放松管制對美國商業航天發展的影響及啟示

● 文|中國社會科學院工業經濟研究所 李高 張小光

放松管制對美國商業航天發展的影響及啟示

● 文|中國社會科學院工業經濟研究所 李高 張小光

近年來，各國政府對航天活動的管制日益放松，航天活動主體多元化趨勢日漸顯現，私營機構越來越多地在商業航天活動中參與競爭，商業航天的績效和效率有了較大水平提高。美國在航天技術商業化方面走在世界前列，研究美國政府放松管制對商業航天活動的影響具有重要意義。

一、航天技術商業化背景

航天技術商業化是指利用外層空間提供衛星發射、通信、遙感或其他空間服務以及空間產品資源，而獲得一定報酬的商業活動，是開發太空的盈利性交易，是不問銷售者和購買者為誰、以盈利為目的的開發和利用外層空間的活動。[1]

航天產業的集中度、進入壁壘、航天產品的結構和屬性特征決定了航天產業在運行機制上的特殊性，航天產業市場結構屬于寡頭主導型不完全競爭市場。冷戰結束之前，各國航天活動的主要目的是為政治、軍事、科研和公共事業服務，是一種以國家投資為主的政府行為，市場高度壟斷。冷戰結束后，受世界范圍內高新技術產業化的大勢所趨，同時也是航天技術發展的巨額資金要求與各國財政經費壓力之間矛盾運動的必然結果，各國航天工業出現了巨大的變革，制定新的航天政策，調整產業結構，推進航天技術商業化，提高國際競爭力。

20世紀90年代以來，全球航天產業市場規模增長速度可觀。數據顯示，1999年，航天經濟的市場規模超過1000億美元。1996—2005年的5年中，航天經濟的年平均增長速度為9%～10%。2002年，航天技術市場上政府訂貨已降至45%～48%的水平，商業訂貨已經占到52%～55%的水平。[2]2011年全球航天經濟發展勢頭迅猛，航天經濟收入較2010年增長了12%，約達2897.7億美元。過去幾年，航天經濟增長主要來自商業航天而不是政府投資的增長。2011 年商業航天基礎設施和支柱產業收入增長22%，總量達到了1064.6億美元；商業航天產品和服務增長了9%，總收入達到了1105.3億美元。[3]

截至2013年，航天經濟已經連續8年呈現增長態勢。全球航天經濟總量2013年增長到3141.7億美元，比2012年增加了4%，增長的大部分因素都源自商業航天領域。商業產品、服務、基礎設施和支持工業占了航天工業的3/4以上，政府投入占剩余部分。2013年，美國航天預算大幅減少，其他國家航天預算有所增加，最終全球各國政府航天投入總額仍然下降1.7%。[4]

二、美國商業航天活動的發展歷程

美國的商業航天活動自20世紀80年代發展以來，大體可分為3個階段。

1.第一階段，政府主導為主（1990年以前）

20世紀80年代以前，美國航天活動基本為政府所主導，航天活動呈現自然壟斷性和公共性特征，政府管制較強，設置了很高的產業進入壁壘。美國國家航天政策規定只有政府可以使用政府所有的航天運載器（包括航天飛機）發射商業衛星。1978年，美國頒布了第一部國家航天政策和民用航天政策。1980年，歐洲成立阿里安航天公司提供商業航天發射服務使美國政府意識到商業航天運輸的價值。1986年挑戰者號航天飛機失事后，美國政府規定禁止使用航天飛機發射商業載荷，促進了美國商業航天運輸業的發展。1988年，里根總統宣布一項經過修改的國家航天政策和關于商業航天活動的15點建議, 對航天商業化工作予以大力扶持, 并為美國商業航天活動指明了方向。美國航天政策對航天活動的劃分從1982年的軍事航天和民用航天的基礎上增加了商業航天的內容。這表明, 美國確信私營企業參與航天活動一方面會給國家帶來經濟效益, 另一方面對國家的航天活動也是利的, 可使航天產品進一步增加, 服務狀況進一步改善。

