芻議我國環評制度存在的問題及改進建議

福建省環境保護設計院　嚴　勰

芻議我國環評制度存在的問題及改進建議

福建省環境保護設計院嚴勰

我國環評制度對社會經濟健康發展起了一定的作用，但在管理體制機制、公眾參與機制、環評本身等方面還存在一些不足。該文對現行環評制度進行分析總結，并對存在的問題提出改進建議，以期為環評法修訂提供參考。

環境影響評價規劃環評問題

筆者在實際工作過程中發現，我國的環境影響評價制度仍然存在著許多不足之處。本文根據筆者多年從事環評工作的經驗，分析我國現有環評制度存在的問題，并參考國外環評管理制度及新環保法的相關內容，提出進一步優化我國環評制度的建議，以期有助于推動環評法的改進。

1　我國現行環評制度存在的問題

我國環評制度由一系列外部體制、機制及環評本身的制度構成。

1.1體制方面存在的問題

體制方面，地方環保管理機構隸屬于地方政府，在人事、財政、環保審批、環境執法等方面缺乏自主權，基本要聽從地方政府的統籌安排，環境效益往往被經濟效益、政治利益所掩蓋。

1.2機制方面存在的問題

1.2.1官員考核及問責機制

一直以來，以GDP為標準考核地方領導政績的機制，經濟第一的思想已被深深根植于地方官員思想中，反映到實際工作中就是環境保護處處給經濟發展讓路，行政長官意志凌駕于法律之上，甚至出現項目沒有環評手續就開工建設的情況。

1.2.2環評管理機制

1.2.2.1環評介入時間相對滯后

目前規定實行備案制的建設項目，往往在項目開工前才委托編制環評文件，此時項目可行性研究報告及初步設計、施工圖設計及施工招投標工作均已完成，項目的選址、總圖布局、生產工藝與規模等均已確定，環評文件編制、評估與審批階段對項目的選址、布局、工藝、規模等提出的調整建議實施難度較大，調整需要較長時間，可能直接影響調整力度［1］。

1.2.2.2環評機構管理制度混亂

首先，我國的環境影響評價是由建設單位直接委托評價機構進行相應評估技術服務，并由建設單位直接向評價機構支付評價經費，建設單位成為了環評單位的衣食父母，環評報告很難做到客觀公正。

其次，《環評法》并未規定環評機構承接業務要回避與其有隸屬利益關系的建設單位，部分評價機構直接或間接隸屬于建設單位或其主管部門，這極大地影響了環評機構的中立性。

此外，由于歷史原因，隸屬于環境主管部門的環評機構比比皆是，為此，與其他沒有政府背景的環評機構相比，建設單位更愿意選擇此類“紅頂中介”，一定程度上擾亂環評市場的公平競爭，有失公正。

1.2.2.3建設單位違法成本低、守法成本高

《環評法》第三十一條規定：“建設項目環境影響評價文件未經批準或者未經原審批部門重新審核同意，建設單位擅自開工建設的，由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款?！爆F實中，二十萬元的罰款上限對大部分建設單位而言微不足道，該條規定在執行過程中對違法者的威懾力不夠，違法者寧愿繳納少量的罰款而進行環境違法活動來獲得更高的經濟利益。

1.2.2.4環保執法權力有限，政策約束性不強

環保部門沒有獨立的執法地位，環評執法處境尷尬，執法建議不能有效落實；相關政策、法律對政府的約束性不強，缺乏有效的問責、激勵機制和考核機制。

1.2.3公眾參與機制

目前，環評公眾參與體系不完善，缺乏明確的相關法律支持，參與各方職責不明，信息公開時間滯后，公開信息量太少，內容設置避重就輕，公眾參與形式單一。

1.3環評制度本身

1.3.1環評對象范圍過窄，僅針對部分規劃及建設項目

《環境影響評價法》規定的評價范圍和評價對象，主要是針對規劃和建設項目，政策、法規和部分規劃卻尚未被納入評價對象中。

1.3.2評價內容過于發散，重點混淆

環評報告追求泛而全，沒有突出重點。評價單位力圖在環評中涵蓋其它各社會經濟部門的問題，如風險評價、土地利用、水土保持等，本末倒置，抓小放大，重點混淆，為環評本身設置重重障礙。

