省和自衛隊尚無屬于自己的人造衛星，應用也僅限于地球觀測和通信領域”。觀測領域，大都是利用外國政府和企業的民用氣象衛星和商用遙感衛星信息等；通信領域，也是租用國內民營企業3顆衛星的X頻段轉發器，主要用于對部隊的統一指揮和情報通信，而這3顆星中有2顆即將結束壽命，已決定交由民營企業（2012年12月19注冊的DSN公司）研制其后繼星，計劃分別于2016年和2017年發射并投入使用。

日本防衛省和宇宙航空研究開發機構等正在致力于“空間監視理想狀態”等的調研工作，核心是如何對不斷增加的軌道垃圾等采取有效對策。

日本內閣已決定分別定期召開日美和日美澳“空間安全保障協商會”；此外，防衛省技術研究本部還與宇宙航空研究開發機構簽訂了一攬子合作協定。

修改后的防衛航天開發應用基本方針及其核心內容

修改后的防衛航天開發利用基本方針闡述了3個問題，即對“太空”的基本構想、有助于構建“一體化機動防衛能力”機制的理想狀態和“今后的重點工作”，全面地闡述了今后防衛省航天開發應用的基本方針。

（1）對“太空”的基本構想

對日本防衛省和自衛隊而言，“利用太空”是一項極其重要的工作，必須全力推進太空應用，為此，必須執行兩項任務：一是利用人造衛星所獨有的“可進出地球上任何地域，高水平、高效率地完成多種任務”的優勢；二是利用人造衛星“對那些對準日本或從太空飛向日本的彈道導彈等各種突發事件進行應急處理”的功能。

同時還指出：不僅要利用好“活動空間”（偵察監視）、“基礎空間”（通信和時空基準）、“應對空間”（導彈防御），還必須設法確保“空間穩定”。

（2）確定有助于構建“一體化機動防衛能力”的機制，確保完美地進行航天開發應用

修改后的“基本方針”強調，在空間環境日趨嚴峻的情況下，防衛省和自衛隊的首要任務是：確保實時、準確地感知突發事件并盡快采取有效對策，確保國民生命財產和領土、領海、領空安全，這就必須擁有平時就能夠對領土、領海、領空進行連續（不間斷）監視的手段，做到準、快、詳地獲取相關情報。這其中最有效的辦法則是引入人造衛星系統，將太空作為“活動空間”，強化其獲取情報、開展監視和偵察（ISR）功能。而航天開發應用不僅可確保，還可提供支持“一體化機動防衛能力”所必須的指揮、控制、通信、計算機、情報、監視和偵察（C4ISR）功能，是確保對各種事件都能采取有效對策的后盾。

（3）抓好三方面的工作，確保太空穩定

修改后的“基本方針”明確必須抓好三方面工作，確保太空穩定。這三方面的工作就是“活動空間”、“基礎空間”和“應對空間”。

1）“活動空間”。“活動空間”是把太空作為活動空間，發揮人造衛星可不間斷且大范圍地開展情報收集的優勢，利用“活動空間”有助于增強防衛省和自衛隊獲取情報，發揮在開展監視和偵察能力方面的優勢。

為了提高情報收集、監視和偵察能力，防衛省和自衛隊決定利用各種星載遙感器獲取覆蓋同一地域的圖像，拓展航天應用；同時與相關省廳一道積極加快遙感政策的制定，使之真正成為有助于增強情報收集、強化監視和偵察功能的政策；還計劃參與強化“情報采集衛星”星座能力建設；繼續深入開展建立快速響應小衛星系統必要性調研；重視既可在安全保障方面發揮重要作用，還可有效監視與海洋有關的各種經濟、環境活動的海洋監視系統，并決定與盟國協商確定最佳監視模式方案，并盡快提供給政府，以有助于政府盡快研究決策。

