2014年中國軍民融合進展分析

● 文| 中國電子信息產業發展研究院軍民結合研究所 楊少鮮

2014年中國軍民融合進展分析

● 文| 中國電子信息產業發展研究院軍民結合研究所 楊少鮮

2014年，我國軍民融合工作全面開展，總體上呈現良好的發展態勢。軍地相關部門圍繞國家整體部署都相應地加快了融合步伐，軍民資源共享、軍民結合產業發展、軍民用技術雙向轉移、國防科技工業深化改革、國防科技協同創新等內外部發展環境不斷完善，全軍全民大融合的發展態勢加速形成。

一、2014年我國軍民融合發展基本情況

1.我國軍民融合工作全面展開

2014年，國家高層對軍民融合式發展保持高度關注，相關部門針對軍民融合的基礎性調研、實質性推動活動等相關工作也緊鑼密鼓地展開。

領導持續重視。2014年3月11日，習近平主席在出席十二屆全國人大二次會議解放軍代表團全體會議時強調，實現強軍目標，必須同心協力做好軍民融合深度發展這篇大文章。8月29日，在中共中央政治局第十七次集體學習時習近平主席又強調，要堅定不移走軍民融合式創新之路，在更廣范圍、更高層次、更深程度上把軍事創新體系納入國家創新體系之中。在新一屆中央領導的重要指示下，相關部門也在展開積極部署。2014年2月13日，2014年國防科技工業工作會議召開，工信部副部長、國防科工局局長許達哲指出把深化軍民融合作為國防科技工業改革的主要任務及2014年要重點抓好的八項工作之一。國防科工局先后又于10月9日和27日分別召開會議，強調要深入推進國防科技工業軍民融合深度發展。

調研工作廣泛開展。2014年，圍繞軍民融合工作國家相關部門領導進行了密集的專題調研。7月2～5日，馬凱副總理先后到洛陽、武漢等地調研，考察軍工及民口企業、科研院所、高校等。6月29日～7月1日，許達哲在黑龍江省開展調研；9月1～5日，科技部萬鋼部長等相關領導在湖北就“軍民融合式科技創新發展”進行專題視察。所有調研的核心議題均指向軍民融合，這對進一步扎實推進軍民融合工作的開展起到了重要作用。

各類活動密集舉行。2014年，圍繞軍民融合深度發展這篇大文章，軍地雙方均主動作為，積極開展軍民融合工作相關論壇、推進會等，切實推動具體工作落實。5 月26日，總裝備部、工信部、國防科工局、全國工商聯聯合舉辦了首屆“民營企業高科技成果展覽暨軍民融合高層論壇”，160余家民營企業參展，主管部門集中了裝備需求信息。10月16日，第二屆中國（綿陽）科技城國際科技博覽會成功舉行，在軍民融合創新發展論壇上，與會嘉賓分享了軍民融合成功經驗，探討了軍民融合發展新途徑。據不完全統計，截至2014年10月底，全國性的軍民融合相關論壇、學術交流、座談會各類學術會議近20次。

公共服務水平取得新的突破。2014年，國家軍民結合公共服務平臺運行良好，有效暢通了軍民間信息交流渠道，為社會各界提供了高質量的公共服務。近期，解放軍總裝備部抓緊建設武器裝備采購信息網站，計劃做兩套系統：對于軍隊、政府等有關部門的涉密信息，在涉密系統中通過分級分類進行定向發布；對于非涉密的采購需求、采購計劃的公開招標、軍品配套需求等在互聯網上公開發布，重點提供裝備采購需求信息，并提升平臺互動功能。（編者注：2015年1月4日，全軍武器裝備采購信息網正式上線運行。）