1.3.3環評人員缺乏相關行業知識，減緩措施泛泛而談，可操作性不強

環評人員大多為環境專業出身，缺乏建設項目相關行業的專業知識，對復雜的行業項目工程分析不到位，源強估算不合理，影響預測結果出現較大偏差；減緩措施泛泛而談，可操作性不強。

1.3.4評審專家的專業性及公正性不足

環評單位、專家、環保部門不可能掌握所有行業的工藝及其它細節問題，評審意見隨著評審專家的不同可能有較大差別，甚至可能有誤，具有較大的隨機性。此外，建設單位一般都要付給專家評審費，導致專家在論證會上不愿意提出要害問題。

2　我國環評制度改進建議

2.1體制改進

建議環保部門調整為垂直管理體制。人事管理方面構建環保部—省級環保部門—地市級環保部門—縣區級環保部門—鄉鎮級環保部門一條系統，下級環保部門人事由上級環保部門直接管理。人事關系與地方政府脫鉤，避免由于地方政府基于地方發展，對環境影響評價及其審批過程進行過度干擾。

2.2機制改進

2.2.1制定、完善、推廣綠色GDP考核機制

建議將綠色GDP作為官員考核的關鍵指標，且賦予其一票否決權。新《環保法》第二十六條規定，國家實行環境保護目標責任制和考核評價制度，縣級以上人民政府應當將環境保護目標完成情況納入對本級人民政府負有環境保護監督管理職責的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內容，作為對其考核評價的重要依據。考核結果應當向社會公開。

2.2.2改進環評管理制度

2.2.2.1改進環評早期介入制度

對于規劃環評，強調在規劃編制初期階段介入環評。

對于項目環評，本文認為應在項目招商、接洽階段就應請環保部門進行產業環境準入、項目環境可行性分析等，將環境不可行的項目預先淘汰，不必進入下一環節，節省人力物力。

將環評對象擴大到政策、法規和全部規劃、計劃，也是早期介入的一個重要體現。

2.2.2.2優化環評機構管理制度

①環評單位不與建設單位或主管部門存在任何利益關系或隸屬關系；環評機構與建設單位及環境管理主管部門脫鉤，成為真正意義上的第三方［2］。

②根據項目投資及行業特點建立完備的環評收費標準并定期修訂。環評經費由建設單位繳納給環保部門，再由環保部門按環評報告完成情況及評價質量分期劃撥給評價單位。

③評價單位的選擇采用招標制度，由環境管理部門委托專業機構進行第三方招標，建設單位和管理部門均不得干預招標過程。

④加強環境評價單位的管理和督察，對環境單位提供的環境數據、評價依據要嚴格把關，并實施抽樣檢驗，避免評價單位出現違法偽造數據，瞞編、蒙混、舍重就輕的情況；應建立嚴格的評價資質管理制度和對評價單位的考核制度及獎懲制度。

2.2.2.3加大建設單位違法處罰力度

新《環保法》第六十一條規定，建設單位未依法提交建設項目環境影響評價文件或者環境影響評價文件未經批準，擅自開工建設的，由負有環境保護監督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。

處罰應該從兩個方面展開：一是罰款，其數額的確定方面可以考慮參照國外環境立法中通常采用的“按天計罰”方法。二是對建設單位相關責任人的處罰，在這個方面應采用直接的行政處罰方式，增大處罰力度。

