關于礦業環境風險預警機制的構建

劉衛常 康紀田

(湖南婁底行政學院，湖南 婁底 417000)

礦業環境風險，是指礦業開發影響未來生態環境以至發生不良后果的可能性狀態;當前還沒有發生礦業環境污染和破壞的損害行為，但根據特定時期內的客觀現象判斷認為將會發生損害行為。為此需要構建礦業環境風險預警機制，充分發揮預警的系列功能和作用。

1 通過環境風險預警機制防控礦業環境損害

礦業開發對礦山周圍的環境造成的影響具有顯著特點:不但污染環境而且破壞生態。礦業開發損害環境的形式主要表現在三個方面:其一，礦業開發對土地資源的占用和破壞。礦業開發中的鉆探孔、采掘場、工業廣場、礦山道路、廢渣與尾礦堆放等，需長期占用和破壞不少耕地;礦業開發極易造成土地塌陷、地面滑坡、泥石流、地表裂縫等地質災害;經常造成鄉村道路交通中斷，導致河流淤塞，或者民房被毀等。其二，礦業開發對水資源的破壞。礦業開發時對地下水進行疏干排水，甚至要深降強排，造成區域水均衡破壞，地下水位下降并形成降水漏斗，水塘與水井等漏水以致干枯，地下水資源枯竭而導致海咸水入侵。其三，礦業開發產生的“三廢”排放造成污染。廢渣，采掘中剝離、棄置和排出的廢渣中有害物質含量較高，經過雨水淋溶而對當地的土壤、水系和空氣等造成污染;廢水，主要包括礦坑水、選礦與煉礦的廢水以及尾礦池水等各種廢水多含大量及有毒有害元素，對河流或土地極易造成污染;廢氣，采礦與煉礦中工業廢氣排放中有害物排放而污染空氣。

礦業開發對環境的損害普遍而嚴重，一旦損害的事實出現，礦山企業就要根據《侵權責任法》、《環境保護法》的規定承擔環境損害的侵權責任，承擔全部賠償責任甚至刑事責任，礦山企業可能為此而停產甚至于破產;環境損害的后果還產生一種讓周圍民眾意外承擔的社會成本，將讓本已不堪承載的生態環境更加脆弱。2010年7月3日，紫金礦業所處福建上杭縣的紫金山銅礦濕法廠銅酸水重大滲漏，發生了聞名全國的礦業環境污染事故:約有9100 立方米的有毒廢水泄入汀江，導致當地棉花灘庫區死魚378 萬斤以上，沿江造成直接經濟損失上億元，民眾守著汀江卻不能喝汀江水，靠網箱養魚為業的漁民三年內不能養魚。在這次重大污染事故的懲罰中，礦山企業承擔數額巨大的民事賠償款和行政罰款，企業多個負責人承擔刑事責任的法律后果，而且紫金礦業的社會形象與社會責任受到嚴重損害［1］。其實，這些嚴重后果都是可以防控的。

礦業環境損害的事實結果，都是由事先存在的環境風險轉化而來的。比如，紫金礦業污染事故發生之前，一直非常明顯地存在著損害環境的種種預兆。在污染事故發生之前的多年時間里，汀江的上杭縣流域因紫金礦業排污而經常出現大量死魚現象，上杭縣部分民眾習慣將紫金礦業排出的污水稱為毒水;2008年紫金礦業進入A 股市場，因遭遇了“環保門”影響而暫緩上市;2009年底，環保部門接連收到紫金礦業嚴重污染礦區及汀江水源的投訴信;2010年3月，紫金礦業集團因涉嫌礦業環境信息披露違規而被證監會立案調查;2010年5月，即污染事故發生前兩個月，國家環保部通報批評紫金礦業未能完成環保整改問題，其中特別指出了此次發生污染事故的紫金山銅礦;2010年6月初，即事故發生前的一個月，20 多所中學收到上杭縣教育局的緊急通知:參加高考的學生不要吃汀江的魚［2］。從民眾、政府部門等各方面的信息來看，均預示環境污染事故即將發生。不是紫金礦業希望事故發生，而是缺乏對眾多信息的綜合和數據的處理所形成的一種風險警示機制，缺乏警示壓力則因疏忽大意而放任了事故的發生。