2.第二階段，政府逐步放松管制，促進私營企業進入商業航天領域（1990—2000年）

隨著現代管制理論、可競爭性市場理論以及現代自然壟斷理論的發展，使得自然壟斷與競爭及其政府管制的關系問題得到重新認識，越來越多的經濟學家相信，只要條件具備，政府就應放松管制，引入競爭機制和市場內的競爭。[5]20世紀90年代，國際航天界曾廣泛討論包括政府服務或其他與公眾相關項目的私營化問題。當時提出的私營化范圍非常廣泛，包括了私人進行發射服務的組織、協調并最終受益的整個過程。美國在這方面最為突出。在此之前，美國有很多的公眾服務行業已經實現了從國有化服務體系轉向私營化經營。政府管制的放松，促使美國商業航天步入蓬勃發展階段，同時帶動了一大批相關產業的發展。但即便如此，美國1994年的航天銷售額中，軍用占47%，政府民用占46%，商業航天僅占7%。[6]

1995年，由克里斯托弗·克拉夫特負責的航天飛機管理獨立評審小組在評價現有的航天飛機運營模式時，認為NASA應修改航天飛機的管理結構，實現多種運營模式。該小組還認為，目前的合同管理方式已經成熟，NASA應考慮朝著促進產業界參與和私營化的更長遠的方向發展。為此，NASA在1996年提出了與聯合空間聯盟的航天飛行操作合同，這個聯盟是由洛馬公司和波音公司共有的實體。合同提供了6年轉變期，將原先由NASA所有的一些重要活動、授權和職責轉交聯盟負責。過渡期后，促使國會考慮“進一步產業化和航天飛機私營化”[7]。由于全球商業航天活動如火如荼的發展，美國政府首次把增強“經濟競爭力”寫入1996年的航天政策。

3.第三階段，航天商業化提速階段（2000年至今）

2000年以來，美國航天商業化進入加速發展階段。2001—2002年的未來美國航空航天工業總統委員會曾建議，對實現國家空間目標采用商業化的實質性途徑勢在必行；必須看到民用和軍用空間計劃向商業空間活動拓展的基本需求，政府和投資機構必須對可利用的商業機會更加重視和十分敏感。得出的結論是，發展商業載人航天非常迫切，未來的私營部分必須成為載人航天發展的突出角色。

2006年版美國航天政策指出，稱美國應“在不利用聯邦政府直接補貼的條件下追求商業航天目標”，“在市場上存在商業航天能力的情況下最大限度地采購和使用此等能力”，“只在符合國家利益且沒有美國或國外商業服務可用的情況下才去發展政府的航天系統”，“不開展會妨礙或不利于美國商業航天活動或與之產生競爭的美國政府航天活動”。這些為航天商業化蓬勃發展提供了制度保障。

2010年版美國航天政策對于商業航天的鼓勵更為激進，方針則是要“積極探索采用有創造力的、非傳統的安排來采購商業航天產品和服務”。2010年起，美國實施商業乘員發展計劃，支持私營公司加速對載人飛船方案和技術途徑的研究與開發，探索未來載人航天的商業化途徑。

美國政府大力鼓勵商業航天發展，在引入競爭，降低總體成本方面取得了明顯的效果。以美國太空探索技術公司（SpaceX）為例，SpaceX公司從2002年成立至2010年，總體運行費用不超過8億美元。其獵鷹-9火箭的研制周期歷時4年半, 研制費用約為3億美元；“龍”飛船的研制周期歷時4年, 研制費用也約為3億美元。截至2012年，SpaceX公司員工總數只有1800人左右，由此也反映了SpaceX公司在科學管理和成本控制方面的突出特點，使得其甚至比以發射成本價格低廉著稱的中國長城公司還有優勢。[8]2012年5月，SpaceX公司發射的“龍”飛船成功實現了與國際空間站的對接，率先實現了民營公司向近地軌道運輸貨物的目標，創造了商用軌道運輸服務的全新模式，開啟了一個新的航天時代。

三、放松管制對美國商業航天發展影響分析

1.放松管制的概念

政府管制是指政府為達到一定的目的，憑借其法定的權利對社會經濟主體的經濟活動所施加的某種限制和約束，其宗旨是為市場運行及企業行為建立相應的規則，以彌補市場失靈，確保微觀經濟的有序運行，實現社會福利的最大化。放松管制主要是取消一些經濟性的管制，其主要特點是削減產業進入壁壘、向受管制行業引入競爭機制，其目的是提高服務質量、降低費用、使費率結構更加合理，以及促進技術創新等。

