向制度要節水

谷樹忠，李維明

（國務院發展研究中心，100010，北京）

習近平總書記高度重視國家水安全問題，明確提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水方略，將節水放在了水利工作的第一位，突出了節水工作的重要性和緊迫性。

黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。節水必須有良法，必須以良好的制度為保障。

節水，主要依靠技術、投入、管理和制度，其中，制度是關鍵。沒有一個好的制度，便不可能真正、持續、有效地節水。好的節水制度，可以促進節水技術的創新、推廣和應用；好的節水制度，可以充分調動社會各界節水投入的積極性；好的節水制度，可以促進節水科學、有效的管理；好的節水制度，可以增強社會節水意識、主動性和創造性。好的節水制度，是節水的前提、基礎。

對于制度，往往有不同的理解，但大致可分為廣義的制度和狹義的制度。狹義的制度，主要包括法律法規、管理體制、市場機制等；廣義的制度，既包括狹義的制度，也包括民眾的習慣、觀念等。在此，主要側重討論狹義的制度，即重點討論節水的法律法規、管理體制和市場機制等。

一、關于我國節水制度基本框架的設計

1.構建節水制度框架的基本思路

節水制度須為一系列目標相向、關系匹配制度的集成。節水是一項系統工程，既涉及體制問題，也涉及機制問題，更有法制問題；既有政府的職責，亦有社會和企業的職責。因此，節水制度決非單一的制度，也決非相互割裂、相互矛盾的制度。為促進節水，需要建立具有我國特色的節水制度體系。

節水制度須以充分發揮政府和市場“兩只手”的作用為目標。正如習近平總書記所說的 “兩手發力”，好的節水制度，既能充分調動包括企業、家庭、事業及非政府組織等全社會的節水積極性和創造性，又能充分調動各級政府、政府各相關部門的節水積極性和創造性。因此，節水制度是作用于各類、各級行為主體的制度。

節水制度須為集水資源、水環境和水生態于一體的制度體系。須以提高水資源利用效率為核心目標，但亦須同時兼顧保護和治理水環境、水生態的目標。因此，節水制度既包括直接實現節水目標的制度，也包括保水、治水，從而可以間接實現節水目標的制度，是涉及水資源、水環境、水生態各方面、全過程的制度。

2.現階段節水制度的基本框架

第一，愛水才能節水。不愛水的國家、民族或地區是不可能真正節水、保水的。要讓全社會和廣大人民群眾真正認識到我國嚴峻的水情、水勢，認識到節水的必要性、緊迫性。因此，節水制度的基礎在于社會和民眾的節水意識與習慣。民眾的節水意識是國家節水制度的基石。

第二，無償不能節水。節水必須做到水資源不能無償地開發利用，開發利用就要付費。很難想象，用水不付費、不花錢，隨便取水的社會能成為一個節水的社會；相反，取水、用水支付水平合理的水資源費，則有助于節水社會建設。因此，必須實行水資源有償使用制度，其核心是實施水資源費制度。水資源有償使用制度是國家節水制度的起始點。

第三，有價才能節水。節水必須讓水的價值在市場上得到充分反映，讓水價作為水資源稀缺與否的信號。為此，必須要合理地確定水的價格，水價要合理，要充分反映水資源的稀缺程度、水資源開發利用成本等，還要反映水資源的供需關系。水價制度是發揮水資源配置市場調節作用的關鍵，是國家節水制度的關鍵點。

第四，治污也是節水。節水必須保護好水，不能無節制地排放污水，進而影響水資源的可用性。我國的事實恰恰表明，水體的嚴重污染已經并將持續嚴重影響水資源的可用性，是對有限水資源的極大破壞和浪費，必須樹立“治污也是節水”的理念，提高治污水平。為此，要對污水排放實行標準管理，要征收污水排放費，以減少污水排放，實現污水達標排放。污水排放達標和收費制度，是國家節水制度的重要內容。

第五，配置也能節水，抑或交易也能節水。水資源配置過程是水資源由低效率用途和使用者向高效率用途和使用者轉移的過程，從而也是水資源效率提高的過程。理論和實踐均清楚地表明，水權交易將顯著地優化水資源的配置、提高水資源的利用效率。因此，建立健全與我國國情和市場經濟發展水平相適應的水權交易市場，是提高水資源利用效率所必需的。水權交易制度是國家節水制度的重要方面。

