國家治理現代化研究綜述※

羅 星

（中共中央黨校，北京 100091）

“治理”一詞是1989年世界銀行在概括當時非洲出現的危機時首次使用的。之后，治理的概念被延伸到了政治學、經濟學以及管理學的方方面面。“治理”理念的提出，是在全球化的大的背景下，傳統的“統治”、“管理”已經不能夠適應時代的發展要求，需要政府轉變自己的理念，創新對社會進行管理的方式。所以，“治理”不僅僅引發了學者們的關注，也引起了一些政治家和政治組織的關注。以克林頓、施羅德、布萊爾代表的“第三條道路”明確提出“少一些統治，多一些治理”作為其政治目標。[1]從治理的內容上看，治理有國家治理、公司治理、社會治理、全球治理等，關于治理的概念，聯合國全球治理委員會在1995年發表的《我們的全球伙伴關系》中指出，“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方法的總和，是使相互沖突或不同利益加以調和，并采取聯合行動的持續過程。[2]但是，西方社會中“治理”理念的產生，是因為西方的學者們意識到了“福利國家”中存在的一系列問題，以及單獨用市場解決問題的失效性，他們提出的“治理”大多都是針對全球問題以及發展中國家問題的，并沒有提出“國家治理”的概念，相反，他們試圖通過治理主體的多元化限制國家的作用。所以說，在西方國家的“治理邏輯”中，構建公民社會、減少國家干預就成了實現“治理”目標的重要手段。

和西方提出“治理”的邏輯不同，中國學術界從上世紀90年代就開始關注“治理”問題。但是，中國共產黨提出的“國家治理”的概念，更多的是針對改革開放以來中國在取得巨大成就的同時所暴露的問題所提出的，“國家治理”是為了希望更好發揮國家的作用來解決社會經濟發展中的種種問題，中國的“國家治理”更多依靠轉變政府職能、提高治理能力的途徑實現。黨的十八屆三中全會，我們為改革確立了 “國家治理能力和國家治理體系現代化”的總目標。國家治理，有別于公司治理、社會治理等概念，強調把治理的過程要放在國家——社會之間的互動關系中看待，強調了治理過程中國家的責任與義務，強調治理的目標是為了達到公共利益的最大化。國家治理和傳統的“國家統治”和“國家管理”不同，國家治理除了涵蓋兩者的基本內涵以外，還具有很強的開放性以及系統性。從治理主體上，強調市場、社會多種治理主體的重要性：從治理過程上，強調政府和其他主體之間的有效互動，從治理目的上看，國家治理的最終目的是為了實現“善治”。所謂“善治”，其本質特征在于它是政府與公民對于公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的新興互動關系，互動的目的在于實現公共利益的最大化，而不僅僅強調對于公共秩序的維護。[3]

與此同時，國內學者關于“國家治理能力和治理體系現代化”的研究也在不斷深入和發展，就“國家治理現代化”的提出背景、基本內涵、衡量標準、推進途徑給予了不同角度、不同方面的解讀，對于我們深刻理解國家治理現代化有著重要的意義。

一、“國家治理現代化”提出背景

關于“國家治理現代化”的提出背景，學術界有著眾多的看法，都從理論、歷史和現實的角度分析了國家治理現代化理論的提出。從理論的角度看問題，多數學者都認為國家治理現代化的提出，是中國共產黨對于社會主義建設規律認識的不斷深化后得出的結論。劉俊杰認為，根據馬克思主義的國家學說，國家的性質決定了國家的治理方式以及治理方向，隨著一個國家生產力水平的進步，上層建筑必須要進行相應的變革。與此同時，國家的治理理念以及治理方式也要發生一個大的轉變，國家治理現代化的提出，就是對于馬克思主義國家學說的創新和發展，[4]俞可平還強調了國家治理現代化的提出也是中國共產黨由革命黨向執政黨轉變的重要理論標志。在理論層面上，有論者從現代化的角度進行分析，認為國家治理能力和治理體系的現代化，是中國共產黨在社會主義現代化的框架之下，隨著工業現代化、農業現代化、國防現代化、科學技術現代化之后提出的“第五個現代化”，是中國共產黨對于現代化發展規律認識的必然結果。[5]

