科學把握當前規劃計劃工作的幾個重點問題

水利部黨組副書記、副部長 矯 勇

當前水利改革發展面臨十分難得的重大機遇。以習近平同志為總書記的黨中央站在時代和全局的高度，提出了協調推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨“四個全面”的戰略布局，明確了我們黨在新的歷史起點上治國理政的行動綱領。習近平總書記在深入系統分析我國水安全形勢的基礎上，從戰略和全局高度，提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期水利工作方針，為我們做好新時期水利工作提供了科學指南和根本遵循。李克強總理多次主持國務院常務會議專題研究部署加快節水供水重大水利工程建設，并親臨水利部考察座談，對水利建設提出明確要求。貫徹好中央對水利工作的各項部署，科學編制水利發展 “十三五”規劃，有序安排大規模水利建設，切實保障水利投資需求，充分發揮水利投資效益，規劃計劃工作任務繁重，充滿挑戰，必須把握重點，確保各項工作協調推進。

一、科學編制水利發展“十三五”規劃

編制水利發展“十三五”規劃，是規劃計劃工作的重要職責，一定要適應新形勢和新要求，科學編制規劃，為加快水利改革發展提供扎實的規劃基礎。

第一，充分認識“十三五”水利發展面臨的新要求?！笆濉睍r期是我國現代化進程中的一個關鍵時期，也是水利改革發展的一個關鍵時期?！笆濉逼陂g，我國要實現第一個百年宏偉目標，全面建成小康社會；要在工業化、城鎮化、信息化和農業現代化進程中邁出堅實的步伐，為實現第二個百年目標奠定扎實基礎；要不斷適應經濟社會發展新常態，推動經濟轉型升級和結構優化調整實現新突破；要全面深化改革、推進依法治國，實現國家治理體系和治理能力的現代化。這些，都對“十三五”時期的水利改革發展提出了新要求。

全面建成小康社會，對水利的新要求就是補齊貧困地區的水利短板。習近平總書記對扶貧工作高度重視，先后11次考察扶貧工作，多次對扶貧工作作出重要指示。最近，總書記再一次指出，全面建成小康社會，扶貧是重點，是實現全面小康社會最艱巨的任務。為了使貧困地區與全國一起進入全面小康社會，國務院專門出臺了新10年國家扶貧綱要，開展了14個特別貧困地區的扶貧攻堅，建立了精準扶貧的工作新機制。水利規劃計劃工作要按照總書記關于扶貧攻堅的重要指示和黨中央國務院關于扶貧工作的新部署，工作進一步向貧困地區用力，政策進一步向貧困地區傾斜，投資進一步向貧困地區加大，為貧困地區全面建成小康社會提供更好的水利服務，奠定更扎實的水利基礎。實現“四化同步發展”，對水利的新要求就是進一步提高對工業化、城鎮化、農業現代化的水利保障能力。要根據國家主體功能區規劃，有針對性解決不同主體功能區的水問題，為國家優化開發區、重點開發區、新型城市群、糧食主產區、縣域經濟發展等提供更加安全的供水、防洪、生態保障。適應經濟社會發展新常態，對水利的新要求就是切實發揮水資源水環境承載能力的約束功能，促進經濟轉型升級和結構優化調整。各地規劃計劃部門要按照總書記關于任何資源環境都有物理極限的論述，系統分析本流域、本地區水資源水環境的承載上限，分析水資源水環境承載能力的可用空間，為經濟轉型升級和結構優化調整提供依據。對水資源水環境承載能力已經超出其物理極限的流域和地區，應提出全面節約水資源和加大污染物減排的意見，加大水資源節約和保護力度，為使人民群眾能夠享受良好的水資源水環境質量、為生態文明建設作出新貢獻。全面深化改革和推進依法治國，對水利的新要求就是要建立健全水利科學發展的體制機制，形成“兩手發力”的新格局，在加強政府主導、依法治水的同時，通過深化水利投融資體制改革、水價改革、水權水市場改革、水利建設管理體制改革等，使市場機制在水利發展中釋放出更大的活力。

水利規劃計劃部門要充分認識國家“十三五”時期改革發展的新要求，充分認識編制好水利“十三五”規劃的重要意義，善于解放思想，勇于改革創新，研究水利改革發展面臨的新問題，把握好水利改革發展的新規律，切實將成果體現在水利“十三五”規劃中。

