新常態下中國綠色增長:概念、行動與路徑

俞 海 任子平 張永亮 高國偉

(1.環境保護部環境與經濟政策研究中心，北京 100029;2.環境保護部辦公廳，北京 100035;3.中國環境監測總站，北京 100012)

當前中國正處于環境與發展的新常態，面臨經濟增速放緩、經濟結構調整、生態環境承載力接近上限等眾多矛盾和挑戰，解決這些矛盾和挑戰是中國順利實現全面建成小康社會以及生態文明建設目標的關鍵任務。國際上興起的綠色增長被認為是可以推動經濟增長、改善環境可持續性、促進社會包容平衡發展的引擎和動力。清楚地理解綠色增長內涵，梳理中國已有的相關行動和實踐，提出中國未來綠色增長的基本路徑對于解決環境與發展新常態下的問題，推動國家綠色轉型具有重要政策價值。

1 綠色增長的概念比較與理解

從國際范圍看，當前并沒有統一的、共識的、權威的關于綠色增長的定義，并且有很多類似的概念，如綠色經濟、低碳經濟、循環經濟、綠色發展、可持續發展、生態文明等。這里僅選擇幾個主要的概念予以對比分析，幫助認識和理解綠色增長的內涵與政策邊界。

1.1 相關概念比較

綠色增長作為正式政治文件中的概念最早由聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會于2005年在漢城召開的第五屆環境與發展部長會議提出，其定義為“強調環境可持續性的經濟進步和增長，用以促進低碳的、具有社會包容性的發展”［1］。其中，“增長”不是簡單地等同于經濟進步，“綠色”代表環境可持續性，低碳和社會包容是綠色增長的目標。這個定義強調了三個方面的內涵，一是促進經濟增長的環境可持續性;二是提高污染控制和生態系統管理的環境績效;三是認識和抓住環境保護為經濟增長提供的機遇。

亞太經合組織(OECD)于2011年制定的綠色增長戰略將其定義為“促進經濟增長和發展，同時確保自然資產繼續提供我們的福祉所依賴的資源和環境服務”。為此，“有必要催化投資和創新，因為這些將支撐持續增長并帶來新的經濟機會”［2］。

韓國前總統李明博將綠色增長定義為“可持續的增長，可有助于減少溫室氣體排放和環境污染。它也是一個新的國家發展模式，可以通過綠色技術和清潔能源創造新的增長引擎和就業。”這一定義的前半部分強調要使增長在環境方面可持續，后半部分則強調綠色技術和清潔能源的經濟重要性。

與綠色增長最接近的概念是聯合國環境規劃署(UNEP)提出的綠色經濟。其官方定義是“綠色經濟是一種改善人類福祉和社會公平同時顯著降低環境風險和生態稀缺性的經濟［3］”。對此，也有很多不同的理解。一種理解是將其作為一種經濟形態，指的是以綠色產品和服務為主的經濟;也有觀點將其作為一種經濟手段，指的是針對關鍵的環境制約因素，通過調整總需求，創建并積累新一代資本，包括人造清潔資本、自然資本、人力資本和社會資本。還有理解認為，綠色經濟就是經濟的綠色化、綠色的產業化。經濟的綠色化就是經濟活動要符合環境標準;綠色的產業化是指要把環保活動轉化成經濟活動。無論怎樣理解，UNEP 的定義特別強調綠色經濟中的綠色約束和條件不應被視為對經濟的消極制約因素，而應是創造新的經濟機遇的動力，特別是通過綠色投資刺激綠色產品和服務的生產，貿易和消費［4］。應該說，綠色增長和綠色經濟之間沒有本質的差別，僅是概念的表述有所不同。

可持續發展是當今全球環境與發展領域內最綜合、最頂層和最權威的概念和思想。大家公認的定義是“既滿足當代人的需求，又不損害后代人滿足自己需要的能力的發展模式”［5］。2012年6月在巴西的里約熱內盧召開的聯合國可持續發展大會(簡稱“里約+20”)確定了“綠色經濟是實現可持續發展的一個重要工具”［6］，這就明確了綠色增長、綠色經濟和可持續發展之間的關系。

中國的生態文明是與可持續發展相類似的概念，是中國推動可持續發展的整體戰略，也可理解為是可持續發展理念的中國化與升級版。中國將生態文明建設融入經濟、政治、文化和社會建設各方面和全過程的國家戰略實際上蘊含了要將生態環境主流化到經濟發展進程中，也就是說，包含了綠色經濟或綠色增長的內容［7］。

