多方共贏的農村集體土地留用地開發新模式探討

謝理　鄧毛穎

摘 要：留用地是扶持被征地農民發展集體經濟的一項安置措施，在近二十年的征地拆遷工作中發揮了積極的作用。但由于留用地提留比例高居不下，地方政府按凈用地兌現留用地指標后，用于城市發展平臺和基礎設施建設的用地所剩無幾。在城市外圍區，承擔著中心城區轉出產業、功能和人口的重任，新增建設用地需求巨大，居住用地供給不足，但卻存在著大量的留用地低效、閑置使用，供需矛盾突出。同時，留用地政策的種種規定，不可避免地使留用地使用與城市規劃發生矛盾，造成留用地無法兌現落地。因此，需要進一步解放思想，探索新型留用地出讓、開發的模式，把留用地的潛能給釋放出來，以彌補居住用地的需求，并幫助農村集體按城市規劃獲得長久升值的收益，以達到農村、市場、政府多方共贏。本文以廣州市外圍區為例，對新型留用地開發模式進行分析，提出優化模式探討，并提出政策支撐的方向，為土地管理者提供參考。

關鍵詞：留用地；開發模式；出讓金；物業補償；外圍區

中圖分類號： C935 文獻標志碼：A 文章編號：1009-055X（2015）01-0094-07

一、引言留用地是扶持被征地農民發展集體經濟的一項安置措施，是指國家征收農村集體土地后，按實際征收土地面積的一定比例，另行安排給被征地農村集體經濟組織用于發展生產的建設用地，它可以是集體所有的土地，也可以是依法征收為國有土地后返撥給集體使用。早在1993年，廣州市珠江新城征地文件中就明確提出了留用地的問題，開創了留用地制度的先河。1995年，杭州市提出了留用地建設標準廠房的思路，大規模制度化建設走在全國前列。近20年來，廣東、浙江、江蘇、上海、福建、湖南、河北等省份均實施了留用地制度，并進行廣泛的探索和創新。

在留用地政策方面，學者們做了大量的研究：以廣州劉衛為代表，站在政府土地收益和城市開發建設載體的角度，認為留用地制度造成土地收益大量流失，并成為城市規劃實施的絆腳石，建議取消留用地政策[1]；以深圳劉永紅、王衛城為代表，站在城市規劃實施的角度分析留用地帶來的規劃問題，提倡加大貨幣補償力度、減少實物補償規模，并建立留用地安排與違法建設用地處理聯動機制，即以留用地指標抵扣違法建設用地面積[2]；以人民大學張占錄為代表，站在保障農民利益的角度，認為只要符合城市規劃，沒必要強制性規定留用地不得用于商品房開發用途，讓農民最大限度地分享土地增值收益[3]；有更多的學者，以杭州、廣州為例，在留用地規模、指標管理、規劃選址、開發方向、產權管理和項目資金等方面進行了有益的探索實踐。[4]然而，上述研究始終沒有解決城市、農村建設用地需求矛盾帶來的歷史欠賬過多的問題，沒有解決城市建設用地不足而農村留用地閑置、低效使用的矛盾問題，沒用解決留用地如何適應城市規劃的問題，沒有解決農村集體享受土地收益最大化的問題。基于政府、市場、農村集體多方共贏的目標，本文以廣州市外圍地區為例，探討留用地出讓開發的新模式。