從礦業環境損害的形式特點以及紫金礦業污染事故的教訓來看，如果在事前建立合理的環境預警機制，則可以阻止環境事故的發生。因此必須合理采取礦業環境風險預警防控措施。1992年，聯合國環境與發展大會通過的《里約宣言》第15 條規定強調:“為了保護環境，各國應根據它們的能力廣泛采取預警措施”。我國近年來重視生態環境預警理論和方法的研究，概述了生態環境預警的相關概念和理論，分析了生態環境預警的一些類型，建立了生態環境預警的有關指標體系，給出了定量評價的數學表達式，這對于我國生態環境預警的建立很有參考價值。隨著計算機技術以及地理信息科學的發展，大數據技術、生態環境風險預警模型、專題應用層以及基礎信息層組成等，在很大程度上提高了環境風險預警的速度、智能化和有效性;“大量有關環境風險預警系統設計開發原則、框架的探討與研究已由環境科研工作者開展，并且一些環境風險預警系統研發以及應用的成功案例也同時積累”［3］。但是還剛起步，尚未形成完整的、科學的生態環境預警理論系統，特別是對于研究礦業開發區域的監測和預警工作尚待開發。

礦業環境風險預警，由風險預警指標體系以及發揮指標功能的預警機制構成。建立礦業環境風險預警預控體系，對于礦業開發的各類場所可能出現的環境風險情形進行收集、篩選、歸類和排序，進行事先預測和預先警示;對于礦業開發可能涉及礦業環境風險的整體過程進行系統思考和全方位警報、預控等。建立礦業環境風險預警防范機制，可以事先確定礦業環境風險出現的若干時段、征兆、條件、閾值、后果、措施等;在礦業環境風險征兆出現時，預警指標體系觸發啟動，能夠確定出相對應的風險等級、風險狀態和應對策略等;以合理的方式、方法將礦業環境風險進行鎖定，企業決策層利用處置對策進一步化解，因而不會出現環境損害的事實。礦業環境風險預警機制，具有前驗和后驗的綜合性。其前驗性，在于充分預測和評估礦業環境可能出現的風險征兆、跡象與隱患等，預先設計出盡合理的應對措施;其后驗性，在于礦業環境風險發生后，預警預控體系可將事先預測根據礦山實際情況進行修正與完善，包括對于礦業環境風險預警等級進行重新界定和評級等等。

建立礦業環境風險預警機制，可以為礦山企業以及執法監管部門提供環境風險傾向的若干征兆與信號，幫助他們有效甄別和事先發現環境損害現象，指導并督促他們提前做好事前控制工作和積極防御工作。在礦業環境風險發生后，礦山企業以及執法監管部門可以通過預警機制體系來采取應對策略和進行跟蹤處理。對于礦山行業內具有環境損害傾向以及環境損害可能性的潛在行為，預警機制體系能夠起到必要的警示和威懾作用，可在一定程度上主動消除行為者對于行業的環境損害冒險與僥幸心理，將可能的環境損害行為制止在萌發的初始狀態。構建環境風險預警機制體系，既是將環境風險行為防范于未然的警報系統和監測系統，也是環境風險跡象識別的人工智能系統。因此，礦業環境風險預警機制有助于提高環境治理和保護的效率。

2 構建礦業環境風險預警指標體系

礦業環境預警，就是對礦業生態環境質量狀態的變化和生態系統演變現狀進行預測和作出評價，以此確定礦業環境質量變化的趨勢、速度和狀態，并將風險危機狀態事先提醒和警告。環境風險預測與評價都是通過反映風險信息的系列指標來體現的，礦業環境預警的關鍵是通過指標篩選以確定指標的權重值［4］。在礦業可持續發展理論的指導下，結合礦區具體的環境特點和指標體系的功能，側重選取指標和確定指標，以此構建能夠真實反映環境變化的指標體系。

2.1 選取礦業環境風險預警指標的主要原則

在諸多不確定的環境信息中，選擇最能反映環境風險的信息以確定環境的現時狀態，必須確立選擇的依據和原則。選擇和確立合適礦業環境風險預警指標的系列原則，至少應圍繞以下六項主要原則進行:(1)科學性原則。單個指標而言，必須遵循一定的邏輯結構，蘊涵環境理論;指標內容具有獨立性，能夠反映礦業環境的真實情況。在多個指標之間，指標數量的選擇應當適當，指標過少可能導致信息遺漏，指標選擇過多可能導致相互間沖突或缺乏獨立性。(2)系統性原則。在構建評價指標體系時，應客觀地、全面地和內在地反映影響礦業環境的各個因素及其相互關系，充分反映礦業環境的整體情況，指標相互獨立但集聚起來又相互關聯。(3)操作性原則。指標的實用性、真實性和可行性，應滿足礦業環境保護和治理工作的需要;在現有統計制度下，選定的指標數據易于識別和采集，指標計算評價方法應簡便易行;指標要具有可測性和可比性，更應注重其數據的可獲得性，盡可能有現成的統計資料;在基本保證評價結果客觀的情況下，應盡可能地利于標準化、規范化與自動化處理。(4)代表性原則。選取影響因子構建指標體系要具有一定的代表性，能夠度量和反映一定礦區內該系統的主體特征和關鍵問題。(5)可靠性原則。指標數據庫切實可靠，各項指標應是全面、完整和真實的，能夠滿足系統各項功能的需要。(6)技術性原則。地理信息科學、衛星技術、計算機技術等得到廣泛運用，應將這些技術運用于礦業環境預警指標的收集與評價，篩選或確定預警指標時應充分考慮便于這些技術的運用。