第二，準確把握好“十三五”水利改革發展目標和主要任務。按照全國水利發展“十三五”規劃思路報告，結合經濟社會發展和水利改革發展實際，各地要扎實做好本地區水利發展“十三五”規劃編制工作?？茖W確定“十三五”水利改革發展的目標和主要任務是規劃編制的關鍵，對此應把握好以下幾個方面。

一是要堅持問題導向。要認真學習領會習近平總書記在保障水安全重要講話中關于新老水問題的精辟分析，結合不同流域和區域的特點，準確界定各流域和區域“十三五”期間面臨的主要水問題。東部地區水利基礎設施能力較強，經濟發展累積性水資源水環境問題多，要在經濟轉型升級和結構優化調整中下力氣解決好水資源短缺、水環境惡化、水生態損壞等新問題。中部地區多為我國傳統水利大省，水旱災害等老問題尚未全面解決，工業化、城鎮化進程中又會加重由此引發的水資源水環境等新問題，必須統籌規劃，精準施策，系統解決。西部地區水利基礎設施相對落后，防汛和抗旱問題并存，資源性和工程性缺水問題并存，必須下決心解決水利工程能力嚴重不足的問題；同時又要高度重視水資源水環境等新問題，避免中東部地區向西部地區產業轉移過程中對水環境水生態的損傷和破壞。這些新老水問題都要在水利發展“十三五”規劃編制中準確定位，把握好問題導向，使規劃編制有的放矢。

二是要把握好規劃編制總體思路。深入貫徹落實黨的十八大，十八屆三中、四中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記關于水安全的重要講話精神，真正融會貫通“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的水利工作方針，以節水供水重大水利工程建設為重點，以落實最嚴格水資源管理制度為抓手，以深化水利改革和依法治水管水為保障，著力增強水利可持續發展能力，力爭通過5年努力，從根本上扭轉水利建設明顯滯后的局面，大幅度修復和減輕水資源水環境的損傷程度，加快推進水治理體系和治理能力現代化，構建與全面建成小康社會相適應的國家水安全保障體系。

三是要合理確定水利發展目標指標。目標確定方向，指標用以考核。規劃編制中要合理確定目標和指標，用目標引導指標，用指標量化目標，把目標和指標緊密結合起來。在確定目標指標時，全國水利發展目標指標是外包線，是規定動作，各地區還要結合本地實際，合理確定本地區水利改革發展目標指標，合理界定約束性指標和預期性指標。東部水資源水環境問題嚴重的地區，要下決心把節水和水環境治理作為約束性指標，西部地區要把提高水利保障能力作為約束性指標，便于考核和問責。目標設定既要有水利建設目標，又要有水利改革管理的目標。對量化目標指標要進行專題分析測算，科學確定防汛抗旱、節水供水、農村水利、水生態環境保護、水利改革管理等規劃目標和指標。此外，“十三五”水利發展目標還要與2011年中央1號文件確定的目標相銜接，與國務院已經批復的有關規劃目標相銜接。

四是要統籌水利改革發展重點任務。按照黨中央國務院的有關部署，“十三五”水利改革發展的主要任務大多已經基本明確。在水利建設方面，以加快推進172項重大水利工程建設為重點，力爭“十三五”期間開工一批、建成一批、結轉一批，切實在提高水安全保障能力上取得成效。對172項以外的其他重點項目，要按照“確有需要、生態安全、可以持續”的原則，經研究論證后，確有必要的納入“十三五”規劃。對農村飲水鞏固提升、農田水利、水利扶貧等民生水利建設，按照中央地方事權劃分和改進水利投資管理方式等新要求，抓緊編制新一輪專項建設規劃，為今后5年實施工程建設提供規劃依據。在水利改革方面，要按照十八屆三中全會的改革要求和水利部深化水利改革的指導意見，著力推進國家水權制度、農業水價綜合改革、創新水利投融資機制等工作，力爭在重要領域和關鍵環節取得突破進展。在水利社會管理方面，要進一步強化依法治水管水，全面加強行業能力建設，重點在落實最嚴格水資源管理制度、建立規劃水資源論證制度、水資源督察制度、水資源水環境監測預警機制、加強河湖管理與保護、水利科技創新、人才隊伍建設、提高水利信息化水平等方面提出對策措施。