2.政策法規不斷完善

在強軍戰略和深化改革的推動下，相關部門針對軍民融合發展戰略不斷出臺相關政策。2014年4月，為進一步貫徹落實《國務院 中央軍委關于建立和完善軍民結合寓軍于民武器裝備科研生產體系的若干意見》，推進工業和信息化領域軍民融合深度發展，工業和信息化部印發了《促進軍民融合式發展的指導意見》。該文件針對軍工開放、民參軍、軍民資源共享、軍民科技成果轉化、軍民結合產業、公共服務體系等提出了針對性意見，是對前期軍民融合相關政策的進一步細化，利于軍民融合向縱深發展。5月，針對民參軍，解放軍總裝備部、國防科工局和國家保密局聯合印發了《關于加快吸納優勢民營企業進入武器裝備科研生產和維修領域的措施意見》，提出了改進工作的8項主要措施，為優秀民企參軍構建起協調順暢、簡明規范、高效有序、安全保密的準入管理制度打下良好基礎。10月9日，在國防科工局組織召開的座談會上，各軍工集團公司、中國工程物理研究院對《國防科技工業全面深化改革總體方案（征求意見稿）》和《關于推進國防科技工業軍民融合深度發展的若干政策措施建議（征求意見稿）》發表意見建議，關于國防科技工業軍民融合的相關政策加速出臺。

3.典型軍民結合產業發展態勢良好

2014年，國家和地方政府借助戰略性新興產業發展的有利時機，加速軍工高新技術向產業化、主導產業向支柱產業發展，著力提高軍民結合產業的比重，擴大輻射帶動效應。在國家加快發展戰略性新興產業以及深入發展軍民融合的新形勢下，航天技術加速轉化應用，進入民品生產領域，進而服務國民經濟社會發展。

2014年航天技術服務民生方面，取得了一定進展。以天宮一號應用數據的商用為起點，中國載人航天工程開啟了工程數據商用模式的創新，不僅為航天數據直接服務于國計民生探索了新路，也為后續空間站工程引入市場機制、豐富開展航天科研的經費籌措形式作出了有益嘗試，是軍民融合發展的一個典型案例。同時，軍工高端產品及民用、商用的人造衛星以及大推力運載火箭、載人空間站等超大型航天器項目、國家超級計算天津中心云計算“天河一號”等紛紛落戶京津冀，有效地促進3個地區在國防領域和民用科技領域的科技成果、資金、人才、信息等要素方面的交流融合。

北斗衛星導航產業是航天領域最為典型的軍民結合產業之一，國家對其發展高度重視。2014年，北斗系統行業應用和大眾化應用全面推進。

雖然，航天技術應用已輻射到新材料、新能源、計算機、生物技術、精密制造等民用領域，在國民經濟重要行業和關鍵領域得到廣泛應用，民用航天產值已占到航天總產值半壁江山。但據中國航天科技集團董事長雷凡培介紹，“從歐美航天產業發展歷程來看，航天產業的直接投入產出比約為1：2，而相關產業的輻射則高達1：7至1：14。中國航天產業的直接投入產出比較歐美略低，相關產業的輻射可以達到1：7至1：10的區間范圍”。可見，未來我國航天領域的軍民融合的空間和潛力還有很大。

4.國家級軍民結合產業基地發展更趨理性

軍民結合產業基地是新形勢下推動產業集聚化、規模化發展的重要著力點。2009年，工業和信息化部啟動了國家新型工業化產業示范基地創建工作，軍民結合被列為示范基地六大類型之一。截至目前，工業和信息化部共分5批認定了26個國家級軍民結合產業基地，東中西部協調發展格局基本成型且日趨合理。第五批認定江蘇丹陽、貴州遵義經濟技術開發區為國家級軍民結合產業示范基地，認定速度逐步放緩，“提升質量、打造特色”成為未來基地發展的方向之一。

在工信部科學評估、動態管理下，國家和各省市區都更加重視產業基地的建設，關注產業基地發展質量，不斷提升基地主導產業集聚度。各地區充分利用產業基地這個平臺來促進軍民結合產業健康有序發展，經濟規模整體上保持穩速發展態勢，經濟增加值高于全國工業增加值；產業基地擁有各類公共服務平臺數量約500個，公共服務水平進一步提升；研發投入持續加大，科技創新能力明顯增強；部分產業基地已成為當地經濟發展的重要增長點，在推動軍工經濟與地方經濟融合中發揮著越來越重要的作用。