二、留用地政策及傳統開發模式（一）廣州市的留用地相關政策

從1993年珠江新城征地推行留用地政策開始，留用地政策廣泛推行。2005年，廣東省國土資源廳下發《關于深入開展征地制度改革有關問題通知》規定，可按征地面積的10%-15%比例劃留用地給被征地單位作為生產發展用地。2009年，廣東省辦公廳出臺《廣東省征收農村集體土地留用地管理辦法（試行）》進一步規范留用地安置。2010年，國土資源部下發《關于進一步做好征地管理工作的通知》，明確采取多元安置途徑保障被征地農民生產生活，可結合本地實際采取留地安置方式，但要加以引導和管理。2012年，廣州市政府辦公廳下發《關于貫徹實施<廣東省征收農村集體土地留用地管理辦法（試行）>的通知》，細化了有關規定：⑴留用地面積按實際征地面積的10%計算；⑵貨幣置換的以被征區域工業基準地價的150%計算，也可等價置換房屋；⑶留用地可以集中安排在工業集聚區內，也可分散安排在本集體經濟組織所屬的集體土地上；⑷留用地可以按照規劃用于除商品住宅以外的用途；⑸地方政府可以牽頭組織土地所在村、留用地指標提供者、政府出資機構或社會出資者成立經營實體或自治管理機構，以合作投入、共同管理、共享收益的原則來統籌管理留用地集中安置區。在廣州市的政策框架下，各區縣各自創新留用地政策來推動征地拆遷工作，比較創新的有增城區的“統籌城鄉科學發展基金”，即農村留用地交由政府統一開發、統一招商的項目，產生的地方本級稅收的50%返還給農村集體，農村集體經政府審查統一自行招商的項目，宗地所產生的年度本級稅收超過100萬的，超過部分的50%返還給農村集體。增城區制訂該政策主要是針對政府引進項目缺乏空間、農村留用地低效利用的兩大問題而做出的激勵措施，但在實際操作的過程中并沒有獲得農村集體的支持。

（二）杭州市的留用地相關政策

浙江省杭州市在留用地實踐當中做出了較多有益的探索，2005-2008年期間先后出臺了一系列規范性文件，在指標管理、開發方式、產權管理、項目資金等方面進行規定，主要有以下幾大特色：⑴留用地按被征地的10%核定指標；⑵以村為單位建立留用地“指標卡”和數據庫，進行“銀行存折卡式”管理；⑶對暫時沒有被征用土地或者現有指標不足的村，允許以該村撤村建居測繪面積為依據，預支最高不超過指標總量40%的指標；⑷留用地指標可以在本區范圍內的集體經濟組織之間調劑；⑸實行“先留地、后征地”，即規劃上提前布點，為村級留用地落地創造條件；⑹可“因地制宜”自由選擇自主開發、合作開發、指標置換物業、指標貨幣化等開發留用地項目；⑺除房地產項目外，村集體在符合規劃的前提下，可以自主選擇建設購物中心、專業市場、商務辦公等；⑻在產權管理方面，村集體在合作項目公司中持股比例不低于51%，土地復核驗收后可按持股比例進行析產，析產后村集體自留建筑面積及分攤面積不得低于51%，且不得分割轉讓與銷售；⑼留用地通過“轉權讓利”，按照基本建設程序轉為國有建設用地的，把大部分土地出讓金核撥給農村集體組織，另外市級層面的各項稅費按照項目補貼形式返還給村集體組織。至2013年底，杭州市主城區已落實項目用地約5080畝，出讓留用地項目超過200個，其中在建85個、已經竣工122個。2008年以來，杭州市區共返還留用地項目出讓金超過60億元，杭州農村集體通過留用地長期持有或自營物業得到快速發展，培育了穩定的收入來源，集體經濟不斷壯大，從而也有效地促進了城市建設用地的儲備工作。杭州制度解決了留用地上市出讓的問題，與農村集體分享了留用地出讓后的土地出讓金，但是尚未突破留用地可用作商品住宅用途的禁區。

（三）傳統的留用地開發模式

在留用地的使用上，各地都明確規定只能用于發展第二、第三產業，不得用于商品住宅開發，最傳統的留用地開發模式主要有土地出租、自建（代建）廠房出租兩種，由村集體與承租方約定租金價格和逐年遞增標準進行租用。土地、房屋租金往往成為了城市規劃區內農村集體的主要收入來源，如位于增城區新塘鎮城區邊緣的塘美村，經濟實力排在新塘鎮中游，集體年收入約1300萬元，其中留用地租金收入950萬元，廠房租金收入200萬元。但由于“房隨地走”的原則，承租人需要以農村集體的名義（土地權屬人）進行規劃建設報建，上蓋物業建成后的產權也歸村集體所有，租期滿后需無償歸還給村集體，承租方無權對地上物業進行抵押，因此投資較大和效益較好的項目往往不愿意采取租用集體土地的這種模式進行建設。近年來，為了使留用地的使用與政府產業規劃相符合，各地政府積極對農村集體留用地的使用進行引導，主要的模式有：⑴由政府按市場價格向農村集體租用手續完善的留用地，統一建設廠房（或孵化器）、倉儲并引進中小微企業以及為骨干企業配套的相關產業；⑵把留用地辦成國有性質，然后通過國有建設用地市場公開轉讓，或者建成房產后通過二手市場轉讓物業（多交一次契稅）。由于這些傳統的開發模式在操作的過程中沒能體現集體、政府和市場的利益最大化，因此存在種種問題未能解決。