第六，核算有助節水。要讓人節水，就必須讓人知道水是多還是少、是好還是劣，還要讓人知道水用到哪里去了、用水產生了哪些效益。這就要求必須算好水賬，也就是要開展水資源核算。所謂資源核算，簡單而言，就是對一個國家或地區的自然資源的實物量、價值量進行核實、計算，著重計算一個時期內的自然資源實物量及價值量的增減，并將之與經濟總量的變化進行對比。水資源核算就是算水賬，并關注單位GDP及單位工業增加值的水耗。水核算有助于防止水赤字，從而有助于保護水資源資產，有助于發揮水的最大效能，有助于節水。水資源（資產）核算制度是我國節水制度中需要重點加強的制度。

第七，投入少難節水。從根本上講，節水需要改善水的提取、輸配、處理、供給、使用等的設施、設備，亦需要創新、推廣和應用先進適用的節水技術，離不開增加必要的投入，投入少就會嚴重影響節水進程和水平。因此，投融資機制是節水制度的重要方面。

第八，治水統領節水。節水是治水的重要方面，治水的關鍵在各級黨委和政府，核心在各級主要領導。為此，必須建立健全以保水節水為核心目標的治水制度，重點加強對各級黨委政府、主要領導的節水工作考核，對其任期內的水資源、水環境、水生態性狀進行考核，并重點考核節水履職情況。干部節水考核制度是節水制度的重要組成部分。

總之，我國現階段的節水制度，應是包括節水意識、有償使用、水價體系、污水排放、水權交易、資源核算、投資融資、干部考核等制度在內的制度系列。

二、當前節水問題的癥結在于制度不合理

1.我國目前水資源利用效率明顯偏低

我國目前水資源利用效率與發達國家相比有較大的差距。單位GDP、單位工業增加值的水耗均遠高于歐洲和日、美等發達國家，農業灌溉水利用率也遠低于世界平均水平。究其原因，既有產業結構的問題，也有生產技術和工藝的問題，更有體制、機制等方面的制度問題。

2.制度缺失是水資源效率低下的癥結

造成我國水資源利用效率低下的原因是多方面的，既有技術上的問題，也有投入上的問題，但從根本上看是節水制度的缺失或不合理。

第一，廣大民眾節水意識普遍淡漠。由于對我國水情、水勢的宣傳不足，加之部分地區對水危機狀況的刻意隱瞞，廣大民眾對我國特殊的水情、危機的水勢了解不充分，加之社會道德水準的下降，特別是社會公德意識的弱化，我國愛水、親水、保水、節水的傳統文化、道德和意識大大弱化。目前廣大民眾的節水意識普遍淡漠，這極其不利于建設節水型社會。增強廣大民眾的節水意識已勢所必然。

第二，水資源有償使用未普遍推行。受傳統計劃經濟思維慣性的影響，受水資源初始產權不明晰的制約，受保護農業弱勢產業、農民弱勢群體思想的支配，以及受過度強調維護社會穩定的思想支配，加之對取水、用水失之監管，水資源有償使用制度在我國尚未全面實施，尤其在廣大農村和偏遠地區，水資源有償使用制度近乎空白，無償取水用水助長了過度取水、用水和浪費水。加強農業、農村和偏遠地區的水資源有償使用已勢所必然。

第三，水價尚難反映水資源稀缺度。關于水價的理論爭議長期存在并影響至今，關于水價的基本構成也有不同的看法，關于水價是高了還是低了更有不同認識。但鑒于水資源利用效率普遍偏低、浪費普遍嚴重的現實，水價過低是其主要原因之一。水價尚不足以反映水資源的真實稀缺程度，尚不足以反映供水全成本，是導致不節水、浪費水的主要原因。為此，調整水價，特別是在水資源嚴重缺乏的地區提高水價，實施用途、用量差異化的水價體系已勢所必然。