2.2 礦業環境風險預警指標體系

各項預警指標對礦區環境影響的反映對象和反映程度是不一樣的，在具體構建預警指標體系時必須考慮各指標對于預警目標的影響權重。因為影響預警目標的權重的確定，關系到指標體系的質量、功能和作用。前述礦業環境損害的特點以及損害的表現形式，例出了礦區生態環境風險的主要指標范圍參照圖1。

圖1 礦山行業構建環境風險預警指標體系的關系

2.3 分類量化與標識預警指標

選擇礦業環境風險預警指標并進行處理，需要遵守一定的流程:遴選出涵蓋不同層次和多個角度的、能反映礦業環境風險的一系列具體指標，按單個指標、分類指標和綜合指標三個層次予以分級;按照反映礦業環境風險總體目標的關聯程度與重要程度，給各級指標分別賦給一定的權數，給具體指標進行量化;以風險預警數學模型及信息技術為分析手段，運用計算機技術對行業環境風險狀況進行實際運算，得出單個、分類、綜合指標的具體指數;進一步將環境風險預警指標系統和現代計算機技術有機地結合起采，形成“礦業環境風險預警信息管理系統”，該系統包含信息采集、數據處理、指標管理、評價分析、警情區間、預控處置等子系統;收集各環境指標信息，進行標識、分析、匯總和反饋，建立礦業環境風險預警信息資料庫，以期完成對礦業環境風險的評價、監測、預警任務［5］。

礦業環境損害的可能性評價，就是結論一個礦山企業的未來有可能發生損害的事實和理由。評價是著眼于未來的，是環境風險預警工作的重要內容和關鍵環節。總結目前現有的研究和文獻資料，根據“礦業環境風險預警信息管理系統”的指標，采用定性分析與定量分析相結合的方式進行評價。一方面是定性分析。主要根據礦業生態環境中各方面的特征、性質、結構和功能，以及各方面因素間的相互聯系和制約、企業運行機理和規律等，對礦業環境風險指標因子、系統等變化的趨勢和程度作出初步的預警結論。另一方面是定量分析。通常有以下幾種方法:既定標準法，根據國家、行業、地方標準及企業標準等確定警限，國內外關于環境預警指標體系可以作為礦業領域預警的借鑒值;系統化法，根據各種相關原則或標準，對所檢測的大量數據進行分析，結合礦山企業的實際情況和以往的經驗確定警限;對比判斷法，在行業及企業的橫比和縱比中確定預警指標的警限，主要是通過礦山企業不同階段的歷史數據的縱向比較來確定預警指標警限;技術鑒定法，依靠行業內專家及中介組織的集體討論，給出礦業環境各個預警指標的各級警限。準確性的判斷結論，取決于參加判斷的檢測數據、知識水平、判斷能力、以及經驗等因素。

根據一定數量的歷史數據、結合礦業環境發展規律和內在機理，分析判斷來得出礦業環境的未來趨勢和狀態過程。在所構建模型或控制圖中，反映礦業環境系統控制變量，通過狀態變量分級標識報警系統和預警警度。警度通常是用來表示警情程度的等級分界線，可看作各種警度狀態之間的臨界值［6］。按照指標分值的高低將警度劃分成五個區間，每個區間代表著其中一種環境風險狀態。在礦業環境預警分區中，通常把警度劃分為5 個等級:無警、輕警、中警、重警和巨警。然后將5級警統一采用類似交通管制的信號燈標志來表示不同等級的警度:分別以綠色、藍色、黃色、橙色和紅色等五種顏色的警度，在“礦業環境風險預警信息管理系統”中標識;再讓這種顏色標識分別對應于理想狀態、一般狀態、較差狀態、惡化狀態與危險狀態。合理的預警分級確定以后，根據信號指示采取相應的警情對策。比如，其中的“橙色”說明環境風險已處于比較危險的狀態，應當及時發出預警的警示，并作出該項預警情況的專題報告，作為礦山企業及其監督部門進行決策和處置時的主要依據。

