多規融合導向的村域單元規劃編制探索

姜 鵬 王 璐

0 引言

長期以來，我國城鄉規劃呈現城鎮與鄉村兩元分化的編制格局。城鄉規劃法頒布以后，鄉村規劃的地位有所提升，但相關的研究與進展仍顯不足。很多學者認為，鄉村規劃體系存在缺失和不健全，容易引發諸多問題，譬如：重城鎮規劃，輕村莊規劃；重村莊建設，輕村域統籌；各層次及相關規劃缺乏銜接等等。為此，部分學者認為，在現行規劃體系框架下無法解決諸多村莊規劃的問題，建議創新規劃體系以便應對。一些學者建議，鄉村規劃應該從個體“點規劃”轉向鄉村地域的“面規劃”；還有一些學者提出，單一規劃難以解決多方面的經濟和社會發展目標，未來規劃體系的重點將是各類規劃間的協調和配合[1]。

城鄉規劃法第一章第五條明確提出：城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。而在實際規劃建設中，相應的銜接總是流于表面，實難落地。因此，自2000年左右起，國家與地方都開始探索“多規融合”或者“多規合一”，嘗試規劃改革[2]。而在鄉村規劃領域，許多學者也嘗試突破城鄉規劃固有的編制框架，統籌其他部門規劃，在橫向的村域層次實現整合。如考慮村莊規劃與土地利用規劃、產業規劃及農村綜合開發等的配合進行；如提出將鄉村建設規劃與土地利用規劃、產業規劃、生態及環境保護等規劃四規合一，實行鄉村一體化規劃等，其目的都是想要將鄉村地區的發展目標和用地指標落實到具體的鄉村空間坐標中[3-5]。

鑒于各地經驗及自我規劃過程的摸索，我們在編制呼和浩特市水磨村規劃時，也貫徹和實踐了多規融合的規劃編制方法。水磨村是位于呼和浩特市大青山前坡的城市近郊行政村，在呼和浩特市全面推進大青山前坡生態保護綜合治理工程的背景下，水磨溝成為先期建設的新農村示范區和生態旅游觀光區，樣板意義重大。我們在規劃編制中嘗試以土地利用規劃為前提，充分融合多個相關規劃的內容，推動形成一本規劃、順暢建設的水磨溝模式，取得了較好的實施效果。現將規劃方法和內容要點成文如下，供各位同行交流與指正。

1 立意項目背景的解讀

由于氣候變化、水源枯竭以及人為破壞等原因，呼和浩特大青山前坡的沙漠化情況嚴重，植被退化很厲害，很多耕地已難耕種，生態安全問題突出，嚴重影響了兩個鄉鎮、十幾個村子、幾萬老百姓的生產生活。按照市委、市政府的決定，為了保護大青山、改善生態環境，在發展旅游產業、改善人民生活的同時防止過度建設與破壞性開發，呼和浩特市開展了大青山生態保護綜合治理工程，統籌規劃退耕還林、旅游發展、新農村建設、生態保護和山前土地指標調整等重大問題，并一直作為“十二五”期間呼和浩特市施政綱領的重要組成部分貫徹至今。

水磨村屬呼和浩特市新城區保合少鎮管轄，位于大青山前坡中央地帶，距呼和浩特市中心18km，面積約24km2，共34個自然村，總人口577人。中心村水磨村共139戶、326人，處于村域中央南北向延伸、面積約3km2、名為水磨溝的狹長帶狀溝域地帶，溝域中軸是水系，外圍是大青山自然保護區。水磨溝周邊山體景觀秀美，空氣清新，生態環境良好，加上交通便利、區位優越等原因，一直是呼和浩特市民周末出游的熱點地區，現狀旅游發展狀況良好（圖1）。

