鄭永年：新一輪改革的邏輯

分權給社會

中國改革開放30多年，雖顯現諸多問題，但已在30多年間從貧窮國家一躍成為世界上第二大經濟體，從購買力平價來看已經第一，這是了不起的成績。

一個國家大規模轉型肯定面臨問題。然而此前，中國在問題面前放慢了改革的腳步，導致“無改革”成為常態。為此我曾認為既得利益和寡頭已經初步成形，悲觀于中國仍然沒有動力打破“無改革”的狀態。

但我沒想到十八大后的中國會發生如此大的轉型。

十八大才過去兩年多，新政府下的中國卻已有煥然一新之感，改革這潭死水被攪開。為了改革，權力和制度上進行了大幅度調整，從思路和方法的改變也能看到新政權動了真格。

過去中國曾出現過“無改革”或者說改革不動的局面。“無改革”指的是一種沒有改革的客觀局面，它并不是說執政黨領導人和政府或者社會不想改革。想改革而沒有執行或者執行得很差，就導致“無改革”局面。自改革開放以來，改革、發展和穩定一直是中國3個互相關聯的政策領域。通過改革而得到發展，通過發展而達致穩定，穩定本身又反過來有助于進一步改革和發展，這是一個良性的循環。而過去多年，中國總體局勢的發展態勢在很多方面表明這三者之間又進入了一個惡性循環的風險，即無改革、高發展和不穩定。

十八大以來，無論是三中全會還是四中全會，主題都是改革，確立了宏大的改革計劃，老百姓對改革的期望也越來越大。頂層設計已經具備了，那么改革的動力在哪里？主體是誰呢？改革的主體顯然不僅僅是中央政府。中央政府是頂層設計者，在有些方面是改革的主體，比如財政體制、稅收、貨幣改革，但在更多的方面并不是主體，改革的主體還是社會。社會活力無非來自兩個方面，企業和社會組織，他們也是創新的主體。

這也符合中國上世紀80年代改革的邏輯，頂層設計師是鄧小平，但最終還是通過分權創造了活力，無論是早期的個體戶、民營企業還是特區，都是把社會活力激發出來的手段。90年代鄧小平南方談話以后，改革走得那么快，也是因為大規模的分權運動。只有分權，才會把束縛活力的東西拿掉。而在十八大之前，一方面是2008年金融危機以后，國有企業大擴張；另一方面是維穩系統即社會控制系統的發展，影響了社會活力的發揮。

就像習近平總書記所說的，好肉都吃了，剩下的都是硬骨頭。改革者需要權力，沒有權力什么事情都做不成。啃骨頭就要有權力，但要發揮社會的活力還是要還權于社會。把權力從既得利益手中拿過來，但不能拿過來以后老是握在自己的手里，而是需要下放到改革者手中。

中央全面深化改革領導小組實際上也是在探討怎么分權，首先就是如何把行政審批權下放。比如上海自貿區試驗，意在發揮地方的積極性，負面清單也是一個很好的概念，但是這個清單過長的時候，跟沒有下放一樣。

深化改革和反腐敗運動，使得一些地方都不做事情，一些地方成為“空轉”政府。道理很簡單，法律規定的權力還是在政府手中，但這些政府已經不作為。下一步中央政府要做的是，有足夠的權力從官僚手中下放到社會中去。所有的官僚集團、地方政府不會主動放權，需要中央政府的權力去推動，要利用上層的權力使得各級政府、各級官僚去分權。

衡量改革進展得如何，不在于有多么宏大的改革設計，而在于如何讓三中全會出臺的336項改革方案、四中全會出臺的180多項改革方案實施下去。我認為四中全會之后要走向放權，前一個階段是整治“亂作為”的政府，反腐敗運動一定程度上遏止了官員的“亂作為”，下一步的目標則是要把政府從“不作為”轉向“作為”，否則三中全會、四中全會的改革設計只會停留在紙面上。權力如果牢牢掌握在官僚系統手里，不向地方、企業和社會放權，改革還是不會發生。