三、留用地實踐中存在的普遍問題（一）新增建設用地指標優先滿足城市建設用地，留用地歷史欠賬巨大

在城市快速擴張的過程中，由于城市建設用地需求過大，出于地方發展的考慮，政府將新增建設用地指標重點安排給了城市發展用地（經營性土地、產業用地和基礎設施用地），從而導致歷年來應安排的留用地未能落實，歷史積壓欠賬過多，使政府誠信大打折扣。據廣州市2009年摸查統計，原10區（不含增城、從化兩郊縣）有890.73ha留用地沒有兌現，引起了廣州市人大的重視并重點督辦，經過四年的努力，至2013年6月還有289.4ha留用地尚未兌現到農民手中。廣州的增城、從化兩個郊縣的歷史欠賬更為嚴重，以增城為例，2009年廣州市人大督辦前的留用地欠賬為363.67ha，至2013年6月仍欠賬239ha畝，而目前增城正在進行的重大發展平臺、重大基礎設施征地工作當中，又將會新增362ha留用地，即留用地總欠賬將達到601ha。但2013年廣州市下達給增城區的留用地專項指標僅33ha，僅占歷史欠賬的1/5，短期內既要解決歷史欠賬又要兌現新增留用地指標，還要保障發展平臺和基礎設施的用地指標，政府土地供給捉襟見肘。因此，一旦處理不好新增城市發展用地和清理留用地歷史欠賬之間的矛盾，將形成發展與穩定之間矛盾的惡性循環。

（二）留用地計提標準居高不下，造成城市建設用地不足

關于留用地的預留標準，大部分是按總征地的10%計提，上海市為5%-10%，深圳市為6%-10%，廣東省一般為10%-15%。在實際操作的過程當中，各區縣政府為了解決由于征地難的問題，在留用地計提比例、計提方法方面都有所突破并體現了較為優惠的政策。如廣州珠江新城的征地中，最初留用地提取比例為12%，后經天河區政府向廣州市政府積極爭取，提取比例提高到了18%，而且這些土地均為扣除道路后的凈用地。即使按照12%的提取比例計算，整個珠江新城6.68km2，扣除保留村莊、公園綠地、市政設施后剩余可開發凈用地為2.1km2，其中農村留用地就占30.4%（0.66 km2），無形中減少了政府的土地收益。[1]再如國家級的增城經濟技術開發區規劃范圍內，現狀是農村建設用地全部留給農村集體，征用土地按20%的比例提留凈用地給村集體，國家級開發區的發展平臺用地所剩無幾，如果不能激發留用地積極參與城市、經濟發展建設，廣州第三個國家級開發區也將受限于無米之炊。需要強調的是，留用地是按照總征地面積的10%-15%來計提的，而不是按規劃建設用地面積，而政府征地范圍往往是包括和建設用地和生態用地，農民也是這樣要求的，這樣留用地占規劃建設用地的比例就遠遠不止15%。如廣州東部城市副中心——增城掛綠新城，規劃范圍65km2， 其中65%為生態用地，建設用地僅占35%，如果實施全征全拆模式，那么需要給農村預留總面積的15%作為留用地，道路交通設施用地比重約為7%（35%×20%=7%），公共服務設施比重約為2.8（35%×8%=7%），廣場綠地為3.5（35%×10%=3.5%），剩下居住用地、商業服務業設施用地嚴重不足（僅6.7%左右），因此必須把15%的留用地賦予居住、商業服務業設施的規劃功能，才能滿足廣州城市副中心的規劃要求。

