基層治理的浙江樣本

余勤

基層穩則全局安。在國家治理體系中，基層治理是整個治理體系的基礎。創新基層治理體制與機制，是推進政府治理能力現代化的內在要求。

作為沿海開放省份，在基層治理創新上，浙江一直擔負著先行探路者的角色。從杭州開辦“我們圓桌會”欄目保障公民對城市公共事務的參與權、推進公共決策的民主化到溫州出臺全國首個職能轉移規范性文件，建立行業協會商會承接政府職能轉移的科學機制，從“網格化管理、組團式服務”管理服務新模式，到法治、德治、自治“三治合一”基層治理新機制……社會治理的能力和服務發展的水平，在不斷自我提升、超越。

物有甘苦，嘗之者識；道有夷險，履之者知。今后，浙江在基層治理創新上將再掀歷史新篇章，治理的機制與體制日臻完善，社會治理越來越科學高效。

民主法治，浙江基層治理的一張亮麗名片。“把法治精神作為主心骨，真正信仰法治、堅守法治。”隨著依法治理的號角響起，浙江廣袤大地上正在演繹美麗蝶變。

規范用權促公平

47歲的李正澤是長興縣徽州莊村的村監會主任。這些日子，他每天都要到村里的生活污水處理工地上轉轉，一看工程進度，二看工程質量。李正澤說，這是村里861戶村民交給他的任務。

2014年村監會換屆，李正澤從老主任手中接過了這副擔子，從此成為村民監督村干部的“眼睛”：列席村兩委班子會議，監督村務財務公開情況，審核村里財務報賬憑證。必要時，還要建議召開村民代表會議……大到建設工程，小到鉛筆膠水，李正澤都有權也有義務過問。

像李正澤這樣的村務監督員，全省共有10萬名。村監會最重要的權力是“賬前審核權”，即在審核村財務時，不僅看已有賬目，還要看賬目形成前的相關發票等票據。監督員制度有效改變了村兩委干部既當“運動員”又當“裁判員”的狀況，形成了事前、事中和事后監督機制，有效規范了村干部行使職權。

如今，村監會已在浙江農村落地生根，3萬余個行政村實現全覆蓋，浙江基層法治建設也由此翻開了新篇章。2010年，全國人大修訂村民委員會組織法，作出“村應當建立村務監督委員會”的規定，這一來自浙江基層創造的新經驗由此走向全國。

規范村級權力運行，加強鄉村黨風廉政建設，進而提升鄉村治理能力，這些年，浙江依法治村的探索步伐從未停止。

在寧波寧海縣，去年3月，全縣427個行政村的上萬名村干部和村民領到了一本小冊子——《寧海縣村級權力清單三十六條》，以漫畫形式闡述了包括村級招投標、宅基地審批、低保戶申請等在內的涉及農村重大決策和民生問題的流程。縣紀委負責人說，流程均來自現有涉農法規政策，其意在規范農村干部的“小微權力”，也讓村民們知道自己享有的權利，知道村干部哪些能為、哪些絕不能為。

在臺州溫嶺市，860個行政村如今全部實現了村務電視公開全覆蓋。每個村民都可以隨時打開電視查村賬。為提高村務特別是村級財務透明度，溫嶺還全面推行村級民主決策“三議三公開”、村務監督兩級會審、農村“三資”陽光監管“雙述雙評雙諾”、違反村級管理規定責任追究等一系列制度。該市山馬村村民馬宗富說：“如今，哪怕是1分錢的進出，都清清爽爽。”

在衢州江山市，從2011年開始試行重點村村監會主任兼職鄉鎮（街道）紀（工）委委員。這一制度層面的有益探索帶來的最大變化，是村監會的地位更高了，村監會主任行使監督權時底氣更足了。江山市紀委負責人說，現在村里都很自覺地配合村監會工作，而且，村監會主任兼任街道紀（工）委委員后，還要幫助街道做好其他村的村務監督工作，責任也更大了。

近年來，我省還先后出臺《村務監督委員會成員任職實行回避制度》等15項重要制度，涵蓋村務監督工作的各個方面，形成比較完備的村務監督制度體系。

公權行使到哪里，監督就延伸到哪里。我省近年來民意調查顯示，有八成農民群眾對農村黨風廉政建設表示滿意或認可。2009年以來，我省反映農村黨員干部違紀違法的信訪量持續下降，最多的年份下降了15.5%，并出現了一大批“無信訪村”。

依法自治促和諧

胡宜拉是余杭區倉前街道太炎社區的居民，讓她沒想到，因為她的一句話，社區老街上泥濘了十幾年的支路修成了柏油馬路。

曾經的村莊在2011年8月改制，成為倉前街道，隨之而來的是，原本鄉鎮一級的黨代會、人代會取消了，老百姓跟當地政府反映情況的重要渠道，就此斷了。

于是，群眾智慧再次發酵，接地氣的渠道和方式有了創新性的改變——擴大基層社會民主參與的力度，2013年1月20日，余杭區在倉前街道試點民主協商議事會議。

“這條到公共廁所的爛泥路都有10多年了，夏天臭氣熏天，雨天爛泥滿地，老街上做生意的街坊鄰里怨聲不少，不如我就提提修路的事情。”胡宜拉在街道民主協商議事會議上提出修路的想法后，街道班子當場就答應了。

