土地利用總體規劃與城市總體規劃協調的可行性探討

葉朝金

摘要：我國人口眾多，耕地資源相對稀缺，尤其是日益增長的人口對土地資源的需求，使得我國土地資源的利用變得越來越頻繁，在這種狀況下，合理利用土地便成為了國家乃至整個土地規劃部門的重要任務，如何使城市土地在土地總體規劃中得到合理協調的發展，是一項艱巨且繁重的任務。

關鍵詞：城市土地；城市土地；協調的可行性

隨著世界經濟的不斷發展，城市的發展越來越迅速，農村務工人員進入城市的現象越來越普遍，城市人口的急劇膨脹，使得城市住房需求增多，工業發展的規模不斷擴大，城市用地規劃便成為了發展的關鍵。盡管我國的土地資源雄厚，但人口過多地增長和經濟發展的迅速是不容忽視的，城市總體規劃在總的土地規劃中要達到合理的協調性，是人們生存和發展的關鍵，在對城市的土地規劃中，要充分考慮到土地總體的利用效率，利用合理完善的規劃制度對土地進行合理的分配，最終能確保耕地“紅線”的目標不動搖。

一、城市土地規劃中存在的問題

為了順應國民經濟和社會發展的要求，土地的供給力度不再是隨意滿足發展要求性的，環境資源保護的措施使得土地在利用上受到了合理的限制；國土整治的要求在城市土地的利用中變得越來越切實可行。城市的各項建設對土地的需求極大，土地在組織和編制中要進行合理分配。城市的發展有著其不確定性，一個時期中，城市的發展也許是同一個方向，土地利用總體規劃是全部按照發展現狀編制，但在交通設施建設的前提下，城市的發展變得有多種選擇性，城市和鄉村規范法律明確，不得對確定的規劃區域外進行許可規劃，由于國土資源執法的疏松和執法彈性，使得很多的土地規劃項目都在規劃區域外，造成基礎建設的不必要浪費。

（一）規劃指標分解不合理

在土地利用總體規劃與城市總體規劃的過程中，由于某些發展過快的城市對土地的需求偏大，使得在對城市土地的規劃過程中出現一些較為常見的問題。例如上下級規劃脫節。這是一種很常見的規劃問題，在對土地進行規劃指標的分配時，有些城市的土地指標超過了規定的要求。土地指標受到各方面因素的影響，其中，城市的政策、社會發展的需要和城市人口的數量都會對土地指標造成影響。耕地指標限制了城市土地的總體規劃，土地的布局和結構沒有得到綜合的利用，沒有根據土地的發展目標進行規劃，使得土地資源條件在規劃上的不合格，區域生產布局不夠完善。土地利用總體規劃和城市總體規劃互相聯系。由于城市土地規劃指標的不合理分配使得“兩規”之間相互脫節，造成了土地供給的不合理現象。城市規劃難以實施；不合理的規劃指標分解，是造成城市規劃、發展與土地協調性相背離的主要原因。規劃指標的不合理分解，使土地總體規劃很難得到合理的編制和用地的綜合率。

（二）“兩規”中的主要矛盾

由于我國較西方國家在經濟上的發展較遲，所以導致土地利用總體規劃與城市土地的規劃發展不相一致，“兩規”中的主要矛盾是土地規劃制度的不完善，城市較農村發展過快，農村耕地的使用率過大。在土地規劃中，規劃制度是對土地進行可行性操作的主要依據，不完善的規劃制度，使得“兩規”矛盾突出。其中，城市較農村的發展過快，但農村的耕地面積受土地規劃的影響，加大對城市土地規劃的面積，會間接縮減耕地面積，這一做法使得“兩規”的處理方式上并不能得到很好的協調。城市在總體規劃編制時，沒有自上下達得規劃控制指標。