3 建立礦業環境風險預警實現機制

根據礦業環境風險預警的特點，應在制度監督和環境損害預防體系的框架內建立礦業環境風險處置機制、礦業環境風險預警民主機制和礦業環境風險預警監督機制。這三大機制的建立、協調和有效率，直接關系到礦業環境風險預警體系的功能和作用。

3.1 建立礦業環境風險預警處置機制

建立礦業環境風險收集、檢測、評價與預警預報機制，首要前提是組建具有相關專業知識、強于信息管理的、職能與地位獨立的企業預警機構。從事礦業環境風險預警的專職機構，在環境風險預警制度規定的工作崗位范圍內獨立履行職責，不斷提高成員的預測預警能力與應急響應能力;按職責收集、檢測、評價與預警礦業環境風險，及時向企業決策者與環境監督部門報告警情工作。企業預警專職機構與企業決策層以及監督部門共同構成礦業環境風險預警防控的組織系統，逐步形成系列環境風險預警防控的組織機制。

(1)環境風險發現機制。預警防控機構在預警過程中，通過一定的環境風險信息采集系統，依據一定的礦業環境風險指標體系，以科學的方法及時查找和重點發現環境變化的所有跡象。這主要包括以下幾方面的工作:礦業環境風險信息的收集與甄別，準確監測環境影響現象的發展動向，為礦業環境風險預警報告提供客觀根據;礦業環境風險預警資源并的整合，充分利用環境影響的各種力量和信息資源，為礦業環境風險預警提供動力支持;礦業環境風險的評價，參照礦業環境風險預警指標體系的評估結果與警度劃分原則，提出不同級別的風險預警狀態結論。

(2)環境風險評價機制。建立環境風險預警評價機制，就是要根據收集掌握的信息進行動態剖析行為的類型、形式、手法和發生環節，及時準確地預測出一定時間內環境影響動向?，F代信息發展進入大數據時代，注重培養現代信息人才。按照發現問題、識別問題和處理問題的過程進行運作，通過諸多的、不確定的、事實上的數據分析評價環境風險程度。發現問題以后及時報告，從分析礦業環境系統要素和功能出發，通過礦業環境風險指標的對比、分析，并進行準確、快捷的評估和劃分礦業環境風險等級，制定不同安全等級的預警報告。將所監測的突發事件或礦業環境急劇變化的風險狀況由系統發出預警警報，并在規定的期限內向企業決策層與相關部門報告，必要時啟動環境保護緊急預案。

(3)環境風險處置機制。環境風險警情報告送到礦山企業決策層以后，決策者應當迅速作出反映，分析警情并作出處置決定?！胺治鼍槭穷A警研究核心，包括多個維度的分析內容:判斷不良狀態，判斷演化方向，判斷惡化速度”［7］。這種分析既是再度評價環境風險狀態，也是充分認識處置決斷依據的必要過程，只有準確掌握警情才能有效率地處置風險。決策者根據警情采取不同的處置措施，有效阻止風險狀態向事實結果轉變。預警的目的是為了合理處置，但處置的結果又要返回預警系統，使預警系統的警情恢復到正常狀態。

3.2 完善礦業環境風險預警民主機制

礦業環境影響較多的利益相關者，保護礦業環境是企業對股東的經濟責任，也是企業對周圍他人的社會責任。紫金礦業的污染事故，既損害了股東利益更損害了社會民眾利益。礦山企業為股東和民眾利益而構建和發揮風險預警機制的作用，也要充分利用礦山職工和社會民眾的力量以及智慧。預警機構以更加開放的心態，把民眾與職工當作“合作伙伴”，為他們提供實質性的參與機會。以民主的形式辦理礦業環境風險預警和警情處置，是環境風險預警發揮作用的重要途徑。隨著信息技術、大數據技術的發展，社會民眾與企業職工的信息傳遞成本遞減、表達意愿遞增，能夠以多個不相關個體利用信息化手段表達他們的發現和看法。預警機構成員應當運用數據挖掘等技術，將分散、模糊以及小概率的礦業環境風險信息有序地關聯起來，讓預警系統集合得出環境影響可能發生的大概率。