5.軍工行業改革穩步開展

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對我國經濟及資本市場產生了重大影響，2014年也因此被稱為深化改革元年。2014 年6月28日，中國航空工業集團、中國船舶重工集團、中國電子科技集團、深圳證券交易所聯合主辦首屆中國軍工產融年會，來自國家相關部委、科研院所、軍工集團、民口配套企業、投資機構等200余家單位參加，探討如何通過資本市場更好地推動軍工行業改革。7月，中國兵器工業集團制定印發了《集團公司全面深化改革領導小組2014—2015年工作要點》，大力推進“無禁區”改革，旗下的上市公司資產整合有望加速。同時，在整個軍工行業中，被認為科技實力最為雄厚、具有最優質的資產的科研院所改制試點方案已上報有關部門。10月13日，中國船舶重工集團公司明確披露，旗下科研院所已經完成了“一所兩制”改革，將成立四大科技產業控股公司作為平臺公司，方便科研院所資產注入上市公司。未來隨著國防科技工業改革總體方案、軍工科研院所分類改革方案等陸續出臺，軍工行業將迎來新的改革高潮。

★ 云南昆明經濟技術開發區

★ 河北邯鄲新材料產業基地

★ 陜西西安國家民用航天產業基地

★ 北京大興區航天工業園

★ 四川省軍轉民技術轉移基地

二、進一步推進我國軍民深度融合應關注的重點問題

1.關注軍工科研院所改革問題

軍工科研院所改革已是大勢所趨，從目前正在論證實施的軍工科研院所改革情況看，還存在諸多難點。一是目標規劃的清晰界定。正在論證實施的改革方案，主要參照地方事業單位改革模式，簡單地對軍工科研院所按照統一分類的原則和標準進行分類，從根本上是否全面論證清楚有待考證；而且改革涉及的相關部門較多，如國資委、財政部、人力資源社會保障部等，相關部門對改革過程中相關問題認識不同，未來院所的改革目標和規劃需進一步明晰。二是院所的分類界定。軍工科研院所經過多年的建設發展與調整，許多單位已與最初定位有了很大不同，綜合型院所明顯增多，職能任務可能涉及基礎研究、應用研究、先期技術開發、演示驗證、型號研制和試驗鑒定、技術基礎等一個或多個領域，很難按照統一分類的原則和標準將其簡單地劃分為公益一類、二類或企業。而且未來院所應劃為哪一類，由國家還是院所自身來定有待進一步科學論證。三是相關配套政策跟進。院所改制后科研任務管理如何調整，國防基礎研究任務如何保證，軍工技改資產如何管理，事業費取消或大幅度減少后如何扶持和激勵人才，等等，都需要有一整套新的系統完善的配套政策。所以，在軍工院所改革論證中大家觀望多、取舍難。

2.關注重點軍民結合產業發展問題

隨著軍民融合程度不斷加深，軍民結合產業覆蓋的范圍也在不斷擴大，既包括傳統的“四民”（民用核能、民用航天、民用航空、民用船舶），也包括利用國防科技優勢發展的、與軍工技術同源或工藝相近的節能環保、新材料、新能源、高端裝備制造、安防產品等新興產業和高技術產業。不同產業的發展思路和發展路徑不能一概而論，部分產業在發展過程中由于缺乏規范管理、合理引導，致使產生重復建設、同質化競爭等眾多問題。如船舶工業在快速發展過程中就積累了一些深層次的問題，如創新能力不強、結構性矛盾突出、產能過剩矛盾加劇等；衛星導航與位置服務產業盡管發展空間巨大，但企業同質化現象較為突出，產業發展仍處于初級階段，產業集群建設和市場發展環境都遠未成熟，行業排名前10位的企業市場占有率不足全國的6%，絕大多數仍為小微型企業，且地理位置分散，沒有形成真正意義上的產業集群式發展；通用航空產業隨著低空空域的逐步開放，地方政府和民間資本對該領域的投資熱情高漲，全國各地紛紛上馬通用航空項目，通航產業園遍地開花，但是缺乏規劃，出現了產品結構雷同、投資單一、運營效率和盈利能力低等問題。