第四，污水不達標和無償排放嚴重。工業和城市污水排放已經得到較為有效的監管，達標排放和污水排放費征收水平有了較為顯著的提升。然而，村鎮、農業及偏遠地區的污水排放監管水平還較低，污水排放達標率還很低，污水排放費率及征收率均還很低，從而農業、村鎮及偏遠地區污水排放往往成為水體污染的主要來源。實現村鎮、農業和偏遠地區污水達標排放的有償排放，以及提高工業和城市污水處理費標準已勢所必然。

第五，水權交易市場發育較為遲滯。水權交易以水權確權為基礎。水權在我國是一個歷史不長的新生事物。目前，我國水權確權還存在理論、方法及法律等方面的問題。雖然確權有難度，但在部分地區已經卓有成效地開展了水權交易試點與探索，包括地區之間的水權交易、部門或用途之間的水權交易以及用戶之間的水權交易。但從總體上看，水權交易市場發育較為遲緩，不利于水資源的市場化配置，不利于以市場機制促進節水，培育水權交易市場已勢所必然。

第六，水資源核算尚未全面開展。盡管資源核算的理念、理論和方法早在20世紀90年代初即已引入我國，并進行了持續不斷的嘗試和探索，但由于長期以來受“GDP至上”的發展理念支配，強調要充分考慮資源消耗和環境破壞之代價的可持續發展（科學發展）理念并未真正居支配地位，從而包括水資源核算在內的資源核算尚未真正全面開展。生態文明體制改革已經將相關內容納入，深入開展包括水資源核算在內的自然資源核算已勢所必然。

第七，水利投資融資機制嚴重缺失。受上述諸多因素的共同影響，加之財政支出制度的既有慣性，資源環境領域投資政策的模糊或搖擺，以及水利投資 （包括水資源開發利用投資、水環境治理投資、水生態修復投資、重大綜合水利工程投資等）的正外部性特質，水利投資融資的激勵、安全和保障機制尚嚴重缺失，與規模巨大的水利投資需求相比嚴重不足。改革和完善水利投資融資機制已勢所必然。

第八，節水績效尚未納入干部考核。改革開放最顯著的一點是確立了經濟建設為核心的指導思想，進而強化了GDP目標導向的經濟發展指導思想，干部考核“唯GDP論英雄”，支撐了GDP的30多年持續快速增長。然而，不協調、不均衡、不可持續的問題越來越嚴重，并由此導致日益嚴峻的資源、環境、生態形勢。建立健全與“五個建設”協同推進的總目標和總部署相一致的干部考核體系，并重點將節水、保水純凈納入考核范疇已勢所必然。

三、改革和實施中國特色的節水制度

1.樹立全民愛水保水節水意識

樹立“愛水才能節水”的理念，加強國家、地區的水情、水勢、水策的宣傳，增強廣大民眾的水危機意識。切勿因為擔心引發社會恐慌而人為遮掩已處于或瀕臨危機的水情、水勢。利用好“世界水日”“中國水周”“水論壇”“節水社區”，以及廣播、電視、網絡、手機等平臺，加強節水意識、節水技能的宣傳普及，開展節水知識競賽、技能比賽等，讓廣大民眾想節水、會節水、能節水。加強中小學資源環境國情教育，讓兒童少年了解水情、水勢、水策，增強節水光榮、費水可恥的意識，節水也從娃娃抓起。

2.嚴格實施水資源有償使用制度

樹立“有償才能節水”的理念，進一步健全水資源有償使用制度，嚴格實施水資源費制度。一是要在宣傳教育的基礎上，積極、穩妥地擴大水資源費的征收范圍，向農村、農民和農業延伸，改變農業、農村用水不繳納水資源費的傳統。鑒于農業和農民的經濟承受和心理承受能力有限的問題，以及農業和農民在水權中的特殊地位，為保護農民和農業的利益，可對水資源費進行返還。二是要在科學測算的基礎上，提高水資源費的征收標準，以最大限度地彌補水源地保護水資源的代價和成本。三是要在加強監管的基礎上，最大限度地提高水資源費向水源地的分配比例，以保護水源地的水資源保護積極性。