（三）留用地使用難以滿足城市規劃的要求

留用地是一種權屬關系，不是一種規劃使用功能，因此留用地需要按照城市規劃要求來使用。全國各地均明確規定了留用地不能發展經營性房地產，僅可作為商業和服務業設施以及工業倉儲用途，其目的是保障農民具有長期的收益，同時經營性土地市場不受沖擊，但是在操作上存在一些現實問題：⑴一般情況下，農村集體希望留用地在本村土地上進行安排，但如果本村土地范圍內沒有規劃商業服務業設施或者工業、倉儲功能的話，即無法落實留用地選址；⑵農村集體一般經濟實力和經營管理實力有限，難于自主開發建設商務辦公、購物中心等大型項目，一般只能以出租土地給企業建設低端專業市場、廠房和倉庫，這對于非工業區的留用地來說是難以符合城市規劃要求的；⑶由于商務辦公、購物中心等大型項目建設過程中需要土地抵押融資，而且需要出售部分物業回籠資金，租賃留用地開發建設無法滿足融資和盡快回籠資金的要求；⑷在規劃城區當中，一般不安排工業、倉儲用地，但在某些規劃單元內是否需要集中布置這么多商業服務業設施，是否所有商業服務業設施都由留用地來承擔值得商榷；⑸由于級差地租的作用，規劃城區中的農村不同意把其留用地集中安排到工業區中去，自然也不同意其留用地規劃性質設定為工業、倉儲性質，因此留用地集中異地安置僅僅在封閉管理的工業區當中適用。綜上所述，傳統的留用地政策從根源上就會與城市規劃發生沖突。

（四）農村集體傾向于實物留用、集中留用

通過對廣州市外圍的蘿崗區、增城區被征地農村的實地調查，農村集體普遍意愿主要有如下幾方面：⑴強烈傾向于實物留用地，認為政府給予貨幣補償的標準太低；⑵支持政府做好“中間人”角色，對留用地統一規劃、統一招商，由企業與村集體協商使用留用地的具體內容，產生效益全部歸村集體；⑶堅持由村集體自主開發經營，同意通過土地作價入股、出資等方式與社會力量合作開發；⑷部分村莊不同意采取物業形式等價置換留用地，特別是城區的村莊更加不愿意以工業基準地價的150%折算貨幣補償；⑸不同意簡單交由政府通過土地交易市場招標、拍賣、掛牌等方式進行流轉，認為這種形式無法保障村集體利益最大化；⑺支持留用地集中，不同意分散使用，避免降低效益。綜合分析，農村集體不同意貨幣補償的原因主要有：⑴貨幣補償價值太低；⑵當前的農村財務管理制度不完善，容易造成資產流失；⑶農村集體需要不動產的收益來保障今后的農民收入。部分農村集體不同意物業置換的原因主要有：⑴年紀偏大的村兩委班子難以接受新鮮事物，認為集體土地永遠是屬于農村的，而國有土地上的物業是有期限的；⑵政府沒有充裕的現成物業供農民挑選，看不到實物，擔心政府不兌現而造成“房地兩空”；⑶政府沒有一套系統的置換廠房、置換商業的政策，并且還需要妥善處理好物業置換與貨幣補償之間的關系；⑷部分村干部出于小團體或個人“權”、“利”的考慮，掌握實物土地就相當于掌握了招商選擇和租金標準的控制權。