從歷史的角度看問題，國家治理現代化的提出，是在總結中國以及世界其它國家進行國家治理的經驗教訓得出的必然選擇。實際上，怎么樣治理好社會主義這個全新的社會，在世界社會主義的實踐中并沒有解決的很好。馬克思恩格斯沒有為哪個國家勾勒出具體地發展道路，對未來社會也沒有描繪出什么詳盡的理想藍圖。蘇聯在治理國家的問題上，取得了一些實踐經驗，但最終沒有探索出治理社會主義的道路。我們黨在執政以后，對于治理國家，既有成功的經驗，但也發生了嚴重的挫折。而我們在這個時候提出國家治理體系和治理能力現代化，正是探索社會主義國家治理方式的新 成果。[2]

從現實的角度看問題，國家治理體系和治理能力的提出，有著極強的現實針對性。何增科認為，由于黨和政府主導的發展模式遭遇瓶頸、全能集中型的國家管理模式降低社會活力、腐敗和收入差距的加大、人的現代化意識的增強，都需要國家治理的轉型和現代化。[6]有論者從中國社會的利益分化的凸顯，社會矛盾的加劇的角度，指出了推進國家治理能力和治理體系的重要性和緊迫性，其認為公共需求的多樣化和政府組織有限容量的矛盾、經濟高速發展和改革全面性的矛盾、威脅國家安全因素的增多與責任主體相對單一的矛盾、國際“軟實力”競爭的日趨激烈與中國制度優勢尚未完全彰顯之間的矛盾都要求推進國家治理能力和國家治理體系的現代化。[7]

無論是從歷史的角度、現實的角度還是理論的角度看，國家治理現代化的提出，都是為了解決中國社會面臨的問題所提出的。問題意識的導向是國家治理現代化的邏輯前提，我們也有理由相信，國家治理現代化的實現也將會能夠解決上述問題。

二、國家治理體系和國家治理能力現代化的基本內涵

（一）國家治理體系的基本內涵

從制度的角度分析國家治理體系，習近平在關于黨的十八屆三中全會決定的說明中指出 “國家治理體系是黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、文化、政治、社會、生態文明、黨的建設各領域體制機制和法律法規安排”[8]。俞可平認為“國家治理體系就是一個制度體系，分別包括國家的行政體制、經濟體制和社會體制等”[9]。正是由于認識到了制度在國家治理體系中的重要作用，而制度對于國家治理體系有著決定性的作用，有論者提出“實現國家治理體系的現代化，必須以制度現代化為前提和基礎，認為要以制度現代化推動國家治理現代化。”[10]

從價值的角度分析國家治理體系，許耀桐認為，國家治理現代化蘊藏著一個基本的內在價值，即實現“什么樣的國家治理”以及“追求什么樣的現代化”。所以，在分析國家治理體系現代化的時候，價值因素是一個必須涉及的領域。[11]在這個基礎上，有論者認為，國家治理體系不僅包括規范權力運行、促進公共利益的一系列制度和程序，還包括內含于其中的自由、平等、公正等價值理念。國家治理體系是一種民主的、法治的治理體系。[7]正是從價值的層面思考國家治理體系，王長江認為“國家治理體系現代化為進一步發展民主開拓了廣闊的空間，加快發展民主是國家治理體系現代化的題中應有之義。 ”[13]