2）“基礎空間”。將太空作為基礎空間的應用模式很多，修改后的“基本方針”描述了防衛省和自衛隊在通信衛星和定位衛星方面的應用現狀和未來計劃。

·通信

防衛省認為：無論是自衛隊自身應用，還是從抵御自然災害，通信衛星，特別是X頻段通信衛星都是一種無法替代的重要基礎設施。伴隨需求的不斷增加，更加彰顯其重要性。

當前，防衛省和自衛隊是租用日本直播電視衛星公司（SKY Perfect JSAT）的3顆“超鳥”衛星（超鳥-B2、D和C2）的X頻段轉發器，前兩顆星2015年就到設計壽命，防衛省決定以利用民營企業資金、運營能力、技術能力，建設公共設施，進行維護管理和運營（PFT）的方式，即利用民間企業DSN公司的資金、運營能力和技術能力，并由DSN公司任主承包商、日本電氣公司負責衛星研制，分別于2015和2017年用H-2A火箭發射X頻段防衛衛星-1、2；超鳥-C2也將在2020年到設計壽命，已開始其后繼星的調研，并決定仍采用PFT方式，計劃2016年將與DSN公司簽訂開發合同，2020年發射X頻段防衛衛星-3并正式提供服務。

“準天頂衛星”任務標識及其在軌飛行示意圖

·定位

無論是防衛省，還是自衛隊都非常需要定位衛星，且正穩步地增加衛星定位設施，而且還為絕大多數設施配備了GPS接收終端，其有效應用不僅可確保衛星定位功能，還可高精度地測出部隊本身所在的位置，提高導彈的制導精度等。

大量調研結果表明，一種采用電子方式干擾GPS信號用的廉價器材已大批量生產并涌向市場，且有不斷擴散趨勢，將嚴重影響GPS信號的發送和接收功能，對此，防衛省和自衛隊一方面尋求利用美國計劃于2015財年后陸續發射、具有很強抗干擾能力的新一代高精度GPS衛星，一方面正在積極推進旨在完善和增強GPS信號的“準天頂衛星”（QZS）系統計劃，這樣不僅有助于提高廣義的安全保障水平，強化日美合作關系，提高日本的國際地位，還能強化產業競爭力，提高產業、生活和行政辦事機構等的辦事效率，也能為亞洲及太平洋地區做貢獻，提高安全保障水平和抵御災害的能力等。

3）“應對空間”。修改后的防衛大綱提出，鑒于朝鮮彈道導彈發射能力不斷提高，日本必須想方設法提高應對彈道導彈的綜合能力，要求進一步強化日本彈道導彈防御系統的快速事態感知和應對緊急事態的能力。其中，一個主要環節是開展如何才能提前感知從太空發射，特別是對準日本發射彈道導彈征兆的研究，此外，還決定由防衛省技術研究本部開發高性能雙頻段紅外遙感器，并搭載在已列入文部科學省宇宙航空研究開發機構2019年發射計劃的“先進的光學衛星”上驗證性能，通過開發和空間驗證，積累經驗，掌握紅外圖像分析方法等相關知識。

此外，防衛省還決定在日本擁有自己的預警衛星前，仍要依靠美國提供早期預警情報，希望不要像1998年朝鮮發射“大浦洞”導彈事件那樣在發射前1h才提供相關情報，期盼能更早獲取準確的相關情報，以便制定更加周密的應對計劃，使國民更加放心、安心。

修改后的“基本方針”認為，無論是開展“活動空間”，還是開展“基礎空間”和“應對空間”方面的工作，其前提條件是：必須確保太空穩定。軌道碎片的增加，進一步加大了與衛星相碰撞的幾率；反衛星武器開發及其技術方面所取得的長足進展，使人造衛星系統變為具有高攻擊價值的目標，遭到攻擊無疑會破壞穩定進行的航天應用，使防衛省和自衛隊受到威脅，進而使日本的空間活動基礎遭受破壞。從為防止軌道碎片與衛星相碰撞，以及抑制反衛星武器等攻擊的角度出發，防衛省和自衛隊決定與內閣府和文部科學省合作，研究如何提高空間態勢感知能力，尋覓解決阻礙穩定地進行太空應用的良策：研究精確地掌握軌道碎片和反衛星武器等的運行軌跡等相關的技術，開發高性能的跟蹤遙感器，完善應用機制以及對飛行體進行跟蹤分析用的系統等，確保擁有高效、高水平的對太空進行監視的功能。