預警機構實時發布相關的礦業環境預警警情及其數據，通過信息公開以保障民眾的知情權，使民主的渠道暢通［8］。拓展互動渠道，為民眾提供參與平臺，以微搏等社交方式發布信息。及時收集和合理采納民眾的建議、觀點、意見等，比如，將周圍民眾上訪和找政府說理的非正常形式引入正常的預警機制，既充實了環境風險預警的數據庫又暢通了訴求渠道。而且，一些重要數據往往來自相關利益者，比如紫金礦業污染事故前，相關民眾早知汀江死魚、江水變色、不敢喝汀江的自來水等，這些均可作為環境風險預警的重要信息予以收集。讓內部礦工關注礦業環境，同樣是環境風險預警信息的重要渠道，因為礦工處在生產第一線，最先和最直接發現污水池泄漏、地下水排干、地面裂縫等風險信息。因此，必須與周圍民眾以及內部礦工建立一種信息收集與反饋機制，讓非專職成員配合行使環境風險預警職能。

礦業環境風險預警評價以及警情處置過程，也必須依靠周圍民眾以及內部礦工的力量。預警指標評價以及警情的處置等，需要專業性與經驗性結合。通常周圍民眾對于地形地貌以及氣候因素等方面具有既往經驗，能夠協助和支持環境風險預警工作目標的完成。可以說，環境風險預警機制的構建，不是哪一個單獨的組織能夠獨立完成得好的，需要多方面的協調、支持與配合。同時，從環境損害范圍的廣泛性看，協助完善礦業環境風險預警機制是各界成員的共同責任和義務。只有充分發揮各界成員的作用，礦業環境風險預警機制才具有普遍性和全面性，才具有科學性和針對性。

3.3 加強礦業環境風險預警監督機制

對于礦業開發而言，礦業環境的利用應當實行嚴格的進入管制。對于進入市場從事礦業開發者，依法實施環境影響評價的企業才準予進入，并進入者發給環境利用許可證。未取得環境利用許可證者，任何時候都不允許利用礦業環境。在礦業環境保護行政合同中，約定設置礦業環境風險預警預控系統的內容，并分別明確環境監督的機關與承諾履行的企業為合同主體。礦山企業建立礦業環境風險預警預控系統的合同承諾條款，成為礦業開發中環境監督機關檢查、監督和處置的依據。礦山企業建立礦業環境風險預警預控系統的合同承諾行為，源自避免承擔環境損害后果的自愿，也與外力的強制和監督有著必然聯系。

環保監管部門要堅持“依法、科學、公開、高效”的原則，嚴格執行環境影響評價制度。按照誰審批、誰監督原則，有審批權的環保部門負責監督礦山企業環境風險預警預控系統的實施，并與所在地環保部門建立聯動管理、協調配合和信息共享機制。礦業環保部門對環境風險預警企業進行業務指導，加強日常監督和考核，并適時向社會公開礦業環境信息。對未依法或依合同開展環境預警的礦山企業，對礦業環保預警機制不齊全和環境風險防范措施不落實的礦山企業，對不符合國家產業政策、法律明令禁止的環境利用工程，環保監管部門可以依法停止相關的礦業開發項目或進行其他處置。

4 結 語

在依法治國前提下，必須進行法治礦山和法治環境建設。將礦業環境保護與環境風險預警機制構建納入法治范圍，對環境風險預警體系、機制、程序等進行規范化與制度化。特別是礦業環境破壞與礦業環境污染的法律責任承擔方面，應實行無過錯原則和完全賠償原則等嚴格責任制度。法治要求與嚴格責任制的壓力，迫使企業增強環境保護意識。集經濟責任與社會責任的環境意識，以此改變礦山企業對風險的態度。

［1］朱達?。袊卮蟓h境案例回顧:紫金礦業水污染案［J］．環境保護與循環經濟，2013，(2):28－31．

［2］魯勛．紫金礦業污染事件調查:當地居民已多年不敢喝自來水［N］．東方早報，2010－7－23:(A18)．

［3］蔡玉秋．我國農業生態環境預警問題研究［J］．生態經濟，2013，(1):174－178．

［4］鄭麗，李玉，王月悅．礦業企業環境保護內部控制的構建［J］．環境保護，2013，(17):45－47．

［5］彭濤，葉正茂．健全和完善我國公共危機管理預警機制［J］．行政與法，2014，(4):69－73．

［6］李紅權．構建重點領域和關鍵環節的腐敗風險預警機制［J］．社會科學家，2012，(6):31－38．

［7］米鋒，朱寧，張大紅．森林生態安全預警指標體系的構建研究［J］．林業經濟評論，2012，(2):9－17．

［8］韓萍．建資源環境承載能力監測預警機制［N］．法制日報，2014－1－20:(8)．