我國建設項目環境影響評價中公眾參與的問題研究與探討

王 麗

(中煤科工集團西安研究院有限公司，陜西 西安 710054)

1 引言

公眾參與源于允許所有公民參與到政府決策這一民主意愿［1］。公眾參與是建立各種利益平衡、尋求利益共存或者利益妥協的有效方式和途徑之一。

最早在環境影響評價(以下簡稱“環評”)中規定公眾參與制度的當屬美國，我國首次在環評中對公眾參與有所規定的源于《水污染防治法》(1996年)第13 條第四款:建設項目的環評報告書應當有居民意見的內容［2］，這樣原則性的規定持續到《建設項目環境保護管理條例》(1988年)。2003年《環境影響評價法》的頒布，對公眾參與環評作了較為詳細的規定，該法第5條、第11 條和21 條增設了公眾參與環評的內容，初步奠定了我國環評中公眾參與制度建設的法律基礎。2006年，國家環境保護總局發布了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》(以下稱《暫行辦法》)，較詳細明確了環評中公眾參與的具體要求，環評中公眾參與制度正式建立，地位進一步確立。

之后，隨著環發［2012］98 號《關于切實加強風險防范嚴格環境影響評價管理的通知》、環辦［2012］134 號《關于進一步加強環境保護信息公開工作的通知》、環辦［2013］103 號《關于印發建設項目環境影響評價政府信息公開指南(試行)的通知》(以下簡稱《公開指南》)、新《環境保護法》等的頒布實施，公眾參與在我國環評中的份額及份量日益凸顯。與此同時，環評中公眾參與存在問題與不足也日益顯現。

2 我國建設項目環評中公眾參與的流程及要求

目前，我國建設項目環境影響評價中公眾參與的實施主要依據《環境影響評價法》、《暫行辦法》、《公開指南》以及環境影響評價的實踐。公眾參與要求程序合法性、形式有效性、對象代表性、結果真實性［3］。建設項目環境影響評價中公眾參與的一般要求及流程見表1

3 環境影響評價中公眾參與存在問題

3.1 公眾參與實施的主體不盡合理

目前，我國環境影響評價中公眾參與的實施分為兩個大的階段，分別為環境影響評價文件編制階段，環境影響評價文件審批階段，前者的實施主體為建設單位或環境影響評價單位，后者的實施主體為環評審批單位。建設單位作為環評編制階段公眾參與的實施者雖然有利于向公眾更清晰明確地介紹項目情況，但違背了“回避”原則，客觀上建設單位由于自身利益沖動及對自身項目的偏愛，常無法客觀、理性的看待不同的意見，對公眾參與的人選、公眾參與意見的處置等都存在難以克服的主觀性，容易影響公眾參與結果的真實性，難以全面反映受影響公眾的意見［4］。

環評單位作為公眾參與的主體便于把環境問題向公眾交代解釋清楚，對公眾提出的問題能及時解答、正確分析，但是其與建設單位有直接利益關系，評估機構的盈利屬性、評估人員的價值取向和綜合素質很大程度上影響了公眾參與的客觀性和真實性。

環評審批單位(環境保護行政主管部門)作為第三方，與建設方不存在直接的利益關系，有助于公眾參與工作的客觀、公正性，但由于人員編制和經費壓力，使得他們沒有足夠的人力和資金去直接面對區域范圍內大量的項目具體公眾參與工作。

表1 我國建設項目影響評價中公眾參與的一般要求及流程

3.2 公眾參與中信息公開缺乏有效性

近年來，政府在不斷強化公眾參與信息公開的力度，但公開的有效性尚需確認。根據《暫行辦法》及《公開指南》，環評報告書編制階段公眾參與相關信息的公開要求采取如下一種或多種方式:在建設項目所在地的公共媒體上或特定場所;公開免費發放包含有關公告信息的印刷品;公共網站或專題網站;其它便利公眾知情的信息公告方式。行政審批階段信息的公示要求:在環保主管部門的政府網站;有條件的部門可采取其他多種公開方式，如通過行政服務大廳或服務窗口集中公開;通過電視、廣播、報刊等傳媒公開。

對于以上信息公開的方式及要求存在的主要問題是:“一種或多種方式”或者“有條件的部門”等要求給實施主體提供“鉆空子”的機會，易于采取“短、平、快”的方式，實現不了真正、廣泛的信息公開;“建設項目所在地”所指不明確，是所在的市級、縣級還是省級，對于跨市、跨縣項目容易簡化程序，“舍小區取大區”，存在大面積信息公示“盲區”;同時對于公示媒體的影響力也沒有要求，采用無知名度的媒體，雖然經濟可行，但信息公開的程度會大打折扣。環境影響評價信息公開的途徑及方式的模棱兩可，導致信息公開缺乏有效性，會阻礙公眾進行參與的機會及效果，無法實現公眾參與的真實性。

3.3 公眾意見征求的方式較為單一

《暫行辦法》中第十二條規定:采取調查公眾意見、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會等形式公開征求公眾意見。但實際實施主體往往選擇“簡單易行”的方式，目前仍側重于兩種基本參與方式:問卷調查和聽證會［5］。這種一對一或面對面征求意見方式存在一定的弊端，其一調查的對象容易形式化，其二實行實名調查，調查的對象往往礙于壓力或“面子”，根本無法表達其真實意愿，所以這個環節更容易被形式化。另外，問卷調查的內容及形式無統一的規定，很多不同種類的建設項目卻設計出了基本雷同的調查問卷，缺乏項目的個體特征及環評內容的針對性，調查問卷否決性意見的設置存在類似“不知道”、“不清楚”等迷糊、搪塞的措詞，對公眾進行不合理地引導，反映不出公眾的客觀意見。