二、土地協調可行性的研究思路

（一）建立土地規劃編制協調機制

由于“兩規”在進行土地規劃時涉及的部門過多，所以要求各土地規劃部門正確合理地協調土地規劃的內容，改變守舊的土地規劃思想，及時跟進時代發展的規劃步伐，加強各個土地規劃部門之間的聯系與溝通，在交流和溝通的過程中，對土地的規劃利用做出合理的分配。還要建立土地規劃編制協調機制，加深各部門之間的協調性，彌補城市土地工程規劃不合理的缺陷。城市規劃范圍的不清晰，是土地規劃編制機制建立的主要應對措施，從技術上來看，相關部門對土地編制的能力是規劃好城市土地的重要保障。

（二）完善上端規劃功能

做好“兩規”之間的關系，要求土地規劃部門充分發揮好“上規下調”之間的主要聯系，所謂“上規下調”，指的就是土地規劃的上級部門對下級部門的分配規劃，是土地資源得到合理的開發和利用。完善上端規劃的功能，首先，對土地的區域規劃進行一定的調查和研究，土地規劃和城市土地的規劃在經濟上要協調發展；對于“兩規”相互協調的焦點要做出及早的關注，使土地資源的合理配置與城市經濟發展狀況相適應。加強土地規劃的宏觀調控，緊跟環境保護與發展同步進行的策略。完善上端規劃功能不僅要從內容上出發，還要從行為上出發，切實做好土地資源保護和節約的重要任務。由于土地規劃在對城市土地進行編制時，城市土地規劃的內容、發展狀況和土地的綜合利用率的各不相同，使規劃在一定程度上并不合理，所以完善上端規劃，使規劃在內容和實際的操作中能夠相互契合。

（三）協調處理兩者的規劃關系

土地利用總體規劃應該為城市的發展提供充足的發展空間，城市的發展離不開經濟的帶動，在對土地的合理規劃中，有效地規劃能在一定程度上促進城市的發展。協調好土地規劃和城市規劃之間的關系，擴大城市企業發展的規模。城市土地規劃與土地總的規劃之間的關系是相互制約和相互聯系的，規劃好城市土地的開發率，不僅僅能在一定程度上避免土地資源的浪費，保護生態環境；還能夠促進城市經濟的發展，從廣義上來講，土地總體規劃在于與城市規劃的過程中，如果二者的關系得到協調，那么對于土地資源的利用率來講效果將非常可觀。

（四）明確用地定位

城市的建設和發展離不開土地資源的開發和利用，土地資源的利用更不能離開城市建設，城市土地規劃在一定程度上指導了城市的建設。城市土地規劃和土地利用兩者的內容和根本目的是一樣的，在現實生活的規劃和利用中，這兩者的關系必須是緊密相連的，總體規劃是我國城市規劃體系的核心，明確用地定位目標，在分析土地利用狀況，供需趨勢的基礎上，做出土地利用的長久規劃目標。在編制城市控制性詳細規劃時，并在明確每塊土地的使用性質時，提供一種靈活性與寬容度。根據城市的發展對土地資源利用的需要，土地在總體規劃中要明確各類用地的指標和要求，土地總體規劃的主要作用是落實城市土地規劃中需要的土地范圍。明確城市土地規劃的定位，能夠從客觀上綜合土地的利用率，對城市土地的開發在作出詳細的調查、研究和測量后，落實土地的最終定位。在城市用地的規模上有詳盡的用地標準，避免土地的不合理利用，在與各項建設的關系上，城市土地規劃要進行充分協調，使規劃內容和城市發展需要相一致。

三、結束語

土地利用總體規劃在城市規劃中的協調性，是適應可持續發展的要求。隨著發展與環境聯系的日益密切，要求在發展的時候對環境做出充分的兼顧，我國的土地資源雄厚，城市化進程的加快在一定程度上加快了土地資源的利用率。但土地資源的利用率并沒有很充分，資源浪費、土地污染的現象日益嚴重，這與國家推崇的科學發展相悖。利用土地資源進行發展是促進城市發展的基礎和前提，因此，在“兩規”問題的協調上要采取相應的措施，綜合利用土地資源，使城市的發展越來越好。

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