（五）城市外圍區居住用地供不應求，留用地多處于低效利用和閑置狀態

近年來，廣州市城市化進程加快，城市產業、人口、功能往外圍地區擴散，原先位于外圍的產業區（如蘿崗區、南沙區）逐漸向宜居、宜業、產城融合發展過渡，原先位于外圍的郊縣（如增城區、從化區、花都區）逐漸向廣州城市副中心城區過渡，因此對居住、商業配套類的用地需求旺盛。由于留用地比例較高且為凈用地提留，而政府征用土地需要優先安排用于農民安置區、農村提留地、城市道路、公共服務設施等，再加上需要安排公園綠地、生態用地等用途，剩余可以用來出讓、開發的經營性土地面積已十分有限，這不是政府土地出讓金收益減少的問題，而是政府缺少足夠的平臺支撐來必要的產業、人口和功能落地。上面廣州城市副中心（掛綠新城）的用地計算例子也說明了居住用地嚴重不足的問題。然而，在城市新增建設用地特別是居住用地供給不足的同時，農村留用地卻處于低效利用和閑置狀態。如廣州開發區（蘿崗區），從商品房預售與成交相當的情況看，居住用地基本供不應求，目前科學城、東區、永和、蘿崗中心城區等核心區域基本建成，受建設用地規模所限，近三年新增居住用地僅約158ha，難以滿足市場的需求；然而，蘿崗區核心片區內已經批準的514ha村留用地中，有228ha處于低效利用或者閑置狀態，急需盤活利用，但在城市規劃上，這些留用地作為工業、倉儲功能已不合適，全部作為商業、辦公開發，農村集體缺乏開發能力，市場也難以消化。由此可見，在城市外圍新區，急需把留用地的潛能釋放出來，解決城市居住用地不足的問題，以實現城市人口分散布局的發展戰略。

四、新型留用地開發模式案例分析（一）需要解決問題達到多方共贏

基于上述的矛盾分析，政府想要正確引導、有序推進農村留用地的盤活利用，以達到農村集體、市場和政府三方共贏的目標，需要解決如下問題：⑴解決留用地不能建設商品住宅的問題，及時快速地補充居住用地供應，緩解城市新區的土地供求矛盾；⑵解決農村集體開發資金不足的問題，并保障了土地增值收益與村民共享，使農民收益具有可持續性；⑶給農村留用地解決開發利用出路問題，保障和諧穩定問題，促進今后征地拆遷工作實施；⑷釋放閑置留用地的潛能，盤活存量低效土地，促進整個城市土地集約節約利用；⑸促使留用地與城市規劃和產業布局規劃相符合；⑹政府在不新增建設用地指標的情況下增加部分土地出讓金收益。

（二）貨幣與物業補償相結合的留用地開發模式

以廣州市蘿崗區科學城核心區的蘿崗村某一留用地為例，留用地和預支留用地共8.26ha，按城市規劃，居住用地為2.96ha（容積率2.98），商業用地為5.29ha（容積率4.0），由區政府以300萬元/ha的價格收儲并重新出讓（居住樓面地價為5220元/ m2，商業樓面地價為3990元/ m2），所產生的土地出讓金（13.05億元）扣除政府收儲成本（即政府收益，按穗府辦[2010]35號文，按基準地價的60%計算，合計4.22億元）以外，其余部分全額（8.83億元）返還給蘿崗村集體，蘿崗村與土地受讓人簽訂協議，這些收入置換成為總物業量的40%（包括居住和商業物業，合計12萬平方米，綜合單價相當于7358元/ m2）。這個留用地開發案例，達到如下幾方面共贏：⑴政府可按城市規劃實施用地功能，并可以解決市場上的居住、商業用地需求問題；⑵政府可以從本來沒有土地收益的留用地出讓當中獲得3.95億元的土地出讓金收益；⑶村集體獲得300萬元/ha的現金收益，同時在房地產開發樓盤當中獲得12萬平方米的物業，使農民分享開發帶來的資產升值，并保障了長期收益；⑷土地受讓人實際支付了地價的政府收入部分（4.22億元），以及為農村集體建設的40%物業（以4000元/ m2計算建設成本），即可出讓建筑面積18萬平方米，折算樓面地價4771元/ m2，以居住和商業基準地價1.3：1推算，實際居住樓面地價為5720元/ m2，商業樓面地價4367元/ m2，與蘿崗區該區位的市場價基本相符。事實上，土地受讓人在留用地收儲、出讓之前已經與村集體達成了協議，出讓僅僅是在先行政策框架下把留用地推向房地產市場的一個技術路徑。