從系統的角度分析國家治理體系，何增科認為“國家治理體系是一個以目標體系為追求、以制度體系為支撐，以價值體系為基礎的結構功能體系”，[6]許耀桐認為，國家治理體系可以分為系統、結構、層次三個方面，從系統的角度分析，國家治理體系就是由政治權力系統、社會組織系統、市場經濟系統、憲法法律系統、思想文化系統構成的有機整體，[14]王浦劬從權利、責任以及利益相統一的角度，認為國家治理體系是由社會利益關系、政治權力關系和公民權利關系相聯系，從而構成的一個有機體系。[15]正是由于國家治理體系是一個系統，是由多個組成部分構成的體系，這就要求在國家治理體系建設中不應該局限于一個領域和幾個領域而是推進所有領域的治理，這也就是中央提出“頂層設計”的意蘊所在。[18]

從結構的角度分析國家治理體系，有論者從治理主體的構成要素進行分析，認為國家治理體系就是政黨、政府、企業、政治團體、社會組織、公民多方面有機主體構成的聯系系統，[16]也有論者從縱向的角度分析國家治理體系的機構問題，認為國家治理體系就是由經濟治理、政治治理、文化治理、社會治理以及生態治理這五大治理體系構成；[17]但有論者不同意這種觀點，認為用縱向思維分析國家治理體系的時候，容易造成各自為政、部門化的趨向，不利于從總體上、系統上把握國家治理現代化，他主張吸取世界各國“治理”精髓，構建中國特色治理體系：治理結構體系、治理功能體系、治理制度體系、治理方法體系以及治理運行體系等。[18]

上面的四種維度揭示了國內學者對與國家治理體系認識的不同角度，也在一定程度上說明了國家治理體系是一個有一定結構和層次的治理體系，價值決定國家治理的發展方向，系統決定國家治理的組成部分，制度決定國家治理的實現途徑，結構決定國家治理的內部層次。構建國家治理體系是一項綜合性的工程，需要從不同的角度和方面著手。

（二）國家治理能力的基本內涵

關于研究國家治理能力的方法，徐湘林認為，國家治理能力的提升，與該國家的政治制度之間既有聯系也有區別。發展中國家在過去幾十年中都經歷了從非市場經濟到市場經濟的轉型過程，以及權威化向民主化的轉型過程，這要求我們認真觀察“國家治理能力”本身，而不是國家具體的性質以及制度。[19]也有學者指出，研究國家治理能力的時候要避免幾種誤區，即認為 “政府職權越大，國家治理能力越強；政府自由裁量權越大，國家治理能力越強；各級領導人權力越大，國家治理能力越強”，提出國家治理能力的關鍵在于加強制度性權力，在實現國家有效管理社會的同時也實現社會對于國家的有效控制。[20]從國家治理能力的角度，楊光斌也指出，在思考改革的總目標時，既要強調建構一個有國家能力的政府，又要建構一個國家能力有邊界、受約束的政府。[21]

關于國家治理能力的基本內容，也就是“運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍方方面面”[8]，“國家治理能力”解決的問題是如何發揮國家治理體系的效能問題，所以國家治理能力并不是政府多項能力的一種簡單相加，而是其他各種能力構成的一個綜合性的整體。有學者認為，國家治理能力有兩個層面，第一個層面是國家作為一個整體的競爭能力，第二個層面是國家中某個主體的競爭能力[22]，王浦劬把國家治理能力分為政治權力的國家治理能力，包括黨的執政能力、領導能力、決策能力執行能力監督能力，以及公民權利主體的治理能力，包括參政黨的參政議政能力、社會組織參與治理能力以及公民有序參與能力。[15]也有論者從治理能力本身出發，把國家治理能力分為了制度構建的能力、科學發展的能力以及改革創新的能力。[23]

在強調國家需要具備一定的治理能力的同時，學者們注意到了要在一定程度上對國家權力進行限制和約束，這其實也是我們這次提出 “治理”的要求。很早就有學者關注于國家能力的構建，但是國家治理能力顯然和國家能力有著不同，國家治理能力要求國家范圍內的各個組成部分都要實現能力的強化。