2.美國政府放松管制對商業航天發展的影響分析

制約航天產業商業發展的主要因素是過高的產業進入壁壘限制了競爭。產業進入壁壘是指妨礙新的企業進入某一產業，并使原有企業因此能持續獲得超額壟斷利潤的各種因素，直接影響到產業的競爭程度和績效。美國政府通過放松管制促進商業航天發展主要體現在削減進入壁壘、鼓勵有效競爭方面，表現為降低市場準入、克服技術障礙、放松投資管制、擴大市場容量等。

（1）市場準入方面

美國為引導私營企業進入商業航天市場，在政策上給予極大的支持。制定新航天政策來鼓勵商業航天的發展，要求“在市場上存在商業航天能力的情況下最大限度地采購和使用此等能力”。對航天產業競爭性業務進行剝離，明確政府機構與私營企業的分工，使NASA 將更多的精力放在深空探索能力的發展上，而將近地軌道航天運輸任務交由私營企業商業化運營。此外，為盡可能地降低軍用技術與民用技術之間轉化的難度, 美國軍方設計了一整套軍民通用的產品規范, 逐步推行以“去型號化”為核心的貨架式生產管理模式，通過打造貨架式產品及實施產品批量生產和集中采購，形成了一套完整的貨架式產品體系，這就在技術方面為私營企業快速進入航天領域提供了便利, 也方便了其直接使用企業的成熟產品和發展成果。

（2）技術障礙方面

航天產品的高技術性決定了進入航天產業的技術壁壘很高，而航天技術往往涉及國家安全，因此航天技術的轉讓往往受到國家的嚴格控制。美國自20世紀60年代開始對航天工業投以巨資，長期的積累造就了美國航天超級大國的地位, 這不僅體現在其擁有世界上最尖端的技術和最完備的產業鏈, 更為重要的是培養了一大批經驗豐富的航天工程人員。在強大的工業基礎和人才儲備支持下，航天產業的技術擴散使美國私營公司進入商業航天市場時在各方面均優于其他國家的競爭對手。如SpaceX公司目前的發動機重要部件噴注器來自于阿波羅登月計劃成果，其燃料箱焊料技術來自美國航天飛機成果，這在很大程度上降低了火箭開發難度和成本。同時，美國航天工業的繁榮產生了大量人才儲備，因此，私營企業能在充分利用美國航天工業發展基礎的同時，招募許多曾在NASA、波音等機構和公司工作過的優秀人才，節約了人力培訓費用，降低了學習曲線。

（3）投資管制方面

航天產業的技術特征決定了航天產業的最小有效規模是非常大的。航天產業具有人力資本和物質資本投入高度密集的特點，這決定了航天產業經濟活動的高投入性，一般的企業難以承受航天工業所需的大額資金。高額投入決定了航天產業非常高的進入壁壘。為降低航天產業投資風險，鼓勵資本進入，美國航天政策提出，涉及到私營公司提供的航天產品、服務和活動，政府將承擔一定的投資風險，并對私營公司的活動負責，以政府背書的方式鼓勵私人資本投資航天產業。

此外，對于因航天活動失敗導致的第三方損失，美國政府設置了三級保障機制，一方面明確了政府與私營部門在航天發射導致的第三方損失中的責任，也為企業安全運營提供了保障。

（4）市場容量方面

市場容量的大小是影響進入壁壘的重要因素，航天產業存在規模經濟，而全球航天產業市場容量的有限性對發展商業航天容易造成進入壁壘。美國以政府采購為引導，預先安排足夠訂單、留足利潤空間，扶持私營企業成長。以SpaceX公司為例，2008年12月, SpaceX公司從NASA贏得了高達16億美元的“商業補給服務”（CRS）合同，利用“龍”飛船分12次為國際空間站運輸貨物補給，根據情況可最多增加到31億美元。2010年6月，SpaceX公司又獲得了4.92億美元的商業發射合同,以利用獵鷹-9火箭將銥星送入地球同步軌道。早期獲得的大量采購合同，為私營企業占有市場容量，爭取生存空間提供了重要幫助。

另一方面，美國積極打造國際競爭力，放松對盟國的航天產品出口管制，為本國航天企業拓展海外市場助力。2013年，美國商務部產業安全局和國務院國防貿易管制局各自發布了修改《出口管制條例》和《武器國際貿易條例》的最終規則，對美國現行出口管制制度進行了修改，由美國總統決定在符合美國國家安全利益的前提下將衛星及相關產品從軍品清單轉移到商業控制清單。但這些被轉移到商業控制清單的衛星和相關產品仍不能被出口、再出口到中國 、朝鮮等國家或在這些國家發射，除非總統決定符合美國國家利益。美國的該項政策既將加大美國衛星產業在全球市場的經營活動力度，又能繼續保持對中國等國家航天產品和技術的限制。

