我國BOT模式的積極作用及存在困難

摘要：BOT模式的運(yùn)用給中國開發(fā)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與提供公共服務(wù)提供了一種新的方式。然而BOT模式在中國還處于探索階段，有很多不完善的地方，如相關(guān)立法等。本文通過對(duì)BOT進(jìn)行一般性的介紹和回顧，總結(jié)BOT模式的積極作用、還存在的困難和對(duì)策建議。

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-864X（2015）04-0088-02

隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提出更高的要求，進(jìn)而公共事業(yè)的發(fā)展。目前我國有許多公共項(xiàng)目已經(jīng)運(yùn)用了BOT模式，由于客觀需要，中國的BOT模式會(huì)逐漸成熟，BOT模式將更多的運(yùn)用到公共領(lǐng)域。

一、BOT模式概述及發(fā)展現(xiàn)狀分析

B O T即建設(shè)（B u i l d）、經(jīng)營（O p e r a t e）、移交（Transfer），是一種政府融資方式，這是狹義上的BOT模式。廣義上的BOT模式還包括BOOT、BOO等等。它們雖然運(yùn)作方式有所不同，但其本質(zhì)都大同小異，即政府授予私營部門特許經(jīng)營權(quán)，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)由私營部門投資運(yùn)營公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、提供公共服務(wù)，期滿后收回項(xiàng)目的融資方式 [1]。

（一）適用范圍和特征。

由于公共產(chǎn)品的具有非排他性和非競爭性，一般由政府提供。而準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有不完全的非競爭性和非排他性，可以由政府和市場一起提供，而且準(zhǔn)公共產(chǎn)品范圍比較廣，政府可以將某些領(lǐng)域通過BOT的方式包給私人部門，如發(fā)電站、公路等，內(nèi)外資都可以參與。

BOT項(xiàng)目有以下特征：其運(yùn)作需要政府部門與項(xiàng)目公司簽訂特許權(quán)協(xié)議，即BOT合同；項(xiàng)目的適用范圍有特殊性；實(shí)施周期長、金額大、風(fēng)險(xiǎn)多；項(xiàng)目特許期滿后，應(yīng)無償移交政府。

（二）運(yùn)作模式。

1．政府決策，確定項(xiàng)目。確定需要建設(shè)并可以運(yùn)用BOT模式運(yùn)作的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或需要提供的公共服務(wù)。政府決策必須科學(xué)，在做決策時(shí)要綜合考慮眾多因素，如項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)影響等，對(duì)項(xiàng)目做可行性分析，并經(jīng)過合法的審批程序批準(zhǔn)立項(xiàng)。

2．項(xiàng)目招投標(biāo)，確定項(xiàng)目承辦人。首先由政府或者其委托機(jī)構(gòu)發(fā)布招標(biāo)信息，并對(duì)報(bào)名的私營機(jī)構(gòu)進(jìn)行資格預(yù)審，從中選擇幾家私人機(jī)構(gòu)作為投標(biāo)人并向其發(fā)出招標(biāo)文件，投標(biāo)人在規(guī)定的時(shí)間向招標(biāo)人呈交標(biāo)書 [2]。之后，進(jìn)入談判環(huán)節(jié)，雙方達(dá)成一致后簽訂BOT合同。這是政府部門與私人機(jī)構(gòu)正式委托-代理關(guān)系的確定。

3．項(xiàng)目的建設(shè)、經(jīng)營和移交。項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營期一般較長，期間雙方按照合同要求履約，在經(jīng)營期滿后項(xiàng)目無條件歸還政府。