基于對現行村莊規劃編制方法的研究，以及水磨村新農村建設和水磨溝旅游開發實際情況的綜合把握，我們會同市、區、鄉鎮3級政府、村民組織以及開發建設單位一起，充分借鑒其他地區的規劃建設經驗，貫徹和實踐了多規融合的規劃編制方法，研究和制定了有針對性的規劃建設方案，努力將水磨溝建設成呼市近郊休閑天堂和市民休閑的好去處，推動水磨鄉村改革，實現廣大農民受惠。

圖1 水磨村區位圖

圖2 多規融合的規劃思路

2 明晰多規融合的思路

國內的多規合一探索一般都是基于現實需求與地方實際，像浙江安吉、臨安兩地探索過土地規劃、城鄉規劃、產業發展布局規劃和林地保護利用規劃的深度融合，而北京朝陽研究過人口、產業、空間、土地利用的“四規合一”，還有河南開封探索過城市總規、土地總規、產業集聚區發展規劃和保障性住房建設用地布局規劃的“四規合一”等等。而近年來的多規合一探索也開始注重跨部門統一平臺和接口的建設，或者更加直接地從體制機制的改革入手，這些經驗都是可以充分吸收的。結合本地實際，借鑒各方經驗，我們嘗試從體制創新和編制理念兩個方面入手，推動在水磨村的多規融合探索。

首先，體制創新特別是組織架構是保障多規融合順暢開展和實現落地的前提條件，體現在3個方面。第一，注重克服部門條塊分割的不利影響，構建以大青山生態治理辦公室為龍頭，區、鎮政府相關部門領導直接參與的專門領導小組，全程跟蹤規劃編制與實際建設，避免規劃銜接不利、建設管控缺位等問題，強化了規劃建設督導，縮短了規劃審批流程。第二，規劃充分尊重村民意愿，嚴格遵照城鄉規劃法的規定，在調研、編制和報批的全過程，主動征求村民意見，積極解答村民問題，合理滿足村民需求，并將各階段的規劃成果提交村民代表會議討論且表決通過，保證了規劃建設自下而上地順暢銜接。第三，規劃全程積極對接規劃建設單位，注重吸納他們的合理意見，切實消除實際建設過程中的落地難，有利于充分調動和發揮市場的力量，保障后續建設實施的高效順暢（圖2）。

其次，為防規劃陷入表面化、模式化的套路，編制理念的探索和優選也變得十分關鍵，本次規劃著重從3個方面進行考慮。第一，嘗試從更大區域審視、研究水磨村域的發展問題，充分發揮規劃對村域地區的組織作用，而不是局限于傳統規劃突出村莊本身的做法；緊密結合現有實際情況和未來發展可能，認證研究“人”、“地”、“財”在村域范圍的疊加聚變[6]，分析其作用機理及時空變化趨勢，科學合理地預測村莊未來，實現規劃在多規融合模式下的統籌布局。第二，樹立全局思維，理清各類矛盾，統一相應口徑，充分銜接上位規劃和相關規劃，嘗試先行理順土地規劃、村鎮體系規劃、旅游規劃、生態治理規劃等不同類型規劃的編制目的、規劃目標、空間規則，正確對待各種顯性或隱性矛盾，合理處理法定或非法定規劃的矛盾[7]，限制不同實施主體的自由裁量權，強化監管和責任主體，嚴格保證規劃的精準落實和貫徹實施。第三，樹立正確的發展觀，創建宜居、宜業、宜游的“美麗鄉村”，突出本地性，倡導低成本開發模式[8]，實現新農村建設理念、內容和水平的全面提升；把生態文明建設放在突出位置[9]，貫徹綠色健康發展理念，正確處理保護與開發的關系，統籌經濟、文化、社會等各方面的建設活動，限制大范圍的土地開發；注重綜合效益平衡，避免單一利益導向，特別注重各方合理利益的保障，合理選取低阻力的推進策略。