防衛省和自衛隊還期盼能與盟國共享在軌衛星配置的這類遙感器所提供的信息，并將其用于對日本火箭發射和失控墜落的衛星等進行監視，避免造成人員傷亡或設施毀壞。同時，還研究萬一出現破壞穩定地進行太空應用的情況時，如何確保監視功能、人造衛星系統生存能力和不損壞系統功能的彈性方略。

研究推進政策落實所需開展的三方面工作

在推進政策落實的過程中，要開展完善體制、努力實現高投入產出比和積極推進航天產業化等三項工作。

（1）完善體制

1）完善研究執行太空監視任務的組織。成立隸屬于防衛省和自衛隊、完善可與空間監視功能有機結合、執行太空監視任務的組織機構，并將在國外政府和研究機構研修業務的精英們充實到這一組織機構內，執行太空監視任務，達到充實、完善與航天開發應用有關的政策、運行管理、信息獲取和提高技術水平等目的。

2）尋覓適于特殊事業管理用的工程管理方法。

推進防衛省與在技術上支撐國家航天開發應用的核心機構—日本宇宙航空研究開發機構間的合作，向其學習與航天開發應用有關的專門知識；完善綜合改革中建立起的指定工程管理人/設置綜合規劃組（PM/ IPT）的體制，尋覓適于防衛航天開發應用工程的管理方法，以實現防衛航天開發應用的高效率，并取得理想成果。

（2）努力實現高投入產出比

航天開發不僅產業規模大，還必須開發大量的高、精、尖技術，為支持開發計劃，還需要巨額投資，而且研制周期也很長，風險很大，實現難度更大。即便竭盡全力提高自身能力，僅靠防衛省和自衛隊要完成龐大的航天開發應用計劃，難度依然非常大。選擇（防衛省）技術研究本部與國內外掌握先進技術和積累豐富研發應用經驗的機構等共同研發，是實現高投入產出比的最佳選擇。

此外，防衛航天開發應用也會對民用技術產生波及效應，激勵并提高民營企業參與防衛航天開發研究的積極性。提倡防衛用衛星系統選用相關省廳和民營企業等開發的、經飛行驗證的部件，這樣既可降低衛星開發成本，也可調動民營企業對航天開發的積極性，這其實就相當于啟動飛行后檢查（PFI）計劃，彰顯民營企業在航天開發應用方面的能力，還實現高投入產出比。

航天本來就是高風險產業，發射失敗是其特有的風險，因此，必須研究參加保險等，以防萬一出現不測事態增加國家經費負擔，力求將損失控制在最低點。

（3）積極推進航天產業化

1）提出采取利用民營企業資金、運營能力和技術能力，建設公共設施，進行維護管理和運營的方式推進航天開發應用。這樣既可避免因突然大幅度提高防衛航天投入而遭到國會質疑和國民的強烈反對，又可滿足日益增長的航天防衛開發應用需求，還可強化防衛航天產業及其基礎技術在國家航天產業中所占的位置，增強潛在的抑制力和提高競爭力，甚至還能增加與開發商談判時討價還價的砝碼。

2）側重落實滿足雙向需求這一關鍵環節。在推進航天開發應用過程中，從強化防衛省提出的防衛生產、夯實技術基礎出發，抓住無論衛星公用平臺，還是星載遙感器以及地面系統等用的部件，一般都要注重落實既適于防衛，又能適于民用，即滿足雙向需求這一關鍵環節，努力提高可滿足雙向需求部件所占的比例，這樣不僅可降低開發成本，縮短研制周期，還有助于提高可靠性，推動產業化，增強競爭力，以及帶動產業振興。