（三）BOT模式的發(fā)展現(xiàn)狀。

一方面，實(shí)踐發(fā)展中，1984年的深圳沙角B電廠項(xiàng)目雖然有不規(guī)范的地方，但被看作是我國第一個(gè)具有BOT特征的融資項(xiàng)目。BOT項(xiàng)目的正式啟動(dòng)是以國家計(jì)委1995年5月8日簽字批準(zhǔn)的BOT試點(diǎn)項(xiàng)目——廣西來賓電廠B廠項(xiàng)目為標(biāo)志的 [3]。此外, 上海延安東路隧道、深圳地鐵、重慶地鐵、北京京通高速公路、廣明高速公路、南京過江隧道等地的垃圾、污水處理廠等項(xiàng)目也是采用的BOT模式。 [4]到上個(gè)世紀(jì)九十年代末，我國BOT的運(yùn)用進(jìn)入一個(gè)高峰。高峰的出現(xiàn)也伴隨著許多違規(guī)項(xiàng)目的產(chǎn)生，政府著手整頓BOT市場。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、城市化的需要、北京奧運(yùn)會(huì)的需求刺激，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求增大，越來越多的城市建設(shè)運(yùn)用了BOT模式，并且國內(nèi)資金后來居上，BOT的發(fā)展不僅僅限于吸引外資了。

另一方面，在立法發(fā)展中，1994年對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部發(fā)布《關(guān)于以BOT方式吸引外商投資有關(guān)問題的通知》，1995年國家計(jì)委、電力部、交通部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》，2002年建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，2010年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，這些文件為BOT模式在中國的應(yīng)用做了一些規(guī)定和說明，促進(jìn)了BOT項(xiàng)目的發(fā)展。雖然國家對(duì)于社會(huì)資本的參與公共基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域不斷有相關(guān)的法律規(guī)定，可是還不夠完善。

二、中國BOT模式應(yīng)用中的積極作用、存在困難及對(duì)策建議

（一）積極作用。

1.有利于節(jié)省財(cái)政資金，多元化融資渠道，減輕政府資金壓力。傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目由國家投資建設(shè)，所需資金由政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，不足則向國際、國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)貸款，但國際貸款須計(jì)入外債并由國家償還。基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)投資額大，完全由國家投資，將是一筆不菲的財(cái)政支出和債務(wù)負(fù)擔(dān) [6]。BOT模式有利于吸引國外投資者和國內(nèi)私人投資者，減輕政府財(cái)政壓力。

2.增加開發(fā)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、提供公共服務(wù)的數(shù)量，加快基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)。發(fā)展中國家在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)也必須跟上。BOT模式的運(yùn)用可以不分散政府過多精力而實(shí)現(xiàn)必要的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和公共服務(wù)的提供。

3.項(xiàng)目建設(shè)更有效率，提高項(xiàng)目的質(zhì)量。委托-代理實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，私營機(jī)構(gòu)以營利為目的來承辦項(xiàng)目，而且在專業(yè)技術(shù)上有優(yōu)勢(shì)，可以使項(xiàng)目建設(shè)的效率提高、節(jié)約成本。另外，在雙方權(quán)利義務(wù)明確，BOT合同得當(dāng)?shù)那闆r下，項(xiàng)目的質(zhì)量能夠得到保證、風(fēng)險(xiǎn)降低。

4.節(jié)約政府時(shí)間精力，精簡機(jī)構(gòu)。運(yùn)用BOT模式后，政府將某些領(lǐng)域交給代理人，政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員雇傭上可以節(jié)省時(shí)間、精力和錢財(cái)。對(duì)自身不熟悉的領(lǐng)域放手，減少資源浪費(fèi)。政府又可以把節(jié)省出來的時(shí)間放在更迫切需要改進(jìn)和完善領(lǐng)域，使管理和服務(wù)更精簡、更專業(yè)化。

5.吸引外國公司，學(xué)習(xí)先進(jìn)技術(shù)和管理理念。當(dāng)前我國在很多先進(jìn)技術(shù)上都受制于人，BOT對(duì)外國機(jī)構(gòu)的吸引，方便本國學(xué)習(xí)國外先進(jìn)技術(shù)和管理理念。

（二）存在困難。

正如上文提到的，政府要吸引質(zhì)優(yōu)的私營機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來，要使私營機(jī)構(gòu)在追求自身利益的同時(shí)達(dá)到公共利益最大化。以下問題會(huì)影響這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)：