第三，加強水利發展“十三五”規劃銜接和協調。在“十三五”規劃編制中，一要注意加強與國民經濟和社會發展總體規劃、區域發展規劃的銜接和協調，加強與發展改革部門的溝通協調，積極爭取把“十三五”水利發展主要目標任務納入全國、各省（自治區、直轄市）國民經濟和社會發展總體規劃中。二要加強與《水污染防治行動計劃》（“水十條”）《京津冀協同發展規劃綱要》《長江經濟帶發展規劃綱要》《農業突出環境問題治理總體規劃》等重大規劃銜接，把已經確定的任務納入全國和各地水利發展 “十三五”規劃。三要加強水利各專項規劃之間的協調，規劃計劃部門要做好組織協調工作，發揮各專業司局和處室的作用，充分征求各方面的意見建議，同步做好水利發展規劃及各專項規劃編制工作，提出高質量的規劃成果。

二、全力推進重大水利工程建設前期工作

黨中央國務院把加快重大水利工程建設作為保障國家水安全、推動區域協調發展、增加有效投資需求、促進經濟穩定增長的一項重要舉措。李克強總理2014年11月24日親臨水利部視察，明確提出要用改革創新的辦法，加快推進關系全局、具有較強輻射帶動作用的172項節水供水重大水利工程建設，特別要在中西部地區建設一批重大引調水工程、大型水庫和節水灌溉骨干渠網，有效解決中西部地區水利基礎設施能力不足的問題，同時為經濟增長提供持續拉動力。因此，加快推動重大水利工程前期工作，保障如期開工一批重大水利項目，是規劃計劃工作面臨的一項硬任務。

第一，明確目標任務。國務院已經明確2015年要再開工27項重大水利工程，國家發展改革委計劃2015年安排重大水利工程投資1 242億元，其中中央投資600億元。確保27項重大水利工程如期開工，確保完成2015年重大水利工程投資任務，就是2015年重大水利工程前期工作的目標任務。完成好這一目標任務，重點是抓住前期工作的關鍵節點。水利規劃計劃部門要全力為之，切不可因工作不到位影響項目審批工作目標。有可研任務的單位要按照水利部確定的完成時限如期完成可研報送工作，審查單位按照確定的審查時限如期完成審查，不得延誤。其他88項工程也要加快論證，已批項目建議書的要加快可研階段工作，進度快的可以優先審批，列入2015年開工項目。

第二，加大協調力度。為了加快項目前期審批，國家發展改革委牽頭已經成立了重大水利項目前期工作部際協調機制。各省廳要充分利用這一機制，主動與省發改、環保、國土、住建、林業等有關部門協調，推動各前置審批要件的審批。要有主體責任意識，前置要件批不下來，相關部門有責任，但水利部門要負主要責任。不要坐在辦公室等要件的審批，而是要主動上門匯報，協調溝通，促使項目前期審批工作早落地。溝通之前，要先做好自身功課。最近有相關部門對有些重大水利項目環評報告質量提出質疑，要引起高度重視。溝通協調很重要，我們的工作過硬更重要。

第三，確保前期工作質量。百年大計，質量第一，工程的質量首先體現在設計質量。最近審查部門反映設計部門前期工作粗糙，質量不高。前期工作質量不高不僅延緩了審批進度，更重要的是留下了工程質量安全隱患和概算缺口隱患，使工程發揮不了應有的效益。因此，前期工作質量必須引起項目主管部門、項目業主、設計單位高度重視，對工程主體結構、施工方案、征地和移民安置方案、環境評價報告等項目前期工作主要內容，務求充分論證，滿足設計深度要求，確保設計質量，使前期工作論證經得起歷史考驗。對前期工作出現嚴重質量問題的，要追究相關單位和相關責任人的責任。