2個月后，一段簇新的柏油馬路就通到了公廁門口，街坊鄰里都對她和街道的辦事效率贊不絕口。

余杭區委組織部介紹，在全國，這樣街道層面的民主協商議事會議在當時尚屬首例，而且經過實踐檢驗，成效十分顯著。

浙江省委黨校黨史黨建部主任胡承槐對街道民主協商議事會議制度給予了很高的評價：“它承擔了原本黨代會、人代會的民主職能，保證了街道轄區內政治分配的平穩轉型，進一步擴大了基層社會的民主參與和社會自治的范疇。同時，議事會成員也更具代表性，議事內容更加豐富，更加貼近民生，是對街道一級民主制度建設的極大創新。”

初夏走基層，新風撲面而來。在慈溪坎墩街道坎東村村委會布告欄中，30條村規民約特別醒目。村黨總支書記葉長裕感受深刻：“以法律法規為基礎的村規民約，是推進農村基層自治的好辦法。全體村民參與村務管理，全程參與制定村規民約，使其成為村民自我管理的法寶。”endprint

哪些內容可以納入村規民約，哪些內容需要刪減？經過近一個月反復討論、座談和征求意見，今年5月初，坎東村召開村民代表大會，通過了新修訂的村規民約。村干部胡央聰說，村規民約修訂過程中最大的亮點，就是融入了“五水共治”、“三改一拆”等重點工作和時代元素，還對本村優秀學生進行獎勵，對考入重點高中、重點大學的學生發放獎學金，以倡導好學向上的風氣；對見義勇為行為進行獎勵，以弘揚社會正氣。

作為維護農村公序良俗、促進村民自治的管理規范，村規民約是依法治村的有效載體。村規民約中的每一條看似簡單，卻體現了全體村民的利益和意志，而且操作性較強，有效維護了村民權益和農村秩序。

這些年，結合村規民約，嘉興、湖州、紹興、金華、溫州等市還摸索總結出一套“德治、法治、自治”三治合一的農村治理創新模式。

在桐鄉市崇福鎮星火村，拖延了16年的拆遷項目日前終于打樁動工。村黨總支書記沈迎新深有感觸地說：“如果不是采用‘三治合一的辦法，可能再拖多年也開不了工。”

“三治合一”，通俗地講，就是在法治的前提下，努力做到大事一起干、好壞大家判、事事有人管。星火村定下規矩：涉及開發建設的事項，不論大小、不分難易，諸如套型面積、戶型結構等細節問題，都必須經過集體討論、民主協商處理，還須經村法律顧問的法律審查通過。“光開發方案的會議就開了100多次。有幾戶村民思想有疙瘩，也用不著鎮、村干部動員，其他村民主動上門勸說。”沈迎新說，最終，大家一致達成拆遷方案。

一個和諧的社會，應當是一個民主的社會、一個法治的社會。針對不斷涌現的新問題和新情況，我省基層創新激情奔涌。從民主懇談會、民情溝通日、村民議事會，到百姓參政團、道德評判團、百事服務團，這些帶有泥土味的創新舉措，從誕生之初，就在陽光雨露下蓬勃生長。

如今，全省90%以上村莊制定了村民自治章程或村規民約等制度；所有行政村建立村務監督委員會，95%的村已達到民主管理規范化建設標準，676個村（社區）成為省級或全國“民主法治村（社區）”。這些，都走在了全國前列。

激活人大促履職

“三元坊巷9、11號屬于歷史保護建筑，30戶居民居住在木結構房屋中，生活條件較差，大家希望搬遷或者修繕，請人大代表幫我們繼續跟蹤”。2014年5月，杭州市、上城區兩級人大代表賀曉卿走進了她的網格責任田，家住三元坊巷的邵逢英阿姨馬上就拉住她的手，請她繼續跟進，確保問題解決。

賀曉卿馬上聯系該區域網格長屠玉聰，了解三元坊巷危舊房改善情況，并將居民的意見和訴求通過“上城區網組片社會服務管理平臺”進行反映。邵阿姨高興地說：“雖然這個事情一時解決不了，但代表們對這個問題的反映和督促，讓我們看到了問題解決的希望。”

這是杭州市上城區代表聯絡站工作的一個縮影。

人大代表聯絡站是閉會期間代表聯系選民、反映民意、履行職責的重要平臺。如今，時間長了，聯系群眾多了，越來越多的生動履職故事在代表聯絡站中演繹。代表履職到底好不好，群眾最有發言權。在寧波市海曙區白云街道人大代表聯絡站，居民講述，“人大代表把群眾的事當事，做到了貼心為民。在我們這兒，就有一句話，叫‘有困難，找人大。”