1.立法滯后。我國對(duì)BOT模式的立法還不完善，對(duì)BOT合同中可能涉及的條款沒有相關(guān)規(guī)定，且現(xiàn)有立法在內(nèi)容上有相矛盾的地方，來自于不同部門，缺乏系統(tǒng)性，操作性不強(qiáng)。立法的滯后導(dǎo)致種種疑慮，影響B(tài)OT項(xiàng)目的健康發(fā)展。BOT項(xiàng)目應(yīng)通過嚴(yán)格的法律合同確定各個(gè)主體的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，法律關(guān)系的模糊會(huì)導(dǎo)致政府與私營部門委托-代理關(guān)系的無法可依。

2.尋租行為的存在。在BOT項(xiàng)目的確定階段，政府的決策至關(guān)重要。比如要確定項(xiàng)目的必要性、可行性，具體合同談判過程中細(xì)節(jié)問題的把握，權(quán)責(zé)的明確等。這些決策過程都需要很長的周期、專業(yè)性較強(qiáng)的團(tuán)隊(duì)。但是，私營機(jī)構(gòu)為了得到項(xiàng)目或特許權(quán)對(duì)政府官員進(jìn)行的行賄等尋租行為都會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目違背初衷，達(dá)不到預(yù)期效果。

3.BOT合同難以確定且風(fēng)險(xiǎn)大。作為一種新型的投融資方式，BOT方式的合同周期長、涉及的標(biāo)的數(shù)額大，所面臨的風(fēng)險(xiǎn)也隨之增多 [7]。“BOT是一個(gè)主體多元、權(quán)利和義務(wù)關(guān)系復(fù)雜、適用法律廣泛的系統(tǒng)工程。在BOT的運(yùn)作過程中,涉及了眾多當(dāng)事人，所以BOT合同在數(shù)量上并不是一個(gè)合同，在種類上也不止一種合同，而是由多個(gè)種類不同的合同構(gòu)成的一組合同，而且所有合同必須成為一體，相互之間保持連續(xù)性和互補(bǔ)性。” [7]10況且對(duì)于合同的定性學(xué)界還存在很大爭議，究竟是被看作行政合同、民事合同或是其他。這造成不能確定合同的雙方當(dāng)事人的地位和關(guān)系，這帶來了很大的隱患。一旦存在政府違約現(xiàn)象，不僅公眾的利益和政府的形象，還會(huì)影響私營機(jī)構(gòu)對(duì)我國BOT模式的信心。

4.政府承諾缺乏依據(jù)。BOT項(xiàng)目的吸引眼球之處就在于政府這一特別的合作方，私人機(jī)構(gòu)看中政府的承諾。但是我國《擔(dān)保法》對(duì)政府擔(dān)保有限制嚴(yán)格，國內(nèi)法律對(duì)BOT模式的政府承諾部分也沒有細(xì)致的規(guī)定，處于模糊地帶，政府承諾的缺失和過度同時(shí)存在。在沒有法律依據(jù)條件下，各地方政府制定的各種政策都可以被修正或推翻，承諾缺乏法律依據(jù)，以合同為基礎(chǔ)的特許經(jīng)營機(jī)制就失去賴以生存的條件，形成了承諾的缺失 [8]。在與私人機(jī)構(gòu)談判的過程中，承諾過度的情況也存在，這樣一來，政府就承擔(dān)過多了風(fēng)險(xiǎn)。

5.交還困難。由于BOT項(xiàng)目長期都是又私人管理運(yùn)營，私人部門具有信息優(yōu)勢(shì)。政府部門和受委托機(jī)構(gòu)存在信息不對(duì)稱，引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。如在快到歸還期限之前不更換老化的設(shè)備、避免大修、勉強(qiáng)維持運(yùn)營等等。另外，由于受委托機(jī)構(gòu)更了解項(xiàng)目的實(shí)際情況，在移交之后政府可能無法正常運(yùn)行下去。種種阻礙導(dǎo)致項(xiàng)目的運(yùn)行困難。