（三）國家治理體系和國家治理能力的關系

黨的十八屆三中全會既然把國家治理能力和國家治理體系放在一起，要實現兩者的現代化，這就說明兩者在邏輯上有著密切的聯系。從理論上看，國家治理體系和國家治理能力構成了國家治理的骨骼和血肉，是一個有機整體，相輔相成，有了科學的國家治理體系才能孕育高水平的治理能力，不斷提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能。[24]在眾多關于國家治理體系和治理能力關系的解讀中，徐勇的說法最具代表性，他認為，國家治理體系和國家治理能力就是“制度”與“人”的關系，要治理我們這樣一個復雜的國家，要有完備的制度體系。但是，從另一方面講，制度也不是萬能的。制度再好，也需要“運轉”起來，需要有能力的人和組織進行執行。所以，將國家治理體系和國家治理能力聯系起來，就是將“制度”和“能力”聯系了起來，賦予治理更多的動態性、互動性以及發展性。[25]也有論者認為，國家治理體系和治理能力，即制度體系和制度執行力，兩者相輔相成，兩者統一的基礎是現代化的規律，治理能力和治理體系的構建都要遵循世界現代化的發展潮流 。[26]

三、衡量國家治理現代化的標準

在衡量國家治理現代化的標準的時候，許耀桐強調，推進國家治理體系和治理能力的現代化，關鍵的落腳點和歸宿在于“現代化”，只有以現代化為旨向解讀國家治理，才能深刻領會國家治理的內涵，[27]燕繼榮認為，在理解“現代化”標準的時候，就存在著作為過程的“現代化”和作為目標的“現代化”的不同理解，但是現代化目標的提出，本身已經為衡量國家治理現代化提供了相應的線索。[28]正是從現代化的角度，一些學者紛紛提出對于國家治理體系和治理能力現代化的標準。俞可平認為，國家治理現代化的標準有五個，民主化、制度化、法治、效率以及協調，他特別強調民主是現代國家治理的本質特征，由于現代政治是民主政治，現代治理也一定要是真正的民主治理。[29]徐勇也認為，治理的制度化、民主化、法治化、高效化以及協調化可以成為衡量一個國家治理是否現代化的基本標準。李景鵬認為，國家治理體系和治理能力的現代化，首先要符合現代社會發展的要求。具體說來，要符合民主政治、市場經濟、現代法治、社會自身成長以及現代文化發展的要求。[30]

一些學者對國家治理體系的現代化和國家治理能力的現代化提出了不同的衡量標準。竹立家認為，一個現代化的國家治理體系，有三個主要特征：合理界定的政府權力主體，是現代國家“多元共治”的關鍵環節；依法治國是國家治理體系現代化的根本體現；民主治理是國家治理體系現代化的根本保障。而國家治理能力的現代化，主要是指公用政策制定能力、公共財政與預算能力以及選人用人的現代化。[31]許耀桐還指出，構建中國特色的國家治理體系，必須堅持科學治理、民主治理、制度治理以及中國特色的原則，從而使國家治理體現時代性、把握規律性、富有創造性。[14]辛向陽認為，國家治理體系現代化意味著：國家治理的基本制度符合時代潮流；國家權力的更替是平穩有序的；國家治理的組織架構是以現代化理念為基礎的；國家治理的成本效能高；國家治理的氛圍是風清氣正的。與此同時，國家治理能力的現代化意味著：以制度為基礎處理好各種重大關系；以治理主體為軸心實現“四有”的狀態；形成讓一切勞動、知識等競相迸發以及一切創造財富的源泉充分涌動 。[32]

根據學者們的論述，我們可以下這樣一個結論：國家治理的現代化要求國家治理是民主的、法治的；國家治理的現代化要求國家治理能夠建立在制度的基礎上，靠制度來保障；國家治理的實現最終的目標是實現治理現代化，最終帶動國家的現代化。