依法進行“政社分開”

社會的活力很大程度上取決于黨的活力。群眾路線在中國共產黨所主導的政治中，占有絕對重要的地位。然而在經濟建設過程中，群眾路線在共產黨的政治生活中，曾經被邊緣化了，結果造成了執政黨越來越官僚化。

很多國家要處理的是國家與社會、政府與人民的關系，但中國有一個特殊性，就是要處理黨與社會的關系。改革要訴諸社會的活力，但問題是用什么方式。以社會運動的方式激發活力很危險，現在四中全會提出了依法治國，通過法的形式訴諸社會活力，就會有效得多。

但是不管怎么樣，首先要給社會權力。一方面必須向社會分權，另一方面需要規制社會的行為。不過，規制不等于社會控制，而是建立在法律基礎上的治理。為什么社會活力釋放不夠，首先是社會空間不足，轉型先要向社會分權，另一方面，還要把黨對社會的關系轉化成為基于法律之上的領導。這兩點都很重要，光有分權，沒有秩序，社會也會亂。但是，分權和秩序也要有優先次序，向社會分權應該成為主體。秩序當然是需要的，但現在的秩序不是法治秩序，更多是維穩秩序。維穩秩序不僅不能釋放社會活力，還讓執政黨與社會出現了—種緊張關系。

現在，這種維穩思維在減弱。比如“社會管理綜治委”復名“社會治安綜治委”，回到了2011年以前的名稱。“社會管理綜治委”本質上是社會控制。社會治安的含義就小多了，就是一個維持公共秩序的問題。上世紀80年代成立政法委的時候本來就是要推進法治的。所以，它現在的功能也要變化，要回歸原位，重新走上推進法治的道路。

十八大報告中提到了“政社分開”，這一概念首次見于黨的最高層次的綱領性文獻中。中國以前一直講“政企分開”，沒有講“政社分開”，也不是完全沒有道理，因為社會力量也是近年才成長起來的，早期社會力量不是很強大，這個概念也不太相關。處理政府與社會的關系，可以從政企關系中學到很多教訓。“政企分開”的早期就是政府把權力還給企業，讓它們成為真正的企業，但是分權的時候忽略了對企業的行為進行法律基礎上的規范，因此出現了生產安全、大規模的食品安全和破壞環境等等的問題。所以，在分權的同時，必須進行規制。社會也是一樣，首先是分權，分權肯定會出現問題。但是如果不分權，擔心出問題，社會永遠成長不起來。所需要的是在分權的同時考慮如何規制社會。

新加坡的啟示

中國經濟最大的風險是不改革。從上世紀90年代開始的企業制度改革可以說只完成了一半，朱镕基實行“抓大放小”，把很多國有企業民營化、組建了很多龐大的企業集團，但是法人化、企業化只走了半步，國有企業跟政府的關系到今天還是很密切。學習新加坡淡馬錫模式也沒有到位。

2008年之后，國有企業大擴張，擠占了民營企業的空間。從理論上來說，民營企業的投資空間是很大的，甚至可以進入軍工領域，但實際上民營企業并沒有多少空間，僅有的空間只有前幾年的房地產、后來的IT業之類，也就是國有企業空白或者不強大的地方。而且現在實際上的對外開放的程度也不如以前了，盡管其中有全球貿易保護主義的影響因素，但另一方面也表明，利益集團壯大之后就不想開放了。早期那些新生的利益集團對中國的改革開放起了很大的作用，但現在他們長大了，就開始阻礙改革了。

本屆政府已經做了兩件好事，一是國有企業擴張被遏制住了，一是地方債被遏制住了。這兩方面與民營企業都是有關系的。國有企業擴張被遏制，至少在理論上民營企業的空間增加了，中央也有意識在金融和互聯網領域放開了一些。不過，幅度還是不夠大，因為權力還是在官僚系統手中。