3.改革、完善和執行水價制度

樹立“適價才能節水”的理念，高度重視和充分發揮價格在節水中不可替代的重要作用，改革、完善和執行科學的水價制度。一是要改革完善供水價格，使之能反映取水、水處理、輸配水等實際成本。二是要建立水源差異化的供水價格體系，鼓勵和支持利用再生水，實現適水適用，減少對清水的消耗。三是要建立用途、用量、用時差異化的終端水價體系，實行階梯水價，鼓勵廣大用戶適水適用、限量用水、擇機用水。四是要加強對水價制定、計收等程序的監管，防止水價、供水成本“黑箱”“黑洞”現象。水價聽證要更科學、更規范、更透明、參與更廣泛、更有代表性。

4.強化污水排放達標與收費制度

樹立“治污也是節水”的理念，提高污水處理、水體治理的水平。一是要堅決實施污水達標排放許可制度，根據各類污染源的生產技術、工藝的發展水平及內部污染處理能力等因素，科學、有序地提高污水排放標準，迫切需要改變排放標準低于水體質量標準的不合理狀況。二是要強化污水排放收費制度，根據污水處理能力、成本及投資等因素，科學、規范地調整污水處理費（標準），為污水處理市場化提供經濟基礎。三是要積極探索、創新和實行水體環境或污水第三方治理，積極借鑒和試行 PPP（Public-Private Partner，政 府和社會資本合作）等治理模式。

5.積極有序地實施水權交易制度

樹立“交易也能節水”的理念，積極、有序、規范地推進水資源確權，明確“以流域為單元、兼顧地區經濟社會發展水平和水資源需求”的確權思路，在加強水資源總量管控的前提下，探索逐級確權到省、到市、到縣、到鄉、到村、到社區的路徑。著力推進水資源的市場化配置，在加強取水監管、尊重市場規律、尊重流域屬性、政府積極引導、社會主導參與的基礎上，探索設立規模不等的水權交易市場，推進地區間、用途間、用戶間的水權交易，優化水資源配置，提高水資源利用效率。

6.積極有序地推進水資源資產核算制度

樹立“算賬有助節水”的理念，以及“水資源資產是最寶貴的自然資源資產”的理念，積極有序地推進水資源資產核算。一是明確水資源資產核算的目的。目的在于調查、調價、保護、利用和管理好有限、寶貴的水資源資產，以支撐經濟社會的可持續發展。二是明確水資源資產核算的主體。在現階段，主體是政府綜合部門及相關的水資源主管部門，非政府機構或組織亦可積極地參與其中，提供必要的方法、手段、處理等方面的支撐。三是明確水資源資產核算的內容。應主要包括水資源數量、質量、價值量等方面的變化，以及用途結構方面的變化。四是明確水資源資產核算的賬戶形態。一般采用增減賬戶，核算資產的平衡（赤字或盈余）情況。五是明確水資源資產核算結果的應用。主要用于系統掌握一個地區的水資源資產及其變化情況，并用以考核政府的工作績效，校正水資源開發利用路徑、速度與規模等。

碧水繞皇城（筒子河）

7.建立健全節水投入保障機制

樹立“多投入多節水”的理念，建立健全節水投入機制。一方面，重視節水的“正外部性”特點，加大各級政府財政對節水的支持力度，重點加強對節水設施、節水工程、節水技術的投入力度或補助力度，并注重節水投入或補助由城市向農村延伸、由工業向農業延伸。優先加大各級財政對農業節水的投入或補助力度，重點增加對農業節水設施、設備、技術等方面的投入、補助力度，大力提高農業用水效率。另一方面，要通過水價、水資源費、污水處理費等調整，為社會資本進入節水領域提供更大、更明確的經營、營利空間，以最大限度地調動社會投資節水的積極性。在此方面，可參照合同能源管理的模式，探索合同節水管理的模式。

8.建立健全領導干部節水工作考核制度

樹立“治水才能節水”的理念，建立健全領導干部治水工作考核，將治水成效納入各級領導干部的考核范疇。適應建立健全生態文明體制的要求和趨勢，適應改革干部考核制度的要求和趨勢，將治水等資源、環境、生態工作成效納入各級領導干部考核范疇已勢在必行。為此，要強調干部是節水制度的制定者、執行者、守護者。對在任干部要實行水資源水環境水生態（水生態文明建設）科學評價與考核制度；對離任干部要實行水資源資產離任審計制度；對退休干部實行水資源水環境水生態破壞責任終身追究制度。