2.2.2.4提高環保執法權及政策約束性

應賦予環保監察部門與環保法及環評法相對應的執法權，以便環保部門能夠執行對環保違法企業進行查處、對環保違法個人進行逮捕等行動，提高環保法律的政策約束性。

2.2.3完善公眾參與制度

新《環保法》第五十六條規定，對依法應當編制環境影響報告書的建設項目，建設單位應當在編制時向可能受影響的公眾說明情況，充分征求意見。負責審批建設項目環境影響評價文件的部門在收到建設項目環境影響報告書后，除涉及國家秘密和商業秘密的事項外，應當全文公開；發現建設項目未充分征求公眾意見的，應當責成建設單位征求公眾意見。

公眾參與必須貫穿在項目規劃、決策制定、項目可行性研究與設計、工程施工等整個過程中，而不是僅僅在報批建設項目環境影響報告書前。

對于公眾參與的對象，應當包括建設項目各利益相關方、可能受影響的群眾、規劃編制和項目建設單位、有關專家及對建設項目感興趣的公眾，應明確公眾參與調查對象的數量要求。

建設項目環評信息公開應采取更加多樣化的方式，建議健全聽證會制度，鼓勵根據實際情況采用入戶走訪、座談會、農村廣播、電話采訪等方式，力求覆蓋盡可能多的公眾。應根據項目大小、環境影響程度或公眾要求，在相應的階段組織實施一次或多次的由環保部門、建設單位、評價機構、相關專家、受影響公眾以及環保公益人士、組織與媒體的多方人士組成的座談、論證、聽證會議，要有一定的沖突和對抗性，并在化解矛盾過程中找到方法、信任與合作。另外，在報告書評審時，也可讓公眾代表和環保公益組織代表參與旁聽和質詢［3］。

公眾提出的意見應切實反映到環評報告中，在評審會前，審批部門和評審會專家應充分了解公眾意見。還應考慮對規劃部門和建設單位回應公眾意見的基本要求作出詳細規定，確保公眾意見不至于被形式化處理。

2.3環評制度改進

2.3.1擴大環評對象范圍

應將政策、法規、社會活動等一切可能對環境造成影響的人類行為均納入環評對象范圍，將環境因素納入國民經濟與社會發展綜合決策中，以保證經濟社會健康、有序發展。

2.3.2優化環評報告評價內容，突出重點

簡化環評報告中與其它行政主管部門職能交叉的內容，突出重點，簡化由發改部門管理的內容（如產業政策符合性、建設必要性、工程規模論證、社會影響評價等），由國土部門管理的內容（如基本農田、建設用地預審等），住建部門主管的內容（如選址相符性），水利部門主管的內容（如水資源論證、水土保持等），及其它文物、安監、農業、林業、海洋等部門負責的相關內容。

此外，環評報告應強化選址、路由比選、環境敏感區影響、環保措施、公眾參與、環境管理與環境監測等內容。

2.3.3提升環評人員專業技術水平

通過建立和完善相關的導則、規范和標準，強化環境影響評價的技術依據。加大環境影響評價從業隊伍的建設力度，通過多渠道的努力提升技術人員的綜合素質和評估質量。細化環評行業劃分，定期邀請行業專家培訓工藝及治理措施等相關內容、經考核合格后頒發分行業環評上崗證，注明上崗人員能夠做哪類項目環評的范圍。

2.3.4提高評審會議的專業性及公正性

（1）環評評審會應邀請地方環保組織參加。

（2）化工石化、建材火電、印染、電子、冶金、采掘等對環境影響較大的環評報告編制應邀請行業專家參與，評審會專家組必須有行業協會指派的專家參加。

（3）環保部門應根據不同行業及項目規模設定環評評審費、專家費的范圍，由建設單位繳納給環保部門，再由環保部門發放給與會專家。

［1］和麗萍，王瑞波.建設項目環境影響評價管理制度問題及對策［J］.環境科技，2012，25（5）：58-61.

［2］焦盛榮，郭武.我國環境影響評價制度之“評價”與完善［J］.甘肅政法學院學報，2010（113）：102-108.

［3］陳雷，殷建平，劉珩，等.我國現行環境影響評價制度面臨的問題與對策［J］.四川環境，2010，29（3）：121-126.