（三）融資與復建物業相結合的留用地開發模式

以廣州市蘿崗區蘿崗村大塱社留用地為例，留用地面積共28.53ha，根據區政府與村集體研究的開發方案，首先通過土地置換，將留用地集中布置。然后，將地塊劃分為融資地塊（17.07ha）和村物業復建地塊（11.26ha）。其中，融資地塊（17.07ha）由區政府收儲，按居住規劃用途（容積率2.98）組織出讓，獲取的土地出讓金（29.64億元，樓面地價5200元/ m2），扣除政府收儲成本（即政府收益，按穗府辦[2010]35號文，按基準地價的60%計算，合計10.05億元）以外，其余部分全額（19.59億元）返還給蘿崗村大塱社集體。蘿崗村大塱社與土地受讓人簽訂協議，將土地收益轉交給受讓人代建11.26ha的復建地塊上面的物業。這個留用地開發案例與上述案例不同的是，村集體留下一塊獨立用地復建物業，但同樣可以達到如下幾方面共贏：⑴政府可按城市規劃實施用地功能，解決了市場上的居住用地需求問題，并可獲得10.05億元的土地出讓金收益；⑵村集體獲得19.59億元用來解決11.26ha的復建地塊的上蓋物業的資金籌集問題，建設辦公、公寓、商鋪三類物業，既解決了拆遷過程中的臨時安置問題，又保障了長期收益；⑶土地受讓人實際支付了29.64億元，以樓面地價為5200元/ m2獲得57萬平方米的住宅小區開發項目。

（四）純市場化的留用地開發模式分析

上述新型留用地開發模式，無論是農村獲取物業還是預留部分土地來復建物業，均存在農村集體與土地受讓者提前協商的問題，公開招拍掛只是一種合法化的途徑，任何競爭的溢價部分都可能在農村集體與土地受讓人的私下協議里面給予消化，因此在招拍掛過程中沒有競爭，這可能會導致腐敗現象的發生。最理想的留用地開發模式應該還有：⑴“農村集體分享出讓金+政府監督復建物業”模式，政府與農村商定出讓底價及農村集體獲利底價（出讓金或物業），完全進入正常的土地招拍掛程序，土地出讓金由政府與農村集體按照協商好的比例分成，最后由政府監管農村集體的資金使用和物業開發、分配；⑵“固定土地收益+競爭返還物業”模式，由政府與農村集體商定返還物業規模底線（一般不少于20%），固定土地出讓金總價格，完全進入土地招拍掛程序，以無償返還農村集體房產物業（明確位置）為標的，返還面積最高者為競得人。但是，這只是理論性的探討，有幾方面的問題需要解決：⑴農村集體并不信任政府的策劃，如果洽談權在政府手上，農村集體同樣懷疑政府官員有產生腐敗的可能；⑵房地產開發企業渴望一種比正常從政府手中拿地更加廉價、不用競爭的模式，該模式像一只無形的手在推動農村集體與企業在出讓的背后進行協商。⑶農村集體獲得出讓金后可否從市場購買回物業的期望值。但是，以上兩種純市場化操作模式，根本在于杜絕了村集體與開發商在出讓背后的協議，可避免了“表里不一”兩張皮現象，又最大程度體現了留用地的市場價值，還可以減少政府部門與村集體的廉政風險。

五、需要進一步探討的問題（一）政策依據有待明晰

從蘿崗區留用地出讓的操作程序來看，政府收儲了留用地并給以貨幣補償，村應當是已經和土地的下一步開發建設剝離關系，但實際上是留用地被收儲后出讓，仍設置條件需受讓人與村再協商簽訂合作協議，在此環節不符合凈地出讓原則，為此需進一步尋求政策支持。按照目前廣東省、廣州市國土部門的政策，政府收儲留用地行為并無不妥，以貨幣補償也是雙方商定結果。但就留用地出讓后仍要求受讓人與村再次協商物業分成比例的模式，仍然需要研究農村集體經濟管理的監督機制。

（二）政府征拆可能受影響

因國有留用地使用權本身屬集體所有，為支持集體經濟發展，留用地出讓后政府在收取基準地價的60%后，出讓價余款均返還給村。按此方法計算，賬面上村集體建設用地的征用補償價遠高于政府儲備地的補償標準2-3倍，可能影響政府儲備地的征地標準，需要進一步系統研究。

