推進新型城鎮化：城市發展與治理關系的協調

陳麗莎

摘要：在實踐中，我國許多城市的建設出現了過分強調發展而忽視治理的問題，對城市的功能產生了嚴重不利影響，導致城市病大面積發生，大幅度增加了城市發展與治理的成本。解決城市先發展后治理帶來的問題，要樹立科學的城市發展觀，穩定城市發展速度，提升城市內涵建設，將宜居作為城市發展和治理的核心目標；要堅持依法發展和治理城市，科學制定并嚴格實施城市規劃，違反城市規劃的施政行為，應予以追究法律責任；要賦予城市居民應有的參與權和監督權。在決策程序上充分考慮讓城市居民參與討論和決策的有效途徑，并由此建立起居民和政府治理城市的合作機制。

關鍵詞：新型城鎮化；城市病；城市治理；科學發展觀；城市規劃；參與權；監督權；合作機制

中圖分類號：F291.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2015）04-0051-03

城市發展與治理相互聯系，彼此制約。在我國城市化快速發展的進程中，正確處理兩者之間的關系，對于提高城市化在社會經濟發展中的貢獻度，具有積極的現實意義。

一、我國城市的快速發展呼喚提升城市治理能力

隨著我國經濟體制改革的不斷深化，城市化率已經有了非常顯著的提高。2013年，中國名義城鎮化率達到了53.7%，即使扣除流動人口，也達到了35.7%。與此同時，城市的建設規模也快速膨脹，許多城市的面積在近20年來擴張了幾倍甚至幾十倍。根據《中國1990—2010年城市擴張衛星遙感制圖》的數據，浙江慈溪建成區面積由2.92平方公里變為213.17平方公里，期間擴張的面積達70多倍。即使從全國來看，城市的面積平均也擴大了2倍以上[1]。毫無疑問，城市化的發展是社會經濟進步最重要的表現之一。尤其在我國這樣一個農村人口長期占絕大多數的國家里，城市化對改變城鄉分割的管理體制、縮小城鄉居民收入差距，產生了十分積極的影響。因此，在中共十八屆三中全會所做出的全面深化改革的重大決定中，對繼續推進新型城鎮化給予高度重視。提出要“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。”可以預見，我國城市發展還將獲得廣闊的空間。

但是，我們必須清醒地看到，目前，對于相當部分的城市來講，都存在著一個過于看重城市外延的擴張而忽視城市治理的現象。所謂城市治理，從本質上來說，就是在城市的運行中，如何建構一個讓城市居民心情舒暢、安居樂業的社會環境、產業結構和公共服務體系，形成城市的競爭力，保持城市健康、可持續發展的狀態。本來，城市的發展與治理并非矛盾，兩者的目的具有內在的一致性。人們之所以要發展城市，無非也是想通過社會經濟資源的相對集中，形成更加高效的產業體系，降低公共服務的成本，為居民創造更多的就業崗位，提高居民收入水平和消費能力，從而改善人們的生活質量。但是，在我國城市發展的實踐中，由于城市之間、地區之間的競爭缺乏科學的評價指標，導致一些地方政府的領導熱衷于城市的外延建設，將建設高樓大廈、寬闊的道路、巨大的廣場作為標志性的城市形象，對居民的基本公共服務不舍得投入，或者即使想投入公共服務項目，也因為城市建設資金的匱乏而不得不一拖再拖，束之高閣。也有一些領導無視所在城市的經濟承受能力，不惜采取大規模借債（包括顯性債務和隱性債務）的方式籌集建設資金，結果使城市背上了沉重的債務負擔。還有一些領導，對城市發展不顧資源、基礎設施和自然環境的限制，盲目引進高耗能、高污染的所謂大項目，結果高樓大廈建起來了，房子卻沒有人來住，城市變成了“鬼城”。[2]

二、城市治理滯后于城市發展的代價

城市發展與治理的相互脫節，不僅反映了政府社會治理能力的缺陷，也給城市發展帶來了高昂的成本。我們今天已經很清楚地感受到，由于對GDP增長的狂熱崇拜，整個社會都在付出巨大代價。為了擺脫高耗能、高污染、高過剩產能的壓力，我們必須痛下決心去拆掉一批企業的生產設備、廠房，必須改造投產時間并不算長的生產設施，必須承受由于嚴重污染對居民身體健康帶來的龐大醫療支出，必須承受由于經濟結構和經濟增長方式轉型對就業和居民收入增長的沖擊。盲目追求城市的發展而忽視城市的治理，就如同對GDP的狂熱崇拜一樣，一旦城市前期發展的巨額投入形成了自身的產業結構、居民生活區域結構以及基礎設施功能結構，我們只能為修正自己的錯誤對城市紊亂的各種生產和生活結構投入新的資金進行恢復和重構。一些城市規模越建越大，人們的工作區與生活區距離越來越遠，為了緩解擁擠不堪的地面交通，不得不建設昂貴的地下鐵路。一些城市的優質資源越來越多地集中在主城區范圍，以至于學區房之類的生活設施需求旺盛，房價和租金不斷增長。為此，不得不考慮采取向城市郊區甚至更遠的地方疏解人口和城市功能。進一步看，這些修正措施不僅意味著我們要花費巨大的直接經濟代價，而且，當我們去試圖改變已經固化的城市居民、單位的生活方式和工作方式時，必然要觸動一系列利益關系并引發新的社會矛盾，如北京動物園批發市場將要搬遷的消息在媒體上進行了熱烈討論，與之相似的問題還有北京市未來有可能外遷500萬人的消息。[3]從已有的討論可以清楚地看到不同相關利益主體對這些議題持有迥異的態度。這也就意味著，如果要解決北京市人口擁擠、城市負荷過重所造成的城市病，必須花費更多的財力、物力做好相關的配套工作。這是城市治理落后于城市發展帶給我們的深刻教訓。