3.4 公眾參與結果評判的標準不明確

建設單位或者其委托的環境影響評價機構，應當認真考慮公眾意見，并在環境影響報告書中附具對公眾意見采納或者不采納的說明，這是《暫行辦法》中對環評報告編制階段對公眾參與結果的要求，對公眾參與中決定性意見“支持”、“不支持”比例對項目環境可行性影響權重未明確，導致了如下問題:實施主體無法獲知多大比例的“不支持”會影響項目可行性，公眾參與中通過各種方式取得100%支持或0 反對者的結果;即使存在不支持者，回訪中不能客觀地解決問題，而是想方設法獲取反對者最終的支持性意見;建設單位無條件接受根本無法兌現公眾的意見等。這樣公眾參與的真實性、客觀性就帶有很大的水分。對于審批部門也是聞公眾反對而色變。

3.5 公眾參與缺乏有效保障

目前關于公眾參與的相關“辦法”、“指南“或“規定”來看，雖然在不斷強化信息公開的力度，但由于缺乏相關的法律保障，仍無法真正保障公眾的知情權，公眾在信息獲取方面仍處于弱勢，繼而無法實現參與。雖然在《環境影響評價法》及《暫行辦法》中都對公眾參與環境影響評價的權利做了規定，但對該權利受到侵犯時如何救濟，建設單位或行政機關違反或規避公眾參與程序或對公眾的意見不予理睬將承擔何種法律后果［6］，或者參與的公民、法人或其他組織不予配合或者對結果出爾反爾、拒不承認的情況做如何處理，在相關的法律法規中均無體現，而《暫行辦法》或《公開指南》等屬于部門規章，其效力有限。公眾參與環境影響評價缺乏有效的保障，造成公眾參與的權利無法正常行使，或者公眾參與結果的真實性、客觀性、有效性存在質疑。

4 我國建設項目環境影響評公眾參與制度完善的建議

4.1 合理確定公眾參與實施主體

目前，我國公眾參與環境影響評價規定的實施主體代表著不同的利益，有著不同的利益訴求和利益表達，影響著公眾參與的結果［8］。為真正實現公眾參與的公正性、真實性，為政府的環境決策發揮實效，應合理確定公眾參與的實施主體，這個主體確定應遵循公開、公正、職能分離原則、應避免利益的干擾。建議建立建設項目公眾參與專項資金賬戶，由環境保護主管部門或者專職的處于中立的中介機構來承擔完成該工作，實施主體應與建設單位、環評單位不存在任何利益關系。

4.2 建立或完善相應的公眾參與法律保障

當前，公眾參與環境影響評價有效法律保障僅在《環境影響評價法》中有所體現，相對于公眾參與所要達到的目標而言，法律保障遠遠不夠。公眾享有環境知情權、參與決策權，而且作為補救措施，在參與不充分或無效時，還擁有訴諸于法律的權利［2］。同時對于實施主體、參與對象對整個公眾參與過程所負的法律責任也基本是空白。因此要從法律層面對公眾參與環境影響評價的知情權、參與權、救濟權等給予完善或補充，在實現公民權利保障的同時也應強調其所應擔負的責任和義務。

4.3 完善環境影響評價中公眾參與的內容及程序

我國公眾參與環境影響評價的內容及程序建議從以下方面完善:(1)信息公開方式的實用性和有效性，應達到公眾充分知情的程度，避免形式主義;(2)公眾參與對象的合理選擇，要實現公眾參與發揮真正、客觀作用，參與人的認知能力、道德素養以及環保意識及大局觀都起著重要作用，無選擇地進行公眾參與會給項目的環境決策帶來一定誤差。對公參調查的范圍和程度也應明確，即調查人數與項目影響區人數的比例關系。(3)公眾意見征求的形式應多元化，內容規范化。征求公眾意見的形式應方便公眾意見的充分表達，征求意見的內容應全面、客觀、通俗、具有針對性。(4)量化公眾參與結果的評價標準，明確公眾參與結果與建設項目可行性的量化關系，如支持率達到一個什么樣的水平建設項目才具有一定的環境可行性，當然這個標準的制定應建立在實施主體合理的基礎上，否則公眾參與環境影響評價就更流于形式，更失真了。(5)我國的環境影響評價程序則只是對需要編制環境影響報告書的程序作了詳細規定，對于編寫環境影響報告表以及環境影響登記表的程序則沒有進行詳細的規定［9］，對此程序應補充完善相關規定、要求。

5 結論和建議

公眾參與環境影響評價是環境保護主管部門科學進行建設項目環境決策的重要依據，是公眾享有環境權的重要途徑，是解決人、環境及經濟發展矛盾的有效手段，應從戰略的高度重視它。針對目前我國建設項目環境影響評價中公眾參與存在的問題，建議通過實施主體的合理確定、制度法律的保障以及內容和程序的完善等方面逐步建立我國公眾參與環評制度的完整體系，真正發揮公眾參與在建設項目環境影響評價中的作用。

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