（三）物業返還監管需補位

回看蘿崗村留用地項目，表面是政府以貨幣補償收儲后組織出讓，實際是村集體與開發商先行協商，以物業補償代替貨幣補償。若開發商出現爛尾，則造成巨大的風險，因此需要在物業建成返還環節的監管由政府牽頭來及時補位。參照廣州市南沙區做法，對村集體物業建設資金設立專戶監管，由街道牽頭，與村集體和土地受讓人共同簽訂監管協議，該筆建設資金應能保障完成集體物業分成部分主體結構的建設資金。或者，參照廣州市海珠區琶洲村模式，在出讓時設置條件由受讓人預存建設資金至專戶，由區政府、村集體和銀行三方簽訂監管協議，確保工程不爛尾。

（四）失地后續發展應扶持

留用地本身就是為解決征收農村集體土地后用于農村集體經濟組織發展生產，若完全以貨幣補償方式征用村經濟發展留用地，村社雖一次性獲利卻可能無法持續經營而產生新的社會問題，故政府應對返還物業的商業（商務）和銷售比例予以控制，建議規定村集體的分成物業中一定比例為不可出售的商業商務物業。

（五）需要制定規則嚴格出讓管理

由于新模式涉及到留用地出讓后仍要求受讓人與村再次協商物業分成比例及模式，涉嫌土地出讓的公平性問題，應在出讓之前加以研究并制定規則以規范出讓行為：⑴納入出讓的村留用地應當是尚未開發建設的國有建設用地；⑵符合城市規劃及區域開發建設戰略導向；⑶根據區域房地產市場現狀需求及對未來的市場預測，結合政府新增儲備地的供應進度，科學制定年度商業及商品房供應類型及供應量，從而確定留用地收儲、出讓的規模，嚴格審查村留地以居住入市的條件，并統籌規劃，做好相應配套用地的補劃和供給；⑷保障村民利益，須經村民會議2/3以上成員或2/3以上村民代表的同意，即在大多數村民自愿的基礎上，方可組織出讓。

六、結語面對新增建設用地不足和農村留用地歷史欠賬巨大的矛盾，城市外圍區居住用地供給不足與農村留用地低效、閑置使用的矛盾，面對留用地政策限制與城市規劃要求的矛盾，需要進一步探討新型留用地出讓、開發的模式，把留用地潛能給釋放出來，以彌補居住用地的需求，并幫助農村集體按城市規劃獲得長久升值的收益，以達到農村、市場、政府多方共贏。在政策研究方面，政府需要解放思想，把原來本來就不掌握在政府手里、不產生效益的資源發揮出作用，政府應該多予少取。

參考文獻：

[1] 劉衛.關于珠江新城村留用地問題的探討[J].南方建筑，2002（3）：13-15.

[2] 劉永紅，王衛城.快速城市化地區的征地留用地規劃管理探索與實踐——以深圳為例[M].生態文明視角下的城鄉規劃——2008中國城市規劃年會論文集，2008（9）：1-7.

[3] 張占錄.完善留用地安置模式的探索研究[J].國家行政學院學報，2009（2）：81-83.

[4] 杜茂華，陳莉.重慶市實施農村集體征地留用地制度建立健全失地農民有效補償機制探討[J].江蘇農業科學，2013（8）：400-404.

Abstract： Retained land is a resettlement measure to support the development of landless peasants' collective economy， and it has played an active role in nearly two decades of land acquisition and resettlement work. However， due to the high proportion of retained land setaside， there is not much land left for city development platform and infrastructure construction after the local government cash retained land quota according to net land. The outlying areas of the city are bearing the important task of transferring industries， functions and population of the central city， and in which new construction land demand is huge， while residential land supply is short. But there are inefficient and inadequate uses of a lot of retained lands， and major contradictions of supply and demand. Meanwhile， all the retained land policies inevitably lead to conflict between the use of retained land and city planning， thus failing to utilize the retained land. With the peripheral area of Guangzhou city as an example， this paper analyzes new development mode of retained land， explores optimization mode and the direction of policies support， and provides a reference for land managers.

Key words： retained land； development model； transfer payments； property compensation； peripheral area