3.關注軍民融合協同創新問題

協同創新作為一種高效的創新組織模式，對于提高科技創新效率將發揮重要作用，國外軍事大國普遍采用該模式進行創新，以美國最為突出。美國政府高度重視高校和非營利機構、軍內科研機構、能軍能民的私營企業、中小企業等的聯合參與，社會大協作模式是美國國防科技創新體系最為突出的特征之一。在我國，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“要健全國防工業體系，完善國防科技協同創新體制”。但是由于技術創新主體、自主創新層次、軍民通用標準等的不協同，我國國防科技協同創新的體系還未完全建立。首先，我國軍民科研任務管理缺乏頂層統籌，尚未在國家層面建立統一、權威、高效的領導體制。民口科研管理機構有科技部、教育部、工信部、發改委、國家自然科學基金委等；軍口科研管理機構有解放軍總裝備部、工信部、國防科工局、發改委等。現行的科研管理體制在國家層面存在的多頭分散等現象，無法實現軍民科技創新活動的統籌協調。其次，軍民分割、行業分割、自我封閉等現象依然不同程度的存在，各類創新主體之間存在一定的組織壁壘，不利于政產學研協同攻關局面的建立。此外，國防重大科技難題的研發投入方面，由于受國防特殊性要求、知識產權制度等的影響，尚未建立起政府、軍方、企業、社會資本協同投入的多元化國防科技投資模式；信息交互方面，具備較強專業水平、權威性和公信力的服務平臺相對較少，特別是體現軍與民特質的要素融合平臺更加缺乏，信息交流不暢通、不對稱較為突出，相關主體對接不暢。多種因素交互，致使科研生產重復、浪費現象嚴重，軍民融合協同創新的格局難以形成，影響了國防研發能力和產業技術水平的提高，大大降低了創新效率。

4.關注民參軍體制機制等問題

民營企業參與軍品科研生產盡管取得了不小進展，但由于受諸多因素影響，民參軍過程依然存在一些亟待解決的問題。主要表現在：管理體制上，準入程序嚴格，民企承擔武器裝備科研生產任務所需資質的審查論證及管理涉及到政府和軍方多個部門，雖然《關于加快吸納優勢民營企業進入武器裝備科研生產和維修領域的措施意見》2014年已出臺，但是申請流程長、牽涉部門多等問題依然沒有得到根本性解決。而且在相關證件辦好后，企業在后續維護上要繼續投入較大的人力、物力、財力；在機制上，面臨信息不對稱、交流機制不暢等問題，尤其是民企獲取軍方需求信息難度較大，參與武器裝備科研生產的多數民企參與程度還不是太深，長期以來基本只能承擔三級以外的配套任務，很難從軍方或總承包單位及時獲取技術產品的需求信息，導致自身技術產品與軍方需求不能很好的對接；在政策上，軍民用標準、投融資、知識產權等政策一定程度上已不能適應當前形勢，亟待更新完善。受上述多重因素不同程度的制約，目前民參軍的深度和廣度尚顯不夠。

三、進一步推進我國軍民深度融合的措施建議

1.通過法治方式推動軍民深度融合

十八屆四中全會提出要加強重點領域立法，明確講到“加強軍民融合深度發展法治保障”。未來要積極貫徹落實十八屆四中全會精神，運用法治思維和法治方式推動軍民深度融合。首先，要建立健全組織領導體系，統一思想，科學把握軍民融合式發展的戰略目標和重點，切實形成合力。其次，相關機構協同，主動作為，建立健全法規制度。通過全面梳理軍民融合發展現狀和存在問題，認真分析制約軍民融合的體制性障礙和政策性問題，在找準突破口和切入點的基礎上緊密圍繞依法治國的總目標抓好軍民融合相關法制建設，一方面加大對不合時宜的政策法規的清理力度，一方面完善并出臺針對性的意見和建議，如完善保密制度、統一軍民技術標準、國防科技成果權益歸屬和收益分配等等，確保高層的決策部署不折不扣地得到落實。