第四，保障生態安全和社會穩定。重大水利工程論證一定要建立環境友好和生態安全的理念。習近平總書記在關于國家水安全的重要講話中，提出了山水林田湖是一個生命共同體的系統思想，尤其深入論證了河流與湖泊、濕地相互依賴、相互補償的生態關系。重大水利工程建于河流之上，必然會改變天然河流狀況，影響河流生態，因此論證過程中要充分考慮左右岸、上下游的生態關系，滿足河流生態基流和生物生境的基本要求，維系河流與湖泊、濕地之間的生態平衡。所以，規劃計劃部門、項目論證單位和項目審查單位，要高度重視項目環境影響評價，讓172項重大水利工程項項都能做到保障生態安全。重大水利工程建設征地和移民安置，是決定工程成敗的重要因素。移民安置方案要充分征求移民意愿，安置區環境容量要滿足移民生活和長遠發展需求，安置容量不足的要科學論證多元化安置方式，確保移民能移得出、穩得住、能致富，確保重大水利工程建設過程中不出現因移民安置引發的社會穩定問題。

甘肅省引洮供水二期工程開工現場 胥廷華 攝

重大水利工程建設投資需求量大，有不少項目總投資超過百億元甚至達數百億元。工程建設能否順利，能否如期發揮效益，建設資金的落實是前提，各省規劃計劃部門也很關心。解決這一問題上，要發揮好幾個方面的積極性。一是落實好中央投資。對在建的57項工程，要優先保障中央投資安排，資金安排強度上既要考慮工程建設合理工期，又要考慮穩增長擴內需的要求，適度擴大投資規模。對2015年計劃新開工的27項重大水利工程，可研條件成熟的要加快初步設計審批，爭取較大強度的安排年度投資。對下半年才能批復可研的，要預留部分中央投資，保證中央投資對開工項目能有一定的支持。二是落實好地方投資。要積極爭取加大省級財政投入力度，利用好地方債券，優化現有的投資結構，更多向重大水利工程傾斜。重大水利工程，尤其是水源工程、引調水工程、流域控制性工程，都有一定的市場融資能力，要利用好省級水利投融資平臺，通過發行債券、利用銀行貸款等方式，更多地籌集建設資金。三是鼓勵社會資本投入。發展改革委、財政部、水利部印發了《鼓勵和吸引社會資本投入重大水利工程建設運營的實施意見》及試點工作方案。各地要按照實施意見的要求，對正在開展前期工作、具有一定經濟收益的項目，研究考慮吸引社會資本的方案。要通過投資補助、財政貼息、價格機制等配套政策，積極吸引社會投資主體投資水利建設運營。各地要積極探索，大膽創新，在吸引社會資本投入重大工程建設方面創造典型經驗。部規劃計劃司要抓好試點項目，有好經驗要及時推廣。

三、切實抓好水利投資計劃執行進度

穩增長擴內需，對加快完成水利投資、形成工程實物量提出新要求。最近，國務院領導同志在幾次會議上提出，希望水利部門切實采取措施，加快投資計劃執行進度，為穩增長擴內需做出貢獻。多年以來，水利年度投資計劃完成率一般維持在50%～60%之間。我們習慣于把投資計劃完成率低歸結于投資計劃下達晚、項目審批程序復雜、基層建設管理能力不足、天氣影響等等。比如，江河治理、樞紐水源等項目汛期難以施工，北方寒冷地區受氣候影響，封凍期較長，有效施工期短，都是影響投資計劃執行的客觀因素。在大家的共同努力下，2014年中央水利投資計劃完成率達到66.4%，仍達不到國務院領導的要求，因此我們要從投資計劃執行規律中找原因，切實提高投資計劃的完成率。

從投資計劃執行情況看，不同項目類型投資計劃完成情況差異很大。農村飲水安全、樞紐水源、中小河流治理等建設進展相對較快，中央投資完成率均超過80%；江河治理、小農水、灌區建設與節水改造等中央投資完成率均低于50%。尤其是中央投資計劃中由地方規模管理的項目，占全部投資計劃的70%以上，大部分計劃執行進度比較慢。從地區來看，遼寧、山東、云南等省進度相對較快，中央投資完成率超過80%；黑龍江、海南等省進度嚴重滯后，中央投資完成率低于30%。由此看來，投資完成率不高不僅有客觀原因，更有主觀原因。有的地方認識還不到位，爭項目爭投資很積極，推動投資計劃執行不上心，措施不得力，也是影響投資計劃執行的重要因素。因此，加快投資計劃執行進度，規劃計劃部門必須采取更加有效的措施。