在理順了體制創新、明確了編制理念之后，我們開始著手設計符合水磨實際情況、具備可操作性的村莊規劃編制框架。

3 創新規劃編制的框架

現行的規劃法規體系中，涉及村莊規劃的國家級法規只有《村莊和集鎮規劃建設管理條例》及《村鎮規劃編制辦法》（試行）兩個文件。按照這兩個文件的指導，村莊規劃一般應參照村鎮規劃的相關內容進行編制，分為總體規劃和建設規劃兩個階段。而在實際的操作過程中，很多地區通常會把兩個層面的規劃合并編制，統稱為“村莊規劃”進行編制，試圖提高規劃效率，便于操作實施。

而在水磨村域，情況異常復雜，涉及土地利用調整和生態環境保育、居民點調整和新農村改造、河道防洪和配套設施建設、旅游產業發展和資金綜合平衡等方方面面的問題，很難使一個規劃解決所有問題。同時，由于臨近自治區70年大慶，規劃和建設都異常緊迫，也沒時間逐個規劃按部就班地進行編制。因此，在考量再三之后，我們沒有采取把村莊總體規劃與建設規劃合并編制的方法，也沒有簡單地將村莊總體規劃與建設規劃分開，即采用“1+1”的常規模式，而是創造性地設計了“1+3”的新型編制方法，最終順暢地指導了水磨村域的規劃建設（圖3）。

圖3 “1+3”規劃編制方法創新

“1+3”即一主三副、直接關聯的4個獨立規劃，同期編制，相互印證。“1”即升級版的“村莊總體規劃”，是在傳統村莊總體規劃的基礎上，充分統籌吸納其他3個下一層次規劃的核心內容，并嘗試對土地利用規劃、旅游發展規劃、城鄉規劃、生態治理規劃和防洪規劃的相關目標、內容和項目進行融合協調[10]，形成一個多規融合導向、頂層設計指引、擴充升級版本的村域單元新型“總體規劃”，目的是統籌研究重點問題，盡快達成各方共識，先行完成報審，加速實施進程，實現一本規劃、順暢建設。“3”即落實和細化上面那個“1”的3個后續建設或專項規劃，分別是中心村村莊建設規劃、水磨溝區域發展規劃和濱水區域詳細規劃，可以視為“1”的子集規劃（圖4）。

圖4 “1”中的多規融合體系架構

需要說明的是，3個子集規劃并不是常規的某一專業的專項規劃，而是根據水磨村實際情況以及開發建設需求，進行了內容優化、擴充和調整，形成了3個目的清晰明確、內容獨立完整、相互充分協調的定制型規劃。第一，中心村村莊建設規劃的主要目的是建設高品質的特色文化旅游名村，規劃特別強調建筑文脈的延續和場所空間的營造，并在尊重村民意愿的前提下制定了詳盡的戶型改造和安置補償方案，最終較好地實現了民宅改建、旅游設施配建和景觀風貌提升。第二，水磨溝區域發展規劃的主要目的是統籌指導村域旅游產業發展，規劃科學地確定了村域旅游發展的目標定位和產品策劃，并在兼顧保護與開發的原則下，提出了詳細的業態組織、設施配建標準、各類用地布局和重點項目的建設指引。第三，濱水區域詳細規劃的主要目的是改造現有水系、修筑防洪堤壩和建設配套設施，規劃中結合水系空間營造和生態堤壩建設，合理劃定了周邊產業發展空間和各類設施用地的控制邊界，并提出了具體的建設控制要求，直接推動和指導了實際工程建設的有序開展。最終，3個子集規劃在村莊建設、產業發展和工程建設等方面，很好地實現了對“1”的深化和支撐，也印證了“1+3”編制框架的科學性和實效性。

4 統合指標、有序管控

下面重點介紹一下“1”，即升級版的“村莊總體規劃”的多規融合技術要點。本次規劃嘗試在傳統村莊總體規劃的基礎上，充分統籌吸納其他3個下一層次規劃的核心內容，實現對土地利用規劃、旅游發展規劃、城鄉規劃、生態治理規劃和防洪規劃相關目標、內容和項目的融合協調，主要體現在目標統合、空間整合和時序安排3個環節。