2.穩妥推進軍工科研院所改革

在研究和推進軍工科研院所改革的過程中，可借鑒和學習美國和俄羅斯的成功經驗，將基礎性、共性技術研發機構與企業分開，但始終要保證一支強大的國防科研“國家隊”。首先國家需針對基礎研究、應用研究、型號研制等不同階段科研特點，對軍工科研院所進行科學分類和界定，然后明晰改革思路和方案。對于從事基礎性、戰略性、前沿性科學研究和共性技術研究的軍工科研院所，繼續作為國家行政事業單位，統歸政府直接管理，并由國家建立穩定的科研支持機制，專門從事該類國防科研工作。而應用型的工程類、工藝類軍工院所走市場化道路，進行轉企改制。其中，以先期技術開發、演示驗證和型號研制為主的科研任務，統一劃歸為轉制企業或軍工企業進行管理；而以應用研究為主的科研任務，根據不同情況由國家相關單位和企業分別或共同管理，促進產研結合。在明晰思路的基礎上，再選定部分針對性科研院所進行先行試點。

3.促進重點軍民結合產業升級

首先，國家需要加強全國軍民結合產業發展的統籌規劃，對重點發展產業進行全國一盤棋式的規劃管理、合理布局。然后，針對軍民通用性強、市場前景廣闊的高新技術產業，出臺規范管理的相關政策加以支持，引導并加速其成長和推廣應用。此外，對于重點關注產業，未來還要圍繞產業發展的重點領域和薄弱環節，夯實基礎，著力核心關鍵技術研發和市場培育，增強國際競爭力和抗風險能力。

4.盡快建立健全協同創新機制

軍民融合協同創新是一個龐大的系統工程，為推動建立軍隊、軍工企業、民營企業、高等院校、民用科研機構與國防科研機構的協作聯盟機制，首先必須結合實際，建立健全組織領導體系，在國家層面強化統籌規劃，在科技研發活動及生產制造活動之間建立有效的銜接網絡，實現從基礎研究到產業發展創新鏈路合理有序的全過程管理，以及全成本核算和全價值鏈管理。其次，國家在政策上也要積極鼓勵協同創新。如完善知識產權制度，強化知識產權的運用和保護，使得民口科研生產單位的權益得到保證，使其能“放心”參軍、“全心”合作，發揮知識產權的引領和激勵作用。再次，提升主體協同創新的主動性。學習借鑒DARPA科研模式，成立專門部門，讓有價值、有潛力的人才搜羅進來參與創新，同時，建立森嚴的項目決策體制和容忍失敗的科研管理理念，在做好重大科研項目全過程的完整記錄基礎上，一旦出現項目失敗，企業和國家共同承擔相應風險。此外，合理高效利用好國防科研投入，提高關鍵技術的自主創新能力，重點突破關鍵原材料、核心元器件、軍用動力、先進制造工藝、計算機基礎軟件等技術瓶頸。

5.繼續推動民參軍相關制度改革

首先，加大前期政策的落實，進一步釋放政策紅利。其次，深入貫徹新一屆政府機構職能轉變的思路與要求，政府在許可申請指導和軍品市場監管方面加大力度，努力營造適度競爭、規范有序并充滿活力的軍品市場環境，全力推進軍品市場有序開放。第三，在武器裝備質量體系認證、武器裝備科研生產許可證、武器裝備科研生產單位保密資格審查認證、裝備承制單位資格審查認證“四證”申請辦理方面，探索合并、簡化的可行性，審查機制上進一步優化相關程序。一是建立國防科技工業管理部門與軍隊裝備管理部門聯合審查制度，審查論證結果雙方予以認可。同時，加強國防科技工業局與解放軍總裝備部的溝通和協調，探索解決雙重認證的問題。二是采取“多證聯審”，劃分審查論證機構責任區域，賦予部分有能力的中介組織承擔審查認證職能，減少現有審查機構的工作量和企業負擔。?