第一，切實提高對加快投資計劃執行的認識。按國家計劃完成投資，是保障大規模水利建設順利實施的必然要求，是穩增長擴內需的必然要求，也是確保投資效益的必然要求。規劃計劃部門要轉變觀念，不僅要重視爭投資上項目，更要重視投資計劃的執行；不僅把本地區水利投資增長作為對規劃計劃工作的考核內容，更要把完成投資計劃作為規劃計劃工作的考核指標，堅決杜絕只管計劃下達，不管計劃執行的現象。今后部里安排中央投資，一定要與各地的投資計劃完成情況掛鉤。年度投資計劃完不成，涉及地方水利規劃計劃部門的誠信問題，難以在中央獲得更多的資金支持。

第二，要在完成地方規模管理的投資計劃上下功夫。

地方規模管理的投資計劃占全部中央投資計劃的70%以上，這類工程均是中小水利工程，工期短，如能按期完成，對整個投資計劃的執行意義重大。但這一類項目均由地方立項、地方審批、地方分解計劃、地方財政評審、地方組織招標投標，前置環節非常多。從今年起，國家投資計劃提前下達，這將有利于地方實行投資計劃規模管理的中小水利工程當年計劃當年完成，各地務必要加強與相關部門溝通協調，在簡化投資計劃執行前置環節上下功夫，在落實地方配套資金上下功夫，確保地方資金優先用于國家投資計劃中的項目，為規模管理項目投資計劃的完成提供保障，為提高國家投資計劃執行進度作出貢獻。

第三，加快重大水利工程年度投資計劃執行。今后一個時期，重大水利工程是中央投資安排的重點方向，也是國務院督查的重點內容，一定要抓細、抓實。2015年重大水利工程投資已經落實，基本能夠滿足建設需要，規劃計劃司要加強與國家發展改革委和各地溝通，及時將年度投資安排有關信息告知各地。各地規劃計劃部門要會同相關部門，落實好地方配套資金，組織重大水利工程項目法人制定投資計劃執行方案，確保投資計劃及時下達，資金及時撥付，保障工程按設計工期順利實施。從重大水利工程投資計劃執行進度看，中央立項的工程投資計劃執行相對較好，而地方立項的大型灌區節水改造、江河治理等工程投資計劃執行較慢，主要是地方重視不夠、盯得不緊、管理松懈。今后要從項目審批、資金下達、招標投標、施工組織、建設環境等各個方面采取有效措施，進一步加快這些項目的計劃執行進度。國家發展改革委和水利部已經建立重大工程投資完成月調度機制，要求每個省按月報送投資完成情況，不僅報投資完成數，還要報工作措施，投資完成率低的要有原因分析和整改方案，各地要預先準備，建立報送制度，保證投資完成月調度機制成為促進重大工程建設的有效手段。

第四，進一步落實工作責任。加快投資計劃執行進度涉及方方面面，如前期工作、計劃下達、招標投標、建設進度、征地移民、資金管理等，要把方方面面的責任落實到具體部門和人員。前期工作是計劃執行的前提，務必要專人負責，前期審批、設計變更審批及時高效，確保不影響投資計劃執行。征地和移民安置是維護良好工程建設環境的關鍵，要有合理的安置方案，熟悉群眾工作的移民干部，保障工程建設順利實施。要強化考核，嚴格責任追究，對于影響年度投資任務完成的，要嚴肅追究該責任部門和責任人的責任。對于年度投資計劃執行達不到要求的地區，切實落實懲處措施，暫停或減少重大水利工程之外的新開工項目和投資計劃安排。

第五，加強投資統計跟蹤分析。年度水利建設投資計劃下達后，各地要及時跟蹤計劃執行情況。對于中央安排年度投資的水利項目，要全部納入統計范圍。水利部已建立了投資統計直報系統，國家安排年度投資計劃的所有項目，其投資執行情況都要在直報系統中反映，一個地區、一個項目的統計數據必須是一個“聲音”，不能因為管理部門不同、工作職責不同而出現不同的數據。同時要加強統計數據的審核把關，確保數據的準確性、可靠性、及時性，加強統計監督。