4.1 目標統合

努力消除既有技術壁壘障礙，統一技術方法和路線，從“形式銜接”走向“內涵銜接”，構建統一的規劃目標體系，是實現“多規融合”的首要前提。本次規劃首先從土地規劃、旅游規劃、城鄉規劃、生態治理規劃和防洪規劃的核心控制內容入手，通過梳理上位規劃在這5方面的相關要求，并結合下一層次3個子集規劃的研究要點，特別注重內容與深度的設定，盡量避免過于極端化的選擇，努力明確核心的控制手段，切實推動各類規劃在“村莊總體規劃”中的“融合”（表1）。

4.2 空間整合

規劃編制期間，正值《新城區土地利用總體規劃（2009—2020年）》調整時期，調整目的是為了實現退耕還林，防止過度開發與破壞性開發，更好地實現大青山前坡的生態治理，這也是2020年之前最后一次大規模的土地指標調整。

本次規劃按照“一本規劃、一張藍圖”的思路，以村莊總體規劃為平臺，加強“多規”技術對接，在統一的目標體系指引下，統一基礎數據口徑和來源，對接用地分類體系和標準，統一規劃技術方法和路線，夯實規劃銜接與協調機制的技術基礎，積極協調各類規劃的用地規模和空間布局，并積極反饋給正在修編調整的土地利用規劃，具體項目用地指標按照輕重緩急，進行分期報批和落實（圖5，圖6）。

嚴格落實規劃理念和控制要求，積極培育和適時建設4個特色發展區。其中，生態保育區特別強化生態環境保護，嚴格控制各類開發建設；而民俗體驗旅游、科普教育旅游和生態運動休閑3個片區則注重適度發展旅游產業，配套建設相應設施。這3個區的空間結構和用地布局，是按照上位規劃和相關規劃的要求，結合水磨村實際情況，在一定的彈性范圍內進行優化調整，并滿足生產生活需求和各項工程建設要求的結果，水磨村域的主要項目和建設用地也都集中在這里。

4.3 時序協調

水磨村的規劃建設采取“政府監督、企業主導、村民參與”的形式，具體開發采取“核心項目先行建設+功能性項目定制自建”的模式，以核心項目為引爆點，帶動各片區高效有序開發。在注重整體保護的前提下，分近、遠期引導建設，水磨中心村、濱水景觀帶及水磨溝南部率先發展，中部及北部區域遠期啟動（表2）。

表2 多規融合的開發時序協調

圖5 疊加功能分區的村域用地規劃圖

圖6 濱水區域詳細規劃鳥瞰圖

圖7 水磨村村域規劃意向圖

圖8 水磨中心村民宅改造實景圖

5 結語

水磨村特色突出，地位重要，相關的規劃建設要求很高，我們在實際工作中，創新了“1+3”的鄉村規劃編制方法，取得了良好的實

References

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好的規劃離不開切實可行的保障措施，水磨村的規劃建設始終注重規劃監督、政策保障和資金保障3個方面。第一，充分調動和發揮社會各方面的力量，建立多部門聯合辦公的規劃建設推動制度，嚴格執行建設審批程序，協調村域建設，控制開發時序；充分尊重村民意愿，堅持村民委員會審議通過制度，建立農民利益補償機制，切實保護村民利益；采取各級政府財政撥款及企業合資、集資等多種方式，實現投融資主體多元化、資金來源多渠道和投資方式多樣化（圖7，圖8）。

在國家深化改革與推進新型城鎮化的大背景下，“多規融合”正在成為城鄉規劃的未來方向。解決多規矛盾，科學謀劃開發格局，可以降低城鄉發展成本，提高行政單元的空間利用效率和整體競爭能力。而在村級單元，由于規劃費較低、關注度不高等原因，探索踐行更為艱難。我們在水磨村進行的嘗試，正是一種自下而上的努力，具體工作之中還有很多不夠完善的地方，希望各位同行不吝指正。A Innovation of Three Visions[J]. Planners, 2015（2）：12-16．