其實，問題還遠不止于此。許多城市前期快速發展所欠下的債務還沒有償還，為了彌補城市盲目發展所要發生的后期治理費用又要迫使政府尋找新的資金來源。在繼續保持對土地財政高度依賴的同時，債務規模也越滾越大。據國家審計署的審計報告披露，2012年部分地區和行業債務風險凸顯：9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率，已經超過100%，最高達189%。[4]這種現象不能不引起我們的城市政府嚴肅認真的考慮。美國底特律市由于治理不善，使一個原本在世界上舉足輕重的現代化汽車城，人口大量流失，房地產價格一落千丈，早已褪去了往日的生動色彩。產業空心化使得稅源枯竭，政府財政負債累累，甚至開不起城市衛生管理人員的工資。就是這樣一個城市，已經進入破產保護的程序。令置身于美國之外的許多中國人唏噓不已。不少社會人士和媒體都在提出一個同樣的問題，底特律市破產的案例對中國的城市治理有什么警醒？我們未來會有城市也陷入這樣的危險處境嗎？[5]endprint

三、城市管理層需要認真考慮的問題

筆者認為，要解決城市先發展后治理帶來的問題，需要在城市政府的管理層認真考慮以下幾個方面：

1. 要樹立科學的城市發展觀。一個城市的形成總是受到相關影響因素制約的，其發展過程雖然有可能在某些突變的條件下加快速度，但是，一般而言，它的發展應該是一個循序漸進的過程。城市不僅僅要有大樓、大路、大廣場和熙熙攘攘的人口，而且更重要的是要有城市自身的內涵，城市的社會、經濟、公共設施、公共服務、公共文化等要素的建設要彼此支撐，相互協調。城市的硬件設施缺少軟件的配套支持，就無法展現出城市應有的優勢。因此，面對我國城市發展中出現的問題，要求相關城市政府的領導深刻反思過去一段時間以來盲目追求城市擴張、急于求成留下的教訓，回到穩定城市發展速度、提升城市內涵建設的道路上來，將宜居作為城市發展和治理的核心目標。城市的發展說到底是為人的生活幸福服務的。讓一個城市成為宜居之地，應該是所有城市發展的首要功能。國際上許多大都市的發展為我們提供了很好的示范經驗，值得認真學習。

2. 要堅持依法發展和治理城市。城市是一個復雜的社會體系。它以人的存在和活動為基本前提，進而形成了城市中人與產業的關系、人與基礎設施的關系、人與生活環境的關系、人與公共服務體系的關系以及人與人之間的關系、居民與政府之間的關系等。對于這樣一個社會體系的發展與治理，不能僅僅依靠政府官員的工作熱情和設想去實現，而應該強調堅持依法發展和治理的重要性。尤其在我國的政府管理體制下，城市政府的領導流動性很大，在他們主政期間，往往為了任內的業績而在工作中提出自己的創新思路。包括城市發展的口號、城市發展的模式、城市發展的目標、城市發展的項目等，頻繁變化，任由調整，使城市發展無法找到穩定的方略。在社會需要規范發展的今天，要擺脫城市發展受制于政府領導變化的不利影響，必須本著依法發展和治理城市的原則，科學制定并嚴格實施城市規劃。城市規劃要客觀反映區位和資源特色，不盲目照搬和攀比。一旦形成了大家公認的城市規劃方案，任何領導都無權隨意進行根本性改動。如果需要做大的改動，必須通過法律程序進行討論和修訂。違反城市規劃的施政行為，應予以追究責任。

3. 要賦予城市居民應有的參與權和監督權。城市居民是城市的主人。他們是城市發展的受益者，同時也是城市發展和治理的責任者。在城市快速發展進程中，讓城市居民作為被動的無所作為的一方，單純由政府唱主角，是與現代城市發展與治理理念嚴重背離的。以城市建設的債務為例。在城市發展中，由于發展任務繁重，對資金的需求巨大，但是，很多城市的經濟實力還比較薄弱。因此，通過舉債的方法籌集資金是一條不可回避的同時也是可行的措施。現在的問題是，舉債的責任主體是政府，在形式上也要由政府承擔相應的償還責任。而實際上并非如此。由于城市發展的利益基本上限于本城市范圍的居民，外溢性比較有限，那么，城市發展所花費的財力均應由本城市的居民所承擔，而不能寄希望于其他區域或者上級財力的支持。這是以分稅制為基礎的公共財政體制運行的基本要義之一。從這個意義上講，政府為城市發展所舉借的債務，與城市的每一個居民直接相關。他們必須在未來通過納稅的方式，用自己的勞動收入和生產經營收益償還政府欠下的債務。既然如此，政府是否要為城市發展借債，借多少債，如何償債，顯然這不僅僅是政府自己的事情。城市政府的領導有必要轉換自己習慣的行政決策理念和執政方式，在決策程序上充分考慮給城市居民提供參與討論和決策的有效途徑，并由此建立起居民和政府治理城市的合作機制。

參考文獻：

[1]王雷，等.中國1990—2010年城市擴張衛星遙感制圖[J].科學通報，2012，（16）.

[2]王煒.二三線城市有可能成鄂爾多斯式“鬼城”[N].人民日報，2013-04-12.

[3]鞏睜.西城91家市場陸續遷移改造 配套服務跟“動批”外遷[N].北京日報，2014-01-18.

[4]中華人民共和國審計署.審計結果公告（2014年第1號）[EB/OL].http：//203.207.93.61：8888/gips/，2014.

[5]鄭聯盛.底特律破產的五個教訓[N].經濟日報，2013-07-30.

責任編輯、校對：張增強endprint