四、著力加強規劃計劃廉政風險防控

規劃計劃部門是水利工作的核心部門，承擔著大規模水利建設投資計劃管理和重大水利工程立項審批，屬于權力相對集中部門，也不可避免成為各方面關注和“圍獵”的對象，廉政風險很大，切不可掉以輕心。多年來規劃計劃部門能夠較好地履職盡責，沒有發生大的問題，靠的就是有一整套比較完備的制度約束，靠的就是我們慎用手中的權力，時刻繃緊廉潔自律這根弦。在當前新的形勢下，規劃計劃工作的責任和任務更重，要更加重視黨風廉政建設和風險防控，按照習近平總書記提出的嚴于修身、嚴于用權、嚴于律己，謀事要實、創業要實、做人要實的“三嚴三實”要求，講信念、講自律、講奉獻，讓廉政的弦始終繃緊，確保水利投資安全、規劃計劃干部安全。

第一，打鐵要靠自身硬。每一個從事規劃計劃工作的同志首先要加強自身黨性修養，堅定理想信念，樹立正確的世界觀人生觀價值觀，筑牢拒腐防變的思想道德防線，在思想上政治上行動上與黨中央保持高度一致。要有嚴守政治紀律和政治規矩的意識，踏踏實實按制度、按政策、按規矩辦事。要增強服務意識，多想為基層服務、為群眾解決實際困難，少想個人的利益得失，凡事出于公心。要持之以恒落實中央八項規定精神，決不能因一時疏忽觸碰高壓線，要加強自律，防微杜漸。

第二，把權力裝在制度的籠子里。做好規劃計劃工作，正確行使工作職責，要依靠完善的制度保證。要適應水利行政審批、水利投融資等改革新要求，進一步完善規劃計劃規章制度，抓緊修訂水利前期、投資計劃等管理辦法，扎緊制度的籠子，用制度形成對權力的有效制約。加強規劃計劃廉政風險防控，進一步落實管理責任，明確程序要求，強化監管措施。部規劃計劃司專門制定了規劃計劃廉政風險防控手冊，要將廉政風險防控責任落實到崗、明確到人，逐一排查可能產生的廉政風險點，從源頭防治腐敗。

第三，減少自由裁量權。做好規劃計劃工作，要認真貫徹落實中央的方針政策，堅持依法行政，實行責任清單、權力清單制度，規范權力運行流程，推行“陽光審批”“陽光立項”“陽光計劃”，防止不作為和亂作為。項目立項和投資計劃安排首先要有規劃依據，符合國家確定的建設重點。要嚴格執行基本建設程序，堅持規劃計劃重大事項集體研究決策制度，形成權力制衡機制，減少個人的自由裁量權。要深入推進行政審批制度改革，優化規范水利前期、投資計劃管理，分解落實權力清單，進一步簡政放權，提高工作透明度。

第四，強化對地方規模管理投資計劃的監管。近年來，面廣量大的民生水利工程主要由地方市、縣兩級政府組織實施，一些地方出現了不少水利系統腐敗問題，給水利行業帶來了負面影響。隨著近兩年中央對面上工程的補助投資逐步由項目管理改為規模管理，各省規劃計劃部門對地方規模管理的項目不能放手，不能投資下達后就什么都不管了。各省要制定相應的管理辦法，加強對市、縣兩級項目審批、計劃下達、資金安排的監管和考核，確保投資發揮效益，按時完成建設目標和任務。

第五，加強規劃計劃隊伍建設。規劃計劃工作任務繁重，近幾年人員流動性較大，要加強規劃計劃干部培訓和培養鍛煉，提高干部隊伍的綜合素質和整體水平，打造一支政治過硬、勤奮敬業、風清氣正、廉潔務實的水利規劃計劃干部隊伍。規劃計劃工作的同志要加強自身能力建設，善于把握工作的規律性，善于歸納總結和提煉，善于協調和配合，提高工作效率和質量，為水利中心工作服好務。

總之，要把握好水利事業的重大發展機遇，規劃計劃工作重任在肩、使命光榮。我們要深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中全會和習近平總書記系列重要講話精神，積極踐行新時期水利工作方針，加大工作力度、銳意開拓進取、不斷改革創新，努力推動規劃計劃工作再上新臺階，為加快水利改革攻堅和跨越式發展作出新的更大貢獻！