四、推進國家治理現代化的途徑

關于推進國家治理現代化的主體，執政黨和政府都被擺到了突出的位置。李景鵬認為，雖然國家治理現代化意味著多元主體的成長，但是其中最關鍵、最重要的主體就是政府。[30]有論者認為，國家治理體系現代化的關鍵就是黨和國家兩個體系內部的治理，其他層面的治理都是從這兩種治理中派生出來的。[33]有論者不僅僅認為國家治理現代化的關鍵在黨，還指出黨不僅僅需要加強自身的建設，還需要處理好黨群、黨政、黨法的關系，從而推動國家治理的現代化。[34]

關于推動國家治理現代化的途徑，從推進治理現代化需要把握的原則上看，有論者認為，國家治理現代化的過程，必須是全面的改革和改進的過程，是各領域的改革和改進的聯動集成，需要從整體上進行設計，推進國家治理體系和治理能力的關鍵，在于構建一個現代化的國家結構。[35]房寧認為，推進國家治理現代化，要堅持在中國特色社會主義制度的框架內推行，要善于借鑒古今中外治國理政的經驗，在解放思想和開拓創新中探索國家治理體系和治理能力現代化的途徑與方法。[36]

有論者從堅持和完善中國特色社會主義制度的角度，分析推動國家治理現代化的途徑。包心鑒認為，全面深化改革的實質就是制度現代化，而制度的現代化集中表現為國家治理體系和治理能力的現代化，正是由于強調制度現代化的重要意義，他認為推動國家治理現代化，要完成三個方面任務：深化黨的建設制度改革推動政黨治理體系和治理能力現代化；深化行政體制改革推進政府治理能力和治理體系現代化；深化社會體制改革推動社會治理體系和治理能力的現代化。[37]辛向陽認為，推進國家治理體系和治理能力現代化，必須以完善和發展中國特色社會主義制度為基礎，不能離開制度空談治理現代化，所以他認為，推進國家治理現代化有三條路徑：以定型和強體為主線推動；以統籌和協調重大關系為前提推動；以法治和核心價值觀為依托進行推動。[38]

從發展民主的角度推進國家治理現代化，有論者認為，積極推進存量民主是實現國家和治理現代化的重要基礎，在競爭性民主的基礎上進一步推動和發展協商民主是實現國家治理現代化的戰略選擇。[12]俞可平認為，民主是現代國家治理的本質特征，推動國家治理現代化，最重要的就是加強民主法治建設。由于推動民主，嚴格遵循法治，沿著民主法治的軌道推進國家治理現代化。[39]何增科認為，發展決策咨詢系統健全協商民主，進而提高公共決策的質量，也是推動國家治理現代化的重要措施。

有論者認為，政治體制的改革對于推動國家治理現代化有重要作用，政治體制作為國家治理體系中最為核心和基礎的組成部分，決定了政治體制改革在推動國家治理體系現代化過程中的重要地位。在當下，可以通過推進協商民主廣泛多層次制度化的發展、健全反腐敗領導體制以及工作機制、改革司法體制和運行機制來推動政治體制改革，進而推進國家治理的現代化。[40]在強調中國在進行政治體制改革要堅持中國特色社會主義民主政治道路的同時，有些學者特別強調了發展協商民主這一條重要路徑：協商民主的法治，契合了現代國家治理的制度要求；協商民主是一種善治，符合現代國家治理公平化的要求；協商民主是一種理治，符合現代民主有序化的要求。正是因為如此，要通過大力發展社會主義協商民主，推進政治體制改革，進而推動國家治理的現代化。[41]

國家治理現代化是個全新的命題，推進國家治理現代化不可能一蹴而就。完善制度、發展民主、政治體制改革需要不同的學者從自己關注的領域和角度提出對策。究竟如何推進國家治理現代化，想要找一個標準的、單一的答案也是不現實的，還需要進一步的探索。

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