再者，有些地方政府的態度也發生了變化，以前大量發展房地產，但是現在房地產在一定程度上被遏制下來，地方政府感到財政緊張，他們就得想改革的辦法，比如深圳開始小產權房改革，上海把企業賣給央企或者民營化。但總體上看，現在很多官僚機構還是沒有感到有壓力。

釋放社會的活力還涉及能否壯大中產階層。財富外流、高端的中產跑掉了，說明生存環境不好，對社會的保護不夠。亞洲“四小龍”用了二三十年就培養了一個龐大的中產階層，經濟起飛之后，中產階層就已經占到了70%～80%，中國的中產階層只有20%多一點，以至于中國社會缺失穩定的基礎，只有依靠高強度的維穩機制來謀求穩定。

新加坡的基尼系數也很高，但是沒有社會不穩定的問題，原因就在于其“保底不封頂”的模式，既“親商”又“親民”，既重視資本的作用，又注重向社會提供公共服務。一方面壯大中產階層隊伍，從而使社會更加趨向穩定；一方面加大公共財政投入，提供基本政府服務。新加坡也不是一個很公平的社會，但是社會保護得很好，大多數人居住在政府提供的住房，底層受到保護，能夠維持人的基本尊嚴和體面的生活。中國的問題盡管跟人均GDP有關，但最主要還是跟社會公平有關，就是底盤沒有保護好。也就是說，問題不在于富人太多，而在于窮人太多，并且沒有被保護好。

找到“社會”來幫政府

本屆政府將簡政放權作為改革的“先手棋”，取消和下放共600多項行政審批權。每一屆政府上來都會簡政放權，從計劃經濟向市場經濟過渡，政府的審批權下放了很多。但是思路還是沒有搞清楚，企業、社會能做的，政府應該下放，這方面還做得不夠。很明顯，在有利可圖或者社會控制的方面，政府還是牢牢掌握。

但另一方面，政府應當做的事情比如教育、醫療、公共住房、社會保障是不應該完全放的。從社會服務領域來看，中國的政府還是負擔得太少。十八屆三中全會《決定》里提到的“市場起決定性作用，政府發揮更好的作用”，我認為，“市場起決定性作用”應當在經濟領域，社會領域也可以運用市場機制，但跟經濟領域的市場機制是兩回事。“政府發揮更好的作用”，主要是社會領域。以前的改革中就是沒有把經濟領域的改革和社會領域的改革分清楚。

社會改革一方面是提供公共服務，一方面是社會治理方式。社會服務是社會治理的基礎。如果光有社會服務，那就變成了“收買”社會，成本就會變得不可持續，西方的福利社會也出現了很多問題。政府可以根據經濟發展的水平，提供越來越多的社會服務。不過，是不是由政府直接來做，則是另一個問題。有些地方，社會能做的，可以向社會購買服務，這樣可以控制官僚機構的規模。

社會參與更為重要，社會建設好了，政府就可以把好多事情交給社會，現在好多地方政府要向社會采購服務，但是找不到“社會”，因為政府不讓社會成長起來，當然就無法幫助政府。

培養“新利益”

我覺得這一輪改革與上世紀8 0年代改革的邏輯是一樣的，就是要通過培養新利益克服老利益。僅靠中央集權克服不了既得利益的阻礙。上世紀80年代的改革并不是沒有既得利益的阻礙。例如在經濟改革方面，鄧小平的思路是不先進行國有企業改革，而是讓國有企業外部長出一個非國有部門，內資改不動就引入外資。現在，道理是一樣的。比如想把金融做好，那就要在金融領域培養新的利益。現在的問題，還是不相信新的利益。向既得利益做一點妥協是可以理解的，但問題是如何更有效培養新的利益。要相信新的利益。上世紀90年代中期朱镕基進行大規模的國有企業改制，產生了3000多萬下崗工人，為什么國家還是穩定了？就是因為新的利益，即非國有部門已經長出來了，大部分下崗工人被它們吸收消化掉了。所以，正是新的利益幫助了執政黨，幫助了改革者。

（本刊據《南風窗》等整理）