6.經(jīng)驗(yàn)缺乏。BOT在我國還屬于新興事物，在探索階段。不管是政府還是私營部門，都缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)不足會(huì)增加項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。況且在BOT項(xiàng)目中政府與私營部門屬于直接的委托-代理關(guān)系，必然存在廣泛的信息不對(duì)稱，導(dǎo)致逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。前面提到的項(xiàng)目交還過程中的道德風(fēng)險(xiǎn)就是其中一種。

7.政府處于更高的地位。BOT合同有其特殊性，政府雖然是委托方，但是私營部門更多的是看中政府的獨(dú)特地位以及可以提供的眾多資源，所以雙方其實(shí)處于不平等的地位。政府尋租行為的存在使私營部門得承擔(dān)政府違約、強(qiáng)行變更約定等可能出現(xiàn)的行為給自己帶來的損失。

8.私營部門對(duì)公共利益的忽視。私營部門以盈利為目的，要求的是項(xiàng)目更高的回報(bào)率，不關(guān)心公共利益的實(shí)現(xiàn)。如果在這個(gè)問題上政府沒有給予重視，可能出現(xiàn)民眾不滿，公共利益受損。

（三）對(duì)策建議。

1.完善BOT立法。目前存在的法律條款對(duì)BOT合同的適用性不強(qiáng)。只有通過更系統(tǒng)更詳細(xì)的立法規(guī)定，才能明確BOT合同的性質(zhì)，各自的權(quán)力義務(wù)，給項(xiàng)目更多的法律保障，實(shí)現(xiàn)有法可依。這樣政府也更能明確自己行為的界限，解決了很多問題。雖然立法不可能是一蹴而就的，也存在很多問題和爭論，但立法有其必要性。

2.政府加強(qiáng)監(jiān)管。委托-代理的問題源于委托方無法直接控制代理人的所有行為，政府監(jiān)管的力度和有效度直接影響到項(xiàng)目的質(zhì)量。有效的監(jiān)管在項(xiàng)目交還階段也十分重要，只有提前做好防范措施，才能避免項(xiàng)目雖然交還，但是已經(jīng)無法正常運(yùn)營，甚至無法交還的情況。

3.謹(jǐn)慎BOT立項(xiàng)。BOT立項(xiàng)應(yīng)該由政府發(fā)起，并進(jìn)行周密的考量，規(guī)范決策評(píng)估和項(xiàng)目審查程序，立項(xiàng)時(shí)綜合考慮各種因素。

4.招投標(biāo)的公開透明。針對(duì)上述提到的尋租行為，招投標(biāo)的公開透明是很好的預(yù)防辦法，包括招投標(biāo)程序的正當(dāng)、必要的監(jiān)督和問責(zé)。

5.設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。項(xiàng)目所遇到的風(fēng)險(xiǎn)可分為兩大類：一類是跟一國政治、經(jīng)濟(jì)、法律環(huán)境相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，這類風(fēng)險(xiǎn)投資人很難控制，應(yīng)由政府加以控制和承擔(dān)；另一類是具體項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，如融資風(fēng)險(xiǎn)等，這類風(fēng)險(xiǎn)在某種程度上是可以由投資人加以控制和承擔(dān)。

6.細(xì)化BOT合同。成立專門的BOT項(xiàng)目小組，重視專家和法律人士的參與，增強(qiáng)BOT合同的可實(shí)施性。雖然存在有許多不可抗力的影響，但如果合同夠明確，就可以減少了雙方違約的可能性。

7.平等對(duì)待內(nèi)外資企業(yè)。在BOT項(xiàng)目中，國內(nèi)企業(yè)也逐漸顯示出較大的活力。促進(jìn)內(nèi)外資企業(yè)的公平競爭，有利于尊重民間資本，推進(jìn)企業(yè)投資和發(fā)展環(huán)境的完善。