3）注重省廳合作，竭力提高指揮、控制、通信、計算機、情報、監視和偵察功能，構建“一體化的機動防衛能力”。防衛省和自衛隊清楚地認識到僅憑其自身力量發展防衛航天困難重重，必須重視與相關省廳溝通、合作，將國家、企業和研發機構等多年來在推進航天開發應用過程中培育起來并形成系列化的技術用于防衛，才能好、快、省地滿足防衛省和自衛隊應用需求，提高指揮、控制、通信、計算機、情報、監視和偵察功能，在構建“一體化的機動防衛能力”方面發揮重要作用，產生事半功倍的效果。

4）重視投入產出比。在衛星開發過程中依然要采用官民合作方式，落實補助金和需求保障政策，使防衛省和自衛隊所需要的項目全都成為投入產出比高、且產業競爭力強的項目，這些項目既能提高指揮、控制、通信、計算機、情報、監視和偵察功能，又具備可確保“安全保障”的主體性，在推進防衛航天開發應用產業化進程中真正形成一種新的良性循環。

4　結束語

領域應用掃清了一切障礙，同時也為修改“基本方針”奠定了基礎。防衛省明確表示“不僅要提高情報收集、統一指揮和情報通信能力，還必須具備太空監視、抗攔截能力”，因此，必須“確保穩定地推進防衛航天開發應用，并在安全保障，確立太空狀況監視體制方面發揮作用”，提出防衛省和自衛隊最重要的一項工作就是通過航天開發應用提高自身的防衛能力，增強支撐“一體化的機動防衛能力”的指揮、控制、通信、計算機、情報、監視和偵察功能。

自2013財年起，日本政府連續3年大幅度地增加防衛航天開發投入，其中，2013年較2012年增加147.7%；表面看2014年較2013年增加-3.8%，其實，如將追加投資和與DSN公司簽訂開發2顆X頻段防衛通信衛星需支付的1220.74億日元中，屬于2014財年必須支付的部分費用也計入其中，則投入費用是大幅增加的；2015年較2014年增加21.7%。可見，日本政府為全面推進防衛航天開發應用提供了多么強有力的支持，為其落實“防衛航天開發利用基本方針”和制定開發應用計劃奠定了堅實基礎。

近幾年，日本航天領域取得的一系列成果，包括D S - 2 0 0 0衛星平臺、“先進觀測衛星”（ASNSARO）衛星平臺和H-2A火箭先后進入國際市場；新一代“情報采集衛星”、準天頂衛星-1、H-2轉移飛行器-1～4（HTV-1～4）、陸地觀測衛星-2、向日葵-8（Himawari-8）、超鳥-C2衛星和小行星探測器隼鳥-2等先后發射成功，為防衛航天開發應用提供了強有力的技術支持；而這些航天器上采用的許多技術達到甚至超過了國際先進水平，如“艾普斯龍”（Epsilon）固體火箭（也稱E火箭）、采用“先進觀測衛星”平臺研制的先進觀測衛星-1、“地球環境變化觀測任務”（GCOM）衛星、防衛省技術研究本部開發的高性能雙頻段紅外遙感器等，為防衛省決定修改“航天開發利用基本方針”，乃至最后下決心制定開發應用計劃增強了信心。

琦琳/文

新航天基本法頒布后，防衛省設立航天開發利用推進委員會，宣告航天在防衛領域應用合法化，防衛省將進行航天開發應用；公布的“基本方針”明確了防衛省推進航天開發應用的基本方針，伴隨時間之推移，環境之變化，內閣又采取了修改內閣設置法和宇宙航空研究開發機構法等多項舉措，為航天在防衛

True Purpose Of Japan Ministry Of Defense Revising Basic Guidelines For Space Development And Use Of Space