1.2 概念界定與理解

從字面上看，綠色增長這個術語包含兩個要素:即綠色和增長。一般來說，綠色代表環境，增長代表經濟。從綠色增長概念提出的背景、意圖和目的看，其核心特征是強調綠色和增長二者之間存在相互的正向關系，即綠色和增長不是對立的，綠色不是增長的負擔和成本，并且可以成為增長的引擎和動力，可以優化增長。根據以上理解，綠色增長概念應該包含雙重目標:增長的綠色績效以及綠色的增長績效。

無論對概念如何理解，最終我們需要一個判斷標準，即如何判斷綠色增長。這個標準可以作為制定衡量綠色增長具體指標體系的原則或基礎。確定綠色增長的判斷標準可以有兩種方法或導向，即過程導向和結果導向。基于這兩種導向而判斷的綠色增長可分別稱之為相對綠色增長和絕對綠色增長。

相對綠色增長是指經濟增長的同時，能源、資源利用效率等強度性或程度性指標同樣有所改進，但資源能源消耗總量、生態環境質量等并未一定得到絕對改善。如單位GDP 能源使用、溫室氣體排放強度、環境污染物排放強度下降;單位GDP 資源使用效率提高;回收循環利用率提高;服務業在產業結構中的比重提高或產業結構的輕型化程度等。這些指標或標準大都是強度性或程度性指標，不是總量指標。在實踐中，雖然強度指標改善了，但是從總量指標上看，經濟或環境并不一定得到改善。甚至一些個別環境污染物總量指標改善了，但總體環境質量并不一定得到改善。這些過程性指標的改善只能說明綠色增長中環境可持續性部分可能得到某種程度的抵償，而不是絕對的改善。

絕對綠色增長是指在經濟增長的同時，不僅能源、資源利用效率等強度性或程度性指標有所改善，而且資源能源消耗總量得到下降、生態環境質量得到改善、城鄉和區域得到包容平衡發展。絕對綠色增長主要包括三個核心標準。首先是要保證經濟增長，即國家或地區的經濟需要保持一定的增長速度，這個增長速度需要處于一定合理區間，至少應該能夠保證宏觀經濟的平穩，如就業充分、通貨膨脹控制、人均國民收入提高等;其次是生態系統和環境質量得到改善，至少不退化、不降級。即綠色增長要實現環境的可持續性，包括生態系統服務功能提高、大氣、水、土壤等環境質量得到改善;第三是要實現包容和平衡增長，即綠色增長的最終成果應該能夠在不同區域、城鄉和人群之間得到合理、公正、平衡的分配和享有，實現整體的帕累托改進。

一是播后苗前搶田間濕度好時選用異丙隆與丙草胺、氟唑磺隆等藥劑混用進行土壤封閉；二是小麥苗齡達2葉1心-3葉1心（根據不同藥劑來確定），抓住溫濕度條件好時及早進行莖葉處理（搶用藥），盡可能在雜草3葉期前用藥，提高對抗性雜草的防除效果。

判斷綠色增長時，可能會遇到一種特殊情況。在經濟下行或者增速放緩時，因經濟活動萎縮，環境污染物排放、資源消耗總量可能會下降，對生態系統的破壞可能也會減少。這種情況下，綠色維度可能得到改善，但是經濟維度沒有得到保證，而且表征相對綠色增長的強度性指標可能沒有改進。對于這種情況，我們并不認為是一種真正的綠色增長，因為綠色增長的前提是保證經濟增長。

2 中國綠色增長的行動與實踐

迄今為止，中國并沒有提出明確的綠色增長理念、戰略和目標等。但是中國在過去十多年來一直致力于推動綠色發展，其已經蘊含在國家的戰略、行動和政策中。

2.1 戰略演進與部署

自2000年以來，中國一直努力謀求綠色轉型，這直接體現在國家發展戰略的演進和部署中，如從科學發展觀到兩型社會，再到生態文明(見表1)。這些理念和戰略都是一脈相承，核心內容和目標之一是實現綠色轉型，推動綠色發展和綠色增長。這些戰略部署都為綠色增長提供了強大的政治條件和方向指引。