2014年5月8日至11日，中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長張德江在浙江就鄉鎮人大工作進行調研。在湖州市龍山村、杭州市南星街道和小營街道，張德江走進人大代表聯絡站，與基層人大代表深入交流，詳細詢問代表聯系選民和服務群眾等方面情況。張德江說，人大代表是人民選出來的，要因地制宜，采取靈活多樣的方式，聽取和反映人民群眾的意愿和呼聲，讓鄉鎮人大代表更好地發揮直接聯系人民群眾的獨特優勢。

2014 年，浙江按照“全覆蓋、制度化、常活動”的要求，在全省范圍內推動代表聯絡站的建設和運行，已建成代表聯絡站2479 個，基本形成覆蓋城鄉的聯絡站網絡體系。打通人大代表聯系服務群眾的“最后一公里”。目前，代表聯絡站已成為各級人大代表聯系群眾、人民群眾反映問題和建議的重要途徑。

搭建“人大代表履職服務平臺”，為代表開通閉會期間網上“民情直通車”；2479 個代表聯絡站在浙江鄉鎮街道遍地開花，推進網上代表聯絡站建設 ；開展各種主題活動，發動各級代表參與當地“關心母親河溪”活動，發動代表監督已治理的河……一個個深入基層、帶著泥土芬芳的細節串聯起我省人大代表新意盎然、熱火朝天的履職圖景。

信仰法治促共識

法治是構建良性互動的社會治理體系的基礎。讓法治成為群眾的信仰，才能推動基層法治建設走得更好、更遠。

前不久，安吉章村鎮長潭村一起長達10年的土地糾紛被成功化解，讓村民對法律顧問刮目相看。這起糾紛并不復雜：村里一對鄰居為一塊寬1米、長7米的土地歸屬鬧起了矛盾，雙方各不相讓，村干部也束手無策，一直拖到法律顧問來村里“坐堂”，這個難題才出現轉機。村干部看到，法律顧問對適用法律條文的詳盡解釋，如一帖清醒劑，讓雙方恢復了理智，最終握手言和。

村干部感慨：“現在，我們很需要法律指導和服務。今后村里遇到什么涉法問題，都要先咨詢法律顧問。”

隨著民主法治進程加快，群眾維權意識日益增強，但法律知識普遍缺乏，小糾紛容易鬧成大事件，影響基層穩定和發展。如何把法治觀念融入群眾頭腦，體現于日常行為，是推動法治的一項重要課題。

多年來，我省一直堅持派遣司法干部下鄉進村，擔任法律知識宣傳員、矛盾糾紛調解員、形勢政策宣講員、社情民意信息員、助推發展指導員，開展“服務基層、改善環境”主題實踐活動，并對各地開展村務法律體檢的情況進行抽查。

在浙江，基層普法宣傳的形式和內容，越來越豐富多樣。普法茶樓、法治公園、法治廣場等特色法治宣傳教育場所隨處可見，普法微信、微博、微電影等新媒體方興未艾，基層普法正在實現從灌輸式向滲透式、從單一化向多樣化、從“小普法”向“大普法”轉變，農民尊法學法守法用法的氛圍不斷增強。

活躍在農村的法律志愿者，同樣是一道亮麗的風景。他們細心收集群眾的法律服務需求，梳理并提交村（社區）法律顧問處理。僅2014年，成功調解重大矛盾糾紛1.76萬件，協助處置信訪案件3717件，為鄉鎮、街道和村（居）組織提供相關法律意見和建議4880條。

國泰民安法為本。人們發現，隨著法治觸角不斷延伸，法律服務保障越來越有效，依法治理的生動局面正在之江大地精彩呈現。

攝影 蔡榮章

相關鏈接

天臺：民主決策

天臺縣探索實施“民主提案、民主議案、民主表決、創業承諾、監督實施”為主要內容的村級民主決策“五步法”，將人民當家作主的權利落實到每個環節。針對信息化時代的到來和外出人口不斷增多的實際，該縣又利用網站、手機短信等新興媒體，推行網上“五步法”，開展網絡提案、網絡議案、網絡表決、網絡承諾、網絡監督。通過實施“陽光村務短信通”、“微博村村通”等工程，擴大了群眾對村內事務的知情權、參與權和監督權。

桐廬：星級評定

鄉村建設的有序推進，離不開黨組織的引領帶動。桐廬縣探索創新了五星級評定機制，每年對基層黨組織評星定級、增星摘星，激發爭先進位的內在動力。桐廬縣還按區域和行業特色建立“四帶四區”黨建示范群，把村社、企業、機關事業單位統籌整合，以群推面，整體提高……這些五星、四星級基層黨建示范集群，發揮了輻射作用，推動了工作全面提升。

德清：三治服務

今年以來，圍繞“法治、德治、自治”三位一體的社會治理新模式，德清縣婦聯聯合相關部門成立“德清嫂三治服務隊”，助力“法治德清”、“平安德清”建設。自成立以來，“德清嫂”們對村里家庭反映的訴求正面引導，對反映的矛盾積極化解，對困難的群眾熱心幫扶。目前，“德清嫂三治服務隊”協助化解糾紛16起，一對一結對56對，幫扶困難婦幼200余人次。endprint