（5）鼓勵有效競爭方面

促進有效競爭，是政府放松管制后優化市場結構的重要環節。美國政府通過采購方式的改變，實現商業航天有效競爭。其在航天領域的商業采購采用空間項目協議（SAA）代替聯邦采購規則（FAR），與傳統的成本加合同采購方式不同，現行采購方式明確規定只為希望用于NASA目的的具體技術投資，合同采用固定價格方式，即只為里程碑的性能付費，其他技術開發均由商業承包者自行投資，使承擔公司進入競賽狀態。該采購策略已經通過商業軌道運輸服務計劃和商業乘員發展計劃進行了成功的驗證。商業乘員發展計劃是一個多階段的空間技術發展計劃，主要目的是鼓勵低軌載人航天飛行器的私營化發展，支持有能力的商業實體研究系統方案、突破關鍵技術，最終實現商業化載人運輸系統。美國政府從2010年起通過該計劃從22家競爭者中選定5家，加速私營公司對載人商業航天的研發，并通過技術規制逐年減少支持公司的數量，現階段繼續參與商業乘員發展計劃的公司只剩3家，最終將至少選擇兩家公司向國際空間站運送人員。[9]美國政府通過采購制度的設計，防止商業航天發展過程中出現壟斷現象，形成了有效的市場競爭結構。

★ 美國太空信息港示意圖

四、對我國的啟示

目前,我國的航天產業發展正處于一個重要的關口,處于一個新的戰略轉型期。美國的放松管制促進了其商業航天的發展，對中國有積極的示范效應和啟示。

首先，要建立和完善適應市場化要求的體制機制。我國航天發展戰略和規劃要由科研生產型轉向為經濟發展、國防建設、社會進步全面服務的綜合型。一段時間內，我國的航天活動很大程度是為了獲得航天能力，航天技術發展的技術溢出效應和正外部性還未發揮出真正應有的作用。中國航天產業有能力在商業市場中占據一席之地，但目前采用的是國家投入與指導下的商業化運行機制。在促進經營主體多元化方面, 還需要更多的政策突破, 為商業航天市場的發展鋪平道路。航天產業要建立健全市場體系，完善航天產品的價格、競爭和供求機制，建立適應市場化要求的運行機制。

其次，要加快促進軍用技術向民用技術轉化，協調軍用、民用和商業航天活動的發展。航天技術是典型的技術密集和資本密集型產業, 特點是高投入、高風險, 同時也具有高效益。航天技術成果轉化為民用后, 衍生出的市場價值非常巨大。中國的航天活動在軍民協調發展、軍民結合方面有待進一步加強, 從而讓航天技術在經濟建設、外交、國防、軍事各領域發揮最大的作用。同時，以航天需求為牽引，積極鼓勵民用技術為航天技術配套服務，解決航天產品小批量、多型號所帶來的成本問題。

最后，要堅持自主創新,加強人才隊伍建設。實踐證明,自力更生、自主創新,是我國真正在世界高科技領域占有一席之地的重要基石。改革開放以來,中國大量引進國外先進技術,對促進經濟快速發展起到了重要作用。但是，在關系國計民生和國家安全的航空航天領域，真正核心的技術靠國際合作是換不來的，發達國家必然會保護自身技術優勢。必須通過加大創新資源投入,加快自主研發,在研究過程中學習和積累形成本國的核心技術。人才是技術創新的靈魂,我國要加大人才培養力度, 通過實施國家重大航天工程凝聚人才、歷練人才。同時，建

立良性的人才流動機制，鼓勵航天人才有序向商業航天領域流動，為商業航天發展輸送更多的人才資源。

參考文獻

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[2] 吳照云.航天產業與市場運行機制的兼容性分析[J].中國工業經濟,2004,12:003.

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[4] 張揚眉,伍曉京譯.《美國航天基金會2014年航天報告》概要[J].衛星應用,2014,（8）.

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[6] 林蔚然.美國航天發展戰略的調整及其影響[J].中國航天,2005（9）:8-13.

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[8] 龍江,肖林,孫國江.SpaceX公司運行模式對我國航天產業的啟示[J].中國航天,2013(11):7-14.

[9] 王景泉.面向“國際空間站”的美國載人航天商業化途徑[J].國際太空,2012（6）:42-53.