表1 中國綠色增長相關戰略的演變歷程

2.2 規劃和行動目標

為落實上述戰略部署，推動經濟綠色轉型和增長，中國制定了一系列規劃和行動計劃(見表2)，并確定了相應目標，包括一些約束性目標。

2.3 政策手段和工具

圍繞推動綠色轉型的整體戰略和具體規劃，中國制定了一系列的政策措施。這其中最為重要的包括:通過行政命令手段淘汰和關停落后產能、強化環境準入和主要污染物排放總量控制，從源頭調整產業結構，減少污染物排放;運用公共財政手段增加綠色投資，推動環境治理和環保產業發展;運用價格和補貼等環境經濟手段促進資源能源資源節約、調整能源結構等。例如，中國于2007年開始針對火電企業實施脫硫電價補貼政策，2012年中國又開始實施脫銷電價補貼政策，年脫硝電價補貼超過100 億元。

中共十八屆三中全會提出了系統的關于生態文明制度建設和改革的方案，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境［8］。這些制度改革將為推動綠色增長提供堅強的政策支持。

表2 中國推動綠色增長的相關規劃

2.4 地方探索與實踐

除了國家層面綠色增長相關的戰略、規劃、行動和政策外，地方也開展了相關的探索和實踐。如環境保護部推動的生態文明建設示范區創建;國家發改委推動的生態文明先行示范區建設、低碳省區和低碳城市試點、碳排放權交易等;湖北和湖南開展的全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區、江蘇省開展的綠色發展量化評估、天津市推動的綠色供應鏈試點示范、云南省開展的綠色增長規劃等。從目前情況看，地方層面關于綠色增長的探索和實踐表現出如下特征:

二是地方層面尚缺乏自覺主動地推動綠色增長的意識和行動。多數是被動地應付，甚至還是依賴傳統的資源要素投入方式推動經濟增長。

三是地方層面缺乏自上而下的關于綠色增長的系統和專業指導。中央政府層面沒有專門的、系統的關于綠色增長的戰略和規劃，地方政府層面只能摸著石頭過河。

四是地方層面關于綠色增長的探索和實踐各有不同。由于對綠色增長的認識和理解不同，各地的具體稟賦條件也不同，因此，這些探索和實踐的側重點有所差異。

五是缺乏對地方層面綠色增長實踐的系統評估。雖然目前有一些關于地方和區域層面綠色發展指數的評測，但是對地方綠色增長的總體進展缺乏系統的評估，特別是在政策需求方面。

3 新常態下中國綠色增長的需求與路徑

在環境與發展的新常態下，綠色增長實際上是新常態下解決環境與發展問題的內生要求。中國環境與發展新常態下的問題和特征決定了中國需要走綠色增長的道路。

3.1 中國環境與發展新常態的基本特征

基于中國經濟新常態，結合社會與環境維度的現實狀況，綜合考慮國際和國內兩個層面，中國環境與發展新常態的基本特征可以總結為以下幾個方面:

一是經濟增長:從高速到中高速甚至中低速。在邁向中高收入國家進程中，中國經濟從過去30 多年的高速增長轉變為未來長時期的中高速甚至中低速增長［9］。伴隨著經濟增速放緩，中國還要促進經濟結構調整、區域和城鄉發展平衡、以及縮小社會差距等，保證宏觀經濟的穩定和安全。

二是生態環境:生態環境承載力達到或接近上限。在實現全面小康社會目標和生態文明建設過程中面臨巨大的資源、生態和環境矛盾與挑戰，一些累積性的環境問題甚至接近惡化的臨界點［10］。環境污染對公眾健康的影響日益得到關注，社會公眾對良好環境的需求和期盼在提高。

三是社會矛盾:日益復雜并顯性化。在過去發展中累積的社會矛盾日益復雜并顯性化，特別是經濟與環境利益分配不公平導致的社會沖突成為包容發展和社會穩定的關鍵障礙［11］。

四是全球環境治理:責任和壓力日益增大。在全球環境治理體系和結構深度調整進程中，中國的地位和作用更加突出，同時責任和壓力也更加沉重［12］。中國成為全球溫室氣體排放大國已是不爭的事實，而且人均碳排放量也在不斷上升［13］。作為對全球氣候和環境變化負責任的國家，中國繼2009年哥本哈根氣候變化大會上承諾到2020年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%之后，于2014年承諾到2030年左右二氧化碳排放達到峰值且將努力早日達峰［14］。中國作為全球最大的發展中國家和碳排放大國，實現這一承諾目標極具難度。

五是新一輪全球經濟競爭:提高國家經濟競爭力和可持續性。當前國際社會特別是發達國家正努力通過戰略、產業、技術、政策和投資革新等，大力推動綠色增長，謀求在全球經濟新秩序和新格局中繼續占據優勢位置。中國目前在全球產業鏈中總體上處于中下游，以往的勞動力和資源要素低成本競爭優勢也正逐步被其他新興發展中國家取代。在新一輪全球經濟秩序重構中，中國需要抓住機遇，重塑中國經濟的方向、動力和源泉，提升國家經濟競爭力和可持續性。

普遍的共識認為，在環境與發展新常態下，通過透支資源、生態和環境紅利獲得經濟增長的方式已經無法持續，也已無法承受。中國要解決中國環境與發展現實問題和矛盾、實現對全球溫室氣體減排的承諾、提高國家經濟競爭力和可持續性、實現全面小康社會以及生態文明建設目標等，需要對能源結構、經濟產業結構、經濟增長方式等進行重大調整。而綠色增長可以成為保持經濟增速、改善環境可持續性、促進社會包容平衡發展的引擎和動力。

3.2 中國實現綠色增長的基本路徑

與發達國家相比，中國推動綠色增長有不同的基礎條件、側重點和關注點。

首先，中國綠色增長要保證經濟安全。作為一個人口大國，要保證糧食安全和充分穩定的就業，需要農業和工業等實體經濟的支撐，這就要求在產業層面保持合理的比例。

其次，中國綠色增長要解決更多的歷史性和累積性的生態環境問題。與發達國家不同，中國的綠色增長不僅需要尋求發展新的綠色產業和經濟增長點，更需要對經濟總量中占較大比重的傳統產業進行綠色化改造，并解決過去一段時期經濟社會快速發展帶來的存量的和累積性的生態環境問題，應對未來城鎮化和工業化可能帶來的新的環境風險。

第三，中國綠色增長要更多地注重包容和平衡。中國綠色增長應注重更為包容和平衡的增長，縮小區域、城鄉、工農以及社會不同階層的差距，合理公平地分配和分享經濟增長與環境保護的成果。此外，減少貧困也是綠色增長關注的重要方面，作為中等收入國家，中國的綠色增長仍然應當將其作為解決的關鍵性問題。

根據對綠色增長概念的界定和理解，可從以下方面解析實現綠色增長的路徑:

首先，需要調整宏觀經濟和產業結構，包括投資與消費結構的再平衡、城鄉和區域發展的平衡、產業結構的合理平衡。鑒于經濟的全球化進程日益加深以及中國國內區域差別明顯，這些調整應該基于全球視野并考慮區域的布局。

其次，需要整個經濟鏈和產業鏈的綠化，在生產環節，綠化傳統產業(農業、制造業)，發展新興產業、環保產業、服務業等;在消費環節，促進綠色消費，倡導綠色生活;在流通環節，構建綠色智能運輸與物流體系等。

第三，需要通過創新驅動綠色增長，通過綠色投資，依靠技術和制度的創新和改進驅動實現全要素生產率增長和集約增長，不是單純依靠要素投入擴張來實現增長。

［1］亞太環境與發展部長會議．綠色增長漢城倡議［R］．2005．

［2］OECD．Towards Green Growth:A Summary for Policy Makers［R］．2011．

［3］UNEP．Towards A Green Economy:Pathways to Sustainable Development and Poverty Eradication［R］．2011．

［4］盛馥來．綠色經濟概念興起的國際背景［R］．2014．

［5］我們共同的未來．我們共同的未來［R］．1987．

［6］聯合國可持續發展大會．我們憧憬的未來［R］．2012．

［7］俞海，張永亮等．生態文明制度創新:概念理解與經驗借鑒［R］．2014．

［8］中國共產黨十八屆三中全會．中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［R］．2013．

［9］田俊榮，吳秋余．中國經濟新常態新在哪?高效率、低成本、可持續［N］．人民日報，2014．

［10］中國環境與發展國際合作委員會．2014年關注問題報告［R］．2014．

［11］中國環境與發展國際合作委員會．中國環境保護與社會發展課題組研究報告［R］．2013．

［12］俞海．全球環境變化與中國國際環境合作．國際問題論壇．2008年夏季號．

［13］Global Carbon Project．Carbon Budget 2014［R］．2014．

［14］中美氣候變化